Jeg viser til forslaget fra representantene
Ulf Leirstein og Kjetil Solvik-Olsen om å gjøre nødvendige lovendringer
med hensikt å muliggjøre en reduksjon i avgift på elektrisk kraft
(el-avgift) og merverdiavgift på strøm i perioder med ekstraordinær
høy strømpris.
Representantene viser til at det varsles en
ekstrem kuldeperiode utover vinteren, og at mange eldre bekymrer
seg over økte strømpriser. Særlig lavinntektsgrupper vil kunne få
en betydelig dårligere økonomi som følge av økte priser. Av hensyn
til husholdningenes økonomi foreslås det derfor at
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om nødvendige
endringer i avgiftslovverket og Stortingets avgiftsvedtak, slik
at lovverket åpner for en mulighet til å redusere elektrisitetsavgift og
merverdiavgift på strøm i perioder med ekstraordinær høy strømpris".
Jeg har forståelse for at høye strømpriser og
høyt strømforbruk i kuldeperioder kan være en belastning for mange
husholdninger med presset økonomi. Jeg mener imidlertid at det har
uheldige virkninger å endre avgiftene på elektrisk kraft for å stabilisere
strømprisene. Prisnedgangen for husholdninger vil være liten og
fordelingsvirkningene er uklare. Høye strømpriser er markedets signal
om knapphet og motiverer husholdinger og bedrifter til å spare strøm.
Om en hadde klart å overprøve disse signalene ved avgiftsendringer
kunne knapphet raskt slått over til utkobling av strømnettet.
Lignende forslag og spørsmål er lagt fram før.
Se mitt svar på skriftlig spørsmål nr. 446 fra Ketil Solvik-Olsen
fra 21. januar 2010, mine vurderinger i forbindelse med representantforslag Dokument
8:44 (2009-2010) fra Svendsen, Leirstein og Solvik-Olsen og min
besvarelse på spørsmål 445 fra Leirstein av 10. desember 2010.
Kuldeperioder vinterstid fører til økt etterspørsel etter
kraft. Dette vil lede til økt strømimport, men når overføringskapasiteten
er fullt utnyttet, vil det være de lokale tilbuds- og etterspørselsforholdene
som er bestemmende for prisdannelsen. For å balansere den høye etterspørselen
med det knappe tilbudet er det nødvendig at strømprisen øker. De
økte prisene medfører at husholdninger og bedrifter reduserer strømforbruket sitt.
Forslagsstillerne har rett i at dersom etterspørsel etter
strøm er lite følsom for prisendringer, vil dette isolert sett innebære
at deler av en eventuell avgiftslette overveltes til forbrukere.
Det er imidlertid vanskelig å anslå hvor stor denne andelen er.
I perioder med meget høye strømpriser er det små muligheter for
å øke strømtilbudet på grunn av begrensninger i overføringsnettet.
I slike perioder vil en eventuell avgiftslettelse først og fremst
tilfalle produsentene. Husholdninger vil da altså ikke oppleve prisreduksjoner
av særlig betydning. Mens de som i dag har avgiftsfritak – industrien
og husholdninger i Troms/Finmark – vil oppleve prisøkning fordi
markedsprisen presses opp.
Selv om en avgiftslette hadde ført til en prisreduksjon,
vil den ha tvilsomme fordelingseffekter. Avgiftsletten kan ikke
avgrenses til en bestemt gruppe husholdning som pensjonister eller
personer med lavinntekt og er derfor lite målrettet for å hjelpe
utsatte grupper. I gjennomsnitt benytter husholdninger med høy inntekt mer
strøm enn husholdninger med lav inntekt. Dette innebærer at størstedelen
av gevinsten som forbrukerne kan oppleve ved et avgiftskutt, vil tilfalle
husholdninger med høy inntekt. Et langt bedre virkemiddel vil være
en ekstra utbetaling til alle husholdninger som får bostøtte. Regjeringen
fremmet 14. januar forslag om et slikt tiltak for Stortinget. Etter
forslaget vil alle husstandene som mottar bostøtte, få en ekstra
utbetaling på 2 500 kroner. I tillegg vil det utbetales 100 kroner
for hvert ekstra medlem i husstanden. Det er ventet at ekstrautbetalingen
kan komme i begynnelsen av mars.
Et avgiftssystem bør være fornuftig, forutsigbart og
administrativt håndterlig. Å endre el-avgiften eller merverdiavgiften
på strøm ettersom strømprisene fluktuerer kan svekke kraftmarkedets funksjon,
og være svært administrativt kostbart. I tillegg vil det kunne skape
presedens for at myndigheter også skal justere andre avgifter i perioder
med høye underliggende priser. Det er ingen god eller målrettet
politikk å bruke avgiftsendringer som verktøy for å forsøke å styre
priser i en ”ønsket” retning.
Det foreslås å kompensere husholdninger med en
avgiftslette i etterkant for å unngå at markedsprisene påvirkes
av løfter om redusert el-avgift. En slik praksis virker uklar og
tungvindt å håndtere. Ulike kundegrupper opplever ulike strømpriser,
og det vil være vanskelig å avklare en slik gjennomsnittspris på
strøm. Dessuten vil det raskt danne forventninger om avgiftslette
fram i tid, og husholdninger kan følgelig tilpasse seg en slik ordning
som om avgiftsletten skulle komme i forkant på vanlig måte. I tillegg
vil det kunne komme tilsvarende forventinger og krav på andre avgiftsområder.
Jeg mener myndighetene skal være varsomme med å innføre terskler
for når avgifter skal betales og ikke. Slike ordninger vil være
administrativt kostbare, skape usikkerhet omkring statens inntekter
og høyst sannsynlig føre til krav om avgiftslettelser på andre områder
der prisene øker, for eksempel drivstoffavgifter og dokumentavgift.
Hvis myndighetene skal motvirke at utsatte grupper kommer ekstra
dårlig ut på grunn av en kraftig prisøkning på strøm, bør tiltak
rettes direkte mot disse gruppene, jf. den ekstra utbetalingen i bostøtte
omtalt ovenfor.
Etter Grunnloven § 75 bokstav a skal skatter
og avgifter – herunder satser – vedtas av Stortinget for ett år
av gangen. Dette tilsier at man er varsom med å delegere myndighet
til fortløpende å justere avgiftssatser til et forvaltningsorgan.
En slik delegering ville blant annet innebære at Stortinget ikke
lenger har direkte kontroll over statens avgiftsinntekter.
Jeg er på bakgrunn av det ovennevnte grunnleggende
uenig med forslagsstillerne i at avgiftsreduksjoner er et godt virkemiddel
for å bedre situasjonen for spesielt utsatte grupper i samfunnet.
Følgelig anbefaler jeg ikke å åpne for en mulighet til å redusere
el-avgiften og merverdiavgift på strøm i perioder med ekstraordinær høy
strømpris.