Brev fra Samferdselsdepartementet v/statsråden til transport- og kommunikasjonskomiteen, datert 25. november 2011

Dokument 8:20 S - (2011-2012) representantforslag fra stortingsrepresentantene Å. K. Haugland, B. Hoksrud, J-H Fredriksen og A. Sortevik om et nasjonalt bredbåndsløft

Jeg viser til brev fra Transport- og kommunikasjonskomiteen av 16. november 2011 vedlagt representantforslag fra stortingsrepresentantene Åshild Karoline Haugland, Bård Hoksrud, Jan-Henrik Fredriksen og Arne Sortevik. Komiteen har bedt Samferdselsdepartementet om en uttalelse.

Bredbåndspolitikken omfatter flere politikkområder. Forslaget og bakgrunnsbeskrivelsen berører særlig Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet og Samferdselsdepartementet. Denne uttalelsen er derfor utarbeidet i nært samarbeid mellom FAD og SD, der fornyingsministeren kommenterer forslagets del 1 og samferdselsministeren kommenterer del 2 og 3.

Til forslag del 1:

”Stortinget ber regjeringen i løpet av 2012 legge frem en finansieringsløsning for å gjennomføre et nasjonalt bredbåndsløft med målsetting om høyhastighetsbredbånd i hele Norge.”

Innledningsvis vil fornyingsministeren vise til sitt skriftlige svar til representantforslag Dokument 8:71 S (2010-2011) fra stortingsrepresentantene Bård Hoksrud, Jan-Henrik Fredriksen, Ingebjørg Godskesen, Arne Sortevik og Harald T. Nesvik om høyhastighetsbredbånd i hele Norge, som delvis omhandler samme problemstillinger som det forslaget som nå er fremmet.

Regjeringens målsetning for bredbåndsutviklingen fremgår av Soria Moria II:

"Regjeringa vil [...] fortsette arbeidet for å tilrettelegge for bredbånd med tilstrekkelig kapasitet til å møte fremtidige behov innen skole, helse, næringsliv og husholdninger i hele landet."

Hovedtilnærmingen i bredbåndspolitikken i Norge har de siste 10 årene vært en markedsbasert og teknologinøytral strategi, hvor hovedvekten av tilbudet er basert på markedsmessige vilkår, men med supplerende offentlig støtte.

Både når det gjelder befolkningens bruk av bredbånd og tilbud om bredbånd, er Norge langt fremme i de fleste offisielle internasjonale undersøkelser (OECD, EU). En svært høy andel av befolkningen bruker internett daglig eller nesten daglig, og i internasjonal sammenheng har vi god dekning av bredbånd med høy hastighet. Vi må også ta med oss at tilbudet ligger et godt stykke foran etterspørselen. Mens rundt 7 av 10 husstander kan få bredbånd med 25 Mbit/s eller mer, er det trolig ikke mer enn 1 av 10 hussander som abonnerer på slike hastigheter. Jeg mener derfor at Regjeringens bredbåndspolitikk til nå må sies å ha vært vellykket. Samtidig har vi en løpende utfordring med å bidra til at bredbåndtilbudet møter kapasitetsbehovet i alle deler av landet i tiden framover.

Den videre utbyggingen av bredt bredbånd i Norge pågår for fullt og det viktigste myndighetene kan gjøre i denne fasen er å legge til rette for den markedsbaserte utbyggingen. Dette skjer gjennom en god forvaltning av regelverket for elektronisk kommunikasjon og ved å legge til rette for mest mulig kostnadseffektiv kommersiell utbygging, blant annet ved å fremme et balansert og formålstjenlig rammeverk for fremføringsveier for elektronisk kommunikasjon.

Regjeringen har til nå ikke valgt å sette konkrete mål for hvilken kapasitet innbyggere og næringsliv skal ha tilgang til. Om det skal settes et mål for en bestemt hastighet til alle innen et gitt tidspunkt må vurderes nøye ut fra fremtidige behov og teknologiske muligheter. Et konkret mål kan legge til rette for en helhetlig innsats av de ulike aktører (både offentlige og private) samt gi bedre grunnlag for å vurdere om målet faktisk nås. Samtidig vil hva som anses som tilstekkelig bredbånd, endre seg relativt raskt over tid, og behovene om for eksempel fem år er vanskelig å forutse.

Bredbåndspolitikken er i stor grad basert på at tilbyderne vurderer behov og kostnader og sørger for en størst mulig dekning basert på kommersielle vurderinger. I noen områder er det imidlertid ikke kommersielt grunnlag for å bygge ut bredbånd. I disse områdene er det gitt statlige tilskudd for å legge til rette for tilgang til bredbånd. I perioden 2006 til 2011 er det bevilget rundt en milliard kroner til bredbåndsformål over FADs og KRDs budsjetter. De statlige bevilgningene har sammen med lokale midler bidratt til at svært mange innbyggere har fått et bredbåndstilbud. KRD bevilget i mars i år 128 mill kr. til fylkeskommunene, mens FAD nylig etablerte en støtteordning for bredbånd med ramme på 15 mill. kroner som administreres av Forskningsrådet.

I de mer sentrale strøkene er det vår vurdering at markedet fungerer, og at det er kommersielt grunnlag for etablering av bredbåndstilbud med tilstrekkelig kapasitet til å møte fremtidige behov. Hovedformålet med offentlige tilskudd er derfor først og fremst å sikre et tilbud om bredbånd til hele landet. Bruken av offentlige tilskudd må imidlertid vurderes med omhu. Hvis man går inn med offentlige tilskudd for tidlig, kan man risikere å gi støtte til områder som ellers ville fått dekning på kommersielt grunnlag senere gjennom bedre teknologi eller nye forretningsmodeller for utbygging. Man risikerer også å fortrenge private investeringer, ved at kommersielle aktører utsetter planlagt utbygging i påvente av statlige midler.

Samtidig vil det åpenbart være behov offentlige tilskudd til bredbåndsutbygging også i fremtiden dersom vi skal unngå for store geografiske skiller i bredbåndstilbudet. Vi vil derfor fortløpende vurdere behovene for slike tilskudd.

Til forslaget del 2:

”Stortinget ber regjeringen i løpet av 2012 legge frem en handlingsplan for å forenkle regelverket slik at utbyggingen av bredbånd ikke blir unødig dyrt.

Utbygging av moderne bredbåndsløsninger krever ofte at det strekkes nye kabler frem til koblingsbokser, mobilmaster og husstander over hele landet. Som representantene påpeker krever dette ofte at en legger kabler i og langs vegnettet. Det er to viktige hensyn å ivareta når det skal graves i vegen, og samferdselsministeren skal ivareta både vegen og bredbåndsutbyggingen. Det innebærer å opprettholde en god trafikkavvikling, ivareta trafikksikkerheten og sikre en god standard på vegen under og etter gravearbeidene, samtidig som en også legger best mulig til rette for at bredbåndsutbyggerne skal kunne bruke vegene til å bygge ut raskt og på en kostnadseffektiv måte.

Utkast til forskrift om saksbehandling og ansvar ved legging og flytting av ledninger over, under og langs offentlig veg er til behandling i Samferdselsdepartementet. Virkeområdet er hele det offentlige vegnettet. Slik utkastet lyder nå er det innarbeidet flytteplikt i tråd med rettspraksis, mens betaling for å legge ledninger langs veg, etter egen kostnadsmodell, er i motsetning til høringsutkastet ikke med i dagens forslag. Vegmyndigheten kan i forbindelse med tillatelse til ledningseier kreve at det legges ekstra trekkrør.

I en veileder til forskriften er det bl.a. foreslått tekniske bestemmelser, herunder krav til gravedybde. Virkeområdet for veilederen er avgrenset til riksvegnettet. Høringen har avdekket at vegeier og ledningsaktørene har ulik tilnærming til krav til gravedybde. Jeg har stor forståelse for både de vegfaglige argumentene og argumentene til bredbåndsutbyggere og andre aktører som bruker vegene til fremføring av infrastruktur og tjenester. Departementet har derfor valgt å gå ut med en kunngjøring for å få en uavhengig ekstern part til å vurdere Statens vegvesens og ledningsbransjens ulike forslag til krav til overdekning. Dette arbeidet skal være sluttført i midten av mars 2012.

Som representantene nevner, er det store forskjeller på hvordan samordningen av gravearbeid utføres i de ulike kommunene og fylkeskommunene, hvilke tekniske krav som stilles til arbeidet og dermed hvilke kostnader som må dekkes inn. Noen kommuner har god oversikt og legger godt til rette, mens andre kommuner ikke har den samme kontrollen. Selve forskriften vil som nevnt gjelde for hele det offentlige vegnettet. Jeg mener imidlertid at de ulike vegmyndighetene må kunne utarbeide veiledere med tekniske krav til eget vegnett.

Samferdselsdepartementet samarbeider med Miljødepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet med tanke på å få til en mer enhetlig behandling av gravesøknader, planarbeid og samordning av infrastruktur i og lang veg. Dette er forhold som ledningsforskriften ikke løser.

Til forslaget del 3:

”Stortinget ber regjeringen utrede hvorvidt det på sikt vil være formålstjenelig å åpne de lukkede aksessnettene innenfor bredbånd for konkurranse”.

Samferdselsdepartementet antar at representantene her sikter til debattene rundt begreper som ”åpne nett”, ”nettnøytralitet” og ”pakker med telefoni, TV og internettilgang (tripple-play)” og problemene som kan oppstå der sluttbrukerne opplever en binding mellom infrastruktur og innholdstjenester. Dette er viktige tema som debatteres livlig i bransjen her i Norge og i EU. Europaparlamentet vedtok en resolusjon om nettnøytralitet senest 17. november.

Det er viktig å skille mellom innholdstjenester som er en del av tilbudet fra infrastrukturleverandøren og muligheten for å hente ned innhold eller tjenester etter eget ønske over internett. I dag benytter utbyggerne av bredbåndsinfrastruktur ulike forretningsmodeller. Noen selger infrastrukturen sammen med pakker med både internettilgang, TV-tjenester og telefoni, mens andre selger infrastruktur for elektronisk kommunikasjon der sluttbruker selv velger hvilken TV-tilbyder og telefonitilbyder en ønsker å kjøpe tjenester fra. I dagens bredbåndsmarked er det viktig at myndighetene legger til rette for at tilbyderne selv kan utvikle gode forretningsmodeller som brukerne vil ha og som fremmer utbygging av raskt bredbånd, samtidig som myndighetene er på vakt slik at det ikke oppstår markedsproblemer eller innlåsing av brukerne på sikt.

Post- og teletilsynet og norske bredbåndstilbydere har sammen gjort et godt arbeid med å utforme prinsipper om nettnøytralitet. Arbeidet har fått stor oppmerksomhet internasjonalt og flere andre land gjør nå det samme. Et viktig prinsipp er at brukerne skal kunne hente ned innhold og tjenester over internett etter eget valg. Det innebærer for eksempel at en tilbyder som leverer TV og telefoni som en del av sin pakke, ikke skal stenge for konkurrerende TV og telefonitjenester. Vi mener at prinsippene om nettnøytralitet er en god løsning som både legger til rette for konkurrerende forretningsmodeller og sikrer valgfrihet for brukerne. Jeg vil på sikt vurdere regulatoriske tiltak dersom prinsippene ikke følges opp av markedet på en tilfredsstillende måte.