Jeg viser til Stortingets Kommunal- og forvaltningskomités
brev av 14. november 2011, hvor det bes om statsrådens vurdering
av forslaget fra representantene Trine Skei Grande og Borghild Tenden.
Jeg viser også til svar på dok. 8:69 S (2010-2011), som delvis omhandler
de samme problemstillingene.
Innledningsvis finner jeg det hensiktsmessig med
en begrepsavklaring. Betegnelsen «papirløs» er uheldig, da det kan
misforstås til å bety at vedkommende ikke har identitetspapirer
eller skriftlige vedtak fra norske utlendingsmyndigheter. Jeg legger
til grunn at det med «papirløse» her menes personer uten lovlig
opphold i Norge. Et mer treffende begrep, som jeg vil benytte i
det følgende, er «returnektere». De fleste returnektere i Norge
er tidligere asylsøkere som har fått endelig avslag og plikter å
forlate landet.
Asylpolitikken, herunder det politisk vedtatte regelverket
som regulerer innvandring til og opphold i Norge, er gjenstand for
kontinuerlig vurdering og evaluering både fra regjeringen og andre
aktører. Situasjonen til returnekterne, som har vært gjenstand for
betydelig oppmerksomhet i en årrekke, medfører ikke etter mitt syn
et behov for en større gjennomgang av asylpolitikken. Regjeringens
asylpolitikk ligger fast på dette punktet.
Utlendingers rett til helsehjelp vurderes og
reguleres i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet (HOD).
HOD gav den 3. november d.å. nye retningslinjer for helsehjelp til
personer uten fast opphold og personer uten lovlig opphold i riket
(1-5/2011). Retningslinjene viser til en endring av prioriteringsforskriften
§ 1, fastsatt 30. juni 2011, og klargjør hvilke rettigheter den
aktuelle gruppen har.
Blant annet har alle rett til øyeblikkelig hjelp, som
omfatter både somatikk og psykiatri. Videre har alle rett til helsehjelp
som er helt nødvendig og ikke kan vente. Også forebyggende og rehabiliterende
behandling kan omfattes, men vil normalt falle utenfor. Barn og
gravide har tilnærmet full rett til helsehjelp, uavhengig av oppholdsgrunnlag.
Regjeringen mener at dette ivaretar behovet for nødvendig helsehjelp.
Det er per i dag ikke aktuelt å utvide muligheten for
at personer uten lovlig opphold skal kunne arbeide. Regelverket
har en snever unntaksregel for tilfeller der det kan være rimelig
å gi arbeidstillatelse
Det kan gis fortsatt arbeidstillatelse
hvis avslaget foreløpig ikke skal iverksettes. Det forutsetter at
asylsøkeren har fått arbeidstillatelse mens asylsøknaden var under
behandling og kan i praksis være aktuelt hvor asylsøkeren samarbeider
med utlendingsmyndighetene om retur, men hvor det for eksempel tar
tid å fremskaffe nødvendige reisedokumenter for at utreise kan skje.,
som etter regjeringens syn er tilstrekkelig og hensiktsmessig. Det
ville være et selvmotsigende signal om personer som ikke har lov
til å være i Norge, likevel skulle få lov til å arbeide. Da ville
avslagsvedtaket i asylsaken være illusorisk, og plikten og insentivene
til å returnere frivillig ville undergraves fullstendig.
Jeg vil for øvrig påpeke at det ikke er nytt
av året at returnektere ikke har lov til å arbeide. Det er ikke
riktig at «situasjonen for de papirløse ble forverret fra 1. januar
2011, da de ble fratatt retten til skattekort og arbeid», som representantene
skriver i bakgrunnen for forslaget. Det som skjedde på nyåret, var
at skattemyndighetene skjerpet kontrollen med at det ikke gis skattekort uten
gyldig oppholdstillatelse. De som tidligere tilegnet seg skattekort
uten slik tillatelse, hadde ikke rett til å arbeide.
Regjeringens utgangspunkt er at asylsøkere som har
et beskyttelsesbehov, får asyl. Utlendingsforvaltningens mål og
plikt er å sikre at ingen returneres til forfølgelse, og vi setter
store ressurser inn for å sikre at saksbehandlingen holder en høy
kvalitet. Det må legges til grunn at lovlig fattede vedtak er riktige.
Når det ikke foreligger et beskyttelsesbehov, og det heller ikke
er grunnlag for opphold på humanitært grunnlag, må konsekvensen
være at vedkommende reiser hjem.
Jeg vil i denne sammenheng rette opp i en alvorlig
misforståelse. Representantene skriver i bakgrunnen for forslagene
at en del personer uten lovlig oppholdsgrunnlag «ikke [kan] returneres til
hjemlandet på grunn av forholdene der». Jeg vil understreke at en
asylsøker som kommer fra et land han eller hun ikke trygt kan returnere
til på grunn av de sikkerhetsmessige forholdene der, får asyl i
Norge. Det er ikke sikkerhetsmessige forhold i hjemlandet som gjør
at en del personer med endelig avslag på sin asylsøknad ikke kan
returneres med tvang, men typisk at vedkommende ikke samarbeider
om å fastslå identitet eller fremskaffe reisedokumenter. En del
land godtar ikke å ta imot egne borgere som returneres med tvang.
Det er imidlertid ikke ensbetydende med at det ikke er mulig å returnere frivillig,
slik man har plikt til etter endelig avslag på en asylsøknad. Få,
om noen, er ureturnerbare.
Regjeringen arbeider kontinuerlig med å sikre
at saksbehandlingen er slik at søkerne i størst mulig grad føler
seg hørt og forsvarlig behandlet. Det ligger likevel i sakens natur
at mange subjektivt vil mene at saken fikk feil utfall. Det er forståelig,
men kan ikke være bestemmende for sakens utfall.
Regjeringen legger videre stor vekt på å redusere saksbehandlingstiden,
og ser betydelig fremgang. Median saksbehandlingstid i asylsaker
i UDI var om lag 100 dager i juli 2011, mot ca. 300 dager på samme
tid året før. Det er viktig at avklaringen av asylsaken skjer raskt.
Å gjennomføre returer er helt sentralt, og frivillig
retur er det beste for alle parter. Regjeringen setter derfor store
ressurser inn på returarbeidet, særlig i å ha gunstige ordninger
for de som velger å reise frivillig. Vi har lykkes godt med å øke antallet
av både frivillige og tvungne returer. I 2010 ble det foretatt over
6 000 assisterte returer (med IOM eller med politiet), mot ca. 4 300
i 2009 og 2 900 i 2008. Tallet for 2011 var 4 727 ved utgangen av
september. 1 400 av de som har returnert så langt i år, reiste frivillig
med IOM.
Det er ikke ønskelig at mennesker oppholder
seg ulovlig i Norge, med de uheldige konsekvenser dette har for
samfunnet og ikke minst for personene selv. Å gi oppholdstillatelse
til returnektere representerer imidlertid ikke en langsiktig løsning
på problemet med at personer oppholder seg ulovlig i Norge. Det
kan tvert imot føre til at stadig flere unnlater å reise hjem etter
endelig avslag, fordi de har forhåpninger om at de til slutt vil oppnå
en tillatelse.
Det kan ikke være slik at man kan nekte å rette seg
etter et vedtak, og likevel få oppholdstillatelse dersom man unndrar
seg retur lenge nok. Da undergraves hele den regulerte innvandringen
til Norge. Også tilliten til asylinstituttet vil bli svekket dersom
man opplever at også de som ikke fyller vilkårene, får bli. Videre
ville det være svært urettferdig overfor de som respekterer avslagsvedtaket
og reiser hjem, dersom de som gjør det motsatte blir belønnet med
oppholdstillatelse.
Å gi oppholdstillatelser til personer med endelig avslag
vil også ha svært negative virkninger for returarbeidet, og reversere
den positive utviklingen vi har hatt i returtallene de siste årene.
Det er åpenbart at langt færre vil velge frivillig retur dersom
det å motarbeide retur resulterer i en oppholdstillatelse. Videre
kan såkalt regularisering føre til at asylsøkere uten beskyttelsesbehov
oppfatter Norge som et særlig attraktivt land, og at det dermed
kommer flere slike søkere. Dermed vil det på sikt trolig bli flere
returnektere, ikke færre.
Regjeringen mener av disse grunner at å innføre en
form for amnesti, ikke er veien å gå. Det er heller ikke aktuelt
med en regel som gir automatisk opphold dersom man klarer å unndra
seg effektuering i et bestemt antall år.
Det er likevel misvisende når noen påstår at Norge
ikke har noen form for det man kan kalle regulariseringsmekanismer.
Det har vi, men regularisering skjer bare i unntakstilfeller og
bare etter en individuell vurdering. For det første slår utlendingsforskriften
(§ 8-5) fast at barns tilknytning til Norge skal tillegges særlig
vekt ved vurderingen av opphold på humanitært grunnlag. Da bestemmelsen
ble innført i 2007, ble over 1 000 personer innvilget oppholdstillatelse. Bestemmelsen
er fremdeles virksom, men ettersom saksbehandlingstiden nå ikke
er så lang at barnet opparbeider sterk tilknytning før søknaden
er behandlet, har bestemmelsen mindre betydning enn før. Etter langvarig
praksis blir det lagt mindre vekt på tilknytning som har oppstått
under ulovlig opphold. Regjeringen er opptatt av situasjonen til
de lengeværende barna, og ser derfor grundig på hva som er den riktige
løsningen for disse familiene. Det blir et tema i Stortingsmeldingen
om barn på flukt.
En annen regulariseringsmekanisme ligger i at utlendingsforskriften
(§ 8-7) åpner for å gi opphold til personer som ikke kan returnere,
verken frivillig eller med tvang. Det er en forutsetning at vedkommende
har samarbeidet om retur, uten at det lar seg gjøre. Det viser seg
imidlertid at så godt som alle kan returnere om de bidrar til det.
Videre har utlendinger en ubegrenset adgang
til å be om å få saken sin vurdert på nytt, også etter at vanlige
ankemuligheter er uttømt. Dette gir en videre adgang til å få saken
vurdert på nytt enn for eksempel i domstolene. Dersom situasjonen har
endret seg vesentlig siden endelig avslagsvedtak, kan vedtaket gjøres
om.
Det er verdt å merke seg at andre lands regler
og ordninger ikke nødvendigvis er sammenlignbare med, eller mer
liberale enn, de norske. For eksempel har mange land gjennomført
amnestiordninger for å ordne opp i et stort irregulært arbeidsmarked.
Antallet regulariserte i Europa gjelder hovedsakelig slike amnestier,
som ofte gir midlertidige tillatelser og ikke gir noen varig løsning.
Vi har ikke et stort illegalt arbeidsmarked i Norge. Andre land,
for eksempel Nederland og Sverige, har gjennomført amnestiliknende
ordninger i helt spesielle situasjoner, for eksempel i forbindelse
med omlegging av en overbelastet immigrasjonsforvaltning. Norge
er ikke i en slik situasjon. I noen land er mange av dem som har
fått regularisert opphold personer som i Norge ville fått oppholdstillatelse etter
behandlingen av asylsaken. Vi har en utvidet asylbestemmelse, og
vi har en bestemmelse som åpner for å gi opphold på humanitært grunnlag.
Det er for øvrig bred enighet i EU om at amnestier er uheldige og
ikke ønskelige.