Brev fra Finansdepartementet v/statsråden til energi- og miljøkomiteen, datert 11. februar 2011

Representantforslag 72 S (2010-2011) fra Leirstein og Solvik-Olsen om fleksible avgifter på strøm i perioder med ekstraordinær høy strømpris

Jeg viser til forslaget fra representantene Ulf Leirstein og Kjetil Solvik-Olsen om å gjøre nødvendige lovendringer med hensikt å muliggjøre en reduksjon i avgift på elektrisk kraft (el-avgift) og merverdiavgift på strøm i perioder med ekstraordinær høy strømpris.

Representantene viser til at det varsles en ekstrem kuldeperiode utover vinteren, og at mange eldre bekymrer seg over økte strømpriser. Særlig lavinntektsgrupper vil kunne få en betydelig dårligere økonomi som følge av økte priser. Av hensyn til husholdningenes økonomi foreslås det derfor at

"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om nødvendige endringer i avgiftslovverket og Stortingets avgiftsvedtak, slik at lovverket åpner for en mulighet til å redusere elektrisitetsavgift og merverdiavgift på strøm i perioder med ekstraordinær høy strømpris".

Jeg har forståelse for at høye strømpriser og høyt strømforbruk i kuldeperioder kan være en belastning for mange husholdninger med presset økonomi. Jeg mener imidlertid at det har uheldige virkninger å endre avgiftene på elektrisk kraft for å stabilisere strømprisene. Prisnedgangen for husholdninger vil være liten og fordelingsvirkningene er uklare. Høye strømpriser er markedets signal om knapphet og motiverer husholdinger og bedrifter til å spare strøm. Om en hadde klart å overprøve disse signalene ved avgiftsendringer kunne knapphet raskt slått over til utkobling av strømnettet.

Lignende forslag og spørsmål er lagt fram før. Se mitt svar på skriftlig spørsmål nr. 446 fra Ketil Solvik-Olsen fra 21. januar 2010, mine vurderinger i forbindelse med representantforslag Dokument 8:44 (2009-2010) fra Svendsen, Leirstein og Solvik-Olsen og min besvarelse på spørsmål 445 fra Leirstein av 10. desember 2010.

Knapphet på strøm

Kuldeperioder vinterstid fører til økt etterspørsel etter kraft. Dette vil lede til økt strømimport, men når overføringskapasiteten er fullt utnyttet, vil det være de lokale tilbuds- og etterspørselsforholdene som er bestemmende for prisdannelsen. For å balansere den høye etterspørselen med det knappe tilbudet er det nødvendig at strømprisen øker. De økte prisene medfører at husholdninger og bedrifter reduserer strømforbruket sitt.

Forslagsstillerne har rett i at dersom etterspørsel etter strøm er lite følsom for prisendringer, vil dette isolert sett innebære at deler av en eventuell avgiftslette overveltes til forbrukere. Det er imidlertid vanskelig å anslå hvor stor denne andelen er. I perioder med meget høye strømpriser er det små muligheter for å øke strømtilbudet på grunn av begrensninger i overføringsnettet. I slike perioder vil en eventuell avgiftslettelse først og fremst tilfalle produsentene. Husholdninger vil da altså ikke oppleve prisreduksjoner av særlig betydning. Mens de som i dag har avgiftsfritak – industrien og husholdninger i Troms/Finmark – vil oppleve prisøkning fordi markedsprisen presses opp.

Fordelingshensyn og forutsigbarhet

Selv om en avgiftslette hadde ført til en prisreduksjon, vil den ha tvilsomme fordelingseffekter. Avgiftsletten kan ikke avgrenses til en bestemt gruppe husholdning som pensjonister eller personer med lavinntekt og er derfor lite målrettet for å hjelpe utsatte grupper. I gjennomsnitt benytter husholdninger med høy inntekt mer strøm enn husholdninger med lav inntekt. Dette innebærer at størstedelen av gevinsten som forbrukerne kan oppleve ved et avgiftskutt, vil tilfalle husholdninger med høy inntekt. Et langt bedre virkemiddel vil være en ekstra utbetaling til alle husholdninger som får bostøtte. Regjeringen fremmet 14. januar forslag om et slikt tiltak for Stortinget. Etter forslaget vil alle husstandene som mottar bostøtte, få en ekstra utbetaling på 2 500 kroner. I tillegg vil det utbetales 100 kroner for hvert ekstra medlem i husstanden. Det er ventet at ekstrautbetalingen kan komme i begynnelsen av mars.

Et avgiftssystem bør være fornuftig, forutsigbart og administrativt håndterlig. Å endre el-avgiften eller merverdiavgiften på strøm ettersom strømprisene fluktuerer kan svekke kraftmarkedets funksjon, og være svært administrativt kostbart. I tillegg vil det kunne skape presedens for at myndigheter også skal justere andre avgifter i perioder med høye underliggende priser. Det er ingen god eller målrettet politikk å bruke avgiftsendringer som verktøy for å forsøke å styre priser i en ”ønsket” retning.

Det foreslås å kompensere husholdninger med en avgiftslette i etterkant for å unngå at markedsprisene påvirkes av løfter om redusert el-avgift. En slik praksis virker uklar og tungvindt å håndtere. Ulike kundegrupper opplever ulike strømpriser, og det vil være vanskelig å avklare en slik gjennomsnittspris på strøm. Dessuten vil det raskt danne forventninger om avgiftslette fram i tid, og husholdninger kan følgelig tilpasse seg en slik ordning som om avgiftsletten skulle komme i forkant på vanlig måte. I tillegg vil det kunne komme tilsvarende forventinger og krav på andre avgiftsområder. Jeg mener myndighetene skal være varsomme med å innføre terskler for når avgifter skal betales og ikke. Slike ordninger vil være administrativt kostbare, skape usikkerhet omkring statens inntekter og høyst sannsynlig føre til krav om avgiftslettelser på andre områder der prisene øker, for eksempel drivstoffavgifter og dokumentavgift. Hvis myndighetene skal motvirke at utsatte grupper kommer ekstra dårlig ut på grunn av en kraftig prisøkning på strøm, bør tiltak rettes direkte mot disse gruppene, jf. den ekstra utbetalingen i bostøtte omtalt ovenfor.

Etter Grunnloven § 75 bokstav a skal skatter og avgifter – herunder satser – vedtas av Stortinget for ett år av gangen. Dette tilsier at man er varsom med å delegere myndighet til fortløpende å justere avgiftssatser til et forvaltningsorgan. En slik delegering ville blant annet innebære at Stortinget ikke lenger har direkte kontroll over statens avgiftsinntekter.

Jeg er på bakgrunn av det ovennevnte grunnleggende uenig med forslagsstillerne i at avgiftsreduksjoner er et godt virkemiddel for å bedre situasjonen for spesielt utsatte grupper i samfunnet. Følgelig anbefaler jeg ikke å åpne for en mulighet til å redusere el-avgiften og merverdiavgift på strøm i perioder med ekstraordinær høy strømpris.