Brev fra Justis- og politidepartementet v/statsråden til kommunal- og forvaltningskomiteen, datert 28. november 2011

Dok. nr. 8:13 S (2011-2012) Representantforslag fra stortingsrepresentantene Trine Skei Grande og Borghild Tenden om en regularisering av papirløse innvandrere i Norge

Jeg viser til Stortingets Kommunal- og forvaltningskomités brev av 14. november 2011, hvor det bes om statsrådens vurdering av forslaget fra representantene Trine Skei Grande og Borghild Tenden. Jeg viser også til svar på dok. 8:69 S (2010-2011), som delvis omhandler de samme problemstillingene.

Innledningsvis finner jeg det hensiktsmessig med en begrepsavklaring. Betegnelsen «papirløs» er uheldig, da det kan misforstås til å bety at vedkommende ikke har identitetspapirer eller skriftlige vedtak fra norske utlendingsmyndigheter. Jeg legger til grunn at det med «papirløse» her menes personer uten lovlig opphold i Norge. Et mer treffende begrep, som jeg vil benytte i det følgende, er «returnektere». De fleste returnektere i Norge er tidligere asylsøkere som har fått endelig avslag og plikter å forlate landet.

Forslag 1: Stortinget ber regjeringen gjennomgå asylpolitikken med utgangspunkt i de papirløses situasjon og gjennomføre nødvendige endringer for å sikre mennesker i Norge grunnleggende humanitære rettigheter, trygghet og forutsigbare liv.

Asylpolitikken, herunder det politisk vedtatte regelverket som regulerer innvandring til og opphold i Norge, er gjenstand for kontinuerlig vurdering og evaluering både fra regjeringen og andre aktører. Situasjonen til returnekterne, som har vært gjenstand for betydelig oppmerksomhet i en årrekke, medfører ikke etter mitt syn et behov for en større gjennomgang av asylpolitikken. Regjeringens asylpolitikk ligger fast på dette punktet.

Forslag 2: Stortinget ber regjeringen sørge for at papirløse innvandrere mottar nødvendig fysisk og psykisk helsehjelp, selv om de mangler identifikasjonspapirer.

Utlendingers rett til helsehjelp vurderes og reguleres i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet (HOD). HOD gav den 3. november d.å. nye retningslinjer for helsehjelp til personer uten fast opphold og personer uten lovlig opphold i riket (1-5/2011). Retningslinjene viser til en endring av prioriteringsforskriften § 1, fastsatt 30. juni 2011, og klargjør hvilke rettigheter den aktuelle gruppen har.

Blant annet har alle rett til øyeblikkelig hjelp, som omfatter både somatikk og psykiatri. Videre har alle rett til helsehjelp som er helt nødvendig og ikke kan vente. Også forebyggende og rehabiliterende behandling kan omfattes, men vil normalt falle utenfor. Barn og gravide har tilnærmet full rett til helsehjelp, uavhengig av oppholdsgrunnlag. Regjeringen mener at dette ivaretar behovet for nødvendig helsehjelp.

Forslag 3: Stortinget ber regjeringen legge forholdene til rette for at papirløse innvandrere kan arbeide lovlig og betale skatt inntil kjent utreisedato.

Det er per i dag ikke aktuelt å utvide muligheten for at personer uten lovlig opphold skal kunne arbeide. Regelverket har en snever unntaksregel for tilfeller der det kan være rimelig å gi arbeidstillatelse

Det kan gis fortsatt arbeidstillatelse hvis avslaget foreløpig ikke skal iverksettes. Det forutsetter at asylsøkeren har fått arbeidstillatelse mens asylsøknaden var under behandling og kan i praksis være aktuelt hvor asylsøkeren samarbeider med utlendingsmyndighetene om retur, men hvor det for eksempel tar tid å fremskaffe nødvendige reisedokumenter for at utreise kan skje., som etter regjeringens syn er tilstrekkelig og hensiktsmessig. Det ville være et selvmotsigende signal om personer som ikke har lov til å være i Norge, likevel skulle få lov til å arbeide. Da ville avslagsvedtaket i asylsaken være illusorisk, og plikten og insentivene til å returnere frivillig ville undergraves fullstendig.

Jeg vil for øvrig påpeke at det ikke er nytt av året at returnektere ikke har lov til å arbeide. Det er ikke riktig at «situasjonen for de papirløse ble forverret fra 1. januar 2011, da de ble fratatt retten til skattekort og arbeid», som representantene skriver i bakgrunnen for forslaget. Det som skjedde på nyåret, var at skattemyndighetene skjerpet kontrollen med at det ikke gis skattekort uten gyldig oppholdstillatelse. De som tidligere tilegnet seg skattekort uten slik tillatelse, hadde ikke rett til å arbeide.

Forslag 4: Stortinget ber regjeringen gjennomføre en regularisering for papirløse innvandrere.

Regjeringens arbeid for å motvirke at personer oppholder seg ulovlig i Norge

Regjeringens utgangspunkt er at asylsøkere som har et beskyttelsesbehov, får asyl. Utlendingsforvaltningens mål og plikt er å sikre at ingen returneres til forfølgelse, og vi setter store ressurser inn for å sikre at saksbehandlingen holder en høy kvalitet. Det må legges til grunn at lovlig fattede vedtak er riktige. Når det ikke foreligger et beskyttelsesbehov, og det heller ikke er grunnlag for opphold på humanitært grunnlag, må konsekvensen være at vedkommende reiser hjem.

Jeg vil i denne sammenheng rette opp i en alvorlig misforståelse. Representantene skriver i bakgrunnen for forslagene at en del personer uten lovlig oppholdsgrunnlag «ikke [kan] returneres til hjemlandet på grunn av forholdene der». Jeg vil understreke at en asylsøker som kommer fra et land han eller hun ikke trygt kan returnere til på grunn av de sikkerhetsmessige forholdene der, får asyl i Norge. Det er ikke sikkerhetsmessige forhold i hjemlandet som gjør at en del personer med endelig avslag på sin asylsøknad ikke kan returneres med tvang, men typisk at vedkommende ikke samarbeider om å fastslå identitet eller fremskaffe reisedokumenter. En del land godtar ikke å ta imot egne borgere som returneres med tvang. Det er imidlertid ikke ensbetydende med at det ikke er mulig å returnere frivillig, slik man har plikt til etter endelig avslag på en asylsøknad. Få, om noen, er ureturnerbare.

Regjeringen arbeider kontinuerlig med å sikre at saksbehandlingen er slik at søkerne i størst mulig grad føler seg hørt og forsvarlig behandlet. Det ligger likevel i sakens natur at mange subjektivt vil mene at saken fikk feil utfall. Det er forståelig, men kan ikke være bestemmende for sakens utfall.

Regjeringen legger videre stor vekt på å redusere saksbehandlingstiden, og ser betydelig fremgang. Median saksbehandlingstid i asylsaker i UDI var om lag 100 dager i juli 2011, mot ca. 300 dager på samme tid året før. Det er viktig at avklaringen av asylsaken skjer raskt.

Å gjennomføre returer er helt sentralt, og frivillig retur er det beste for alle parter. Regjeringen setter derfor store ressurser inn på returarbeidet, særlig i å ha gunstige ordninger for de som velger å reise frivillig. Vi har lykkes godt med å øke antallet av både frivillige og tvungne returer. I 2010 ble det foretatt over 6 000 assisterte returer (med IOM eller med politiet), mot ca. 4 300 i 2009 og 2 900 i 2008. Tallet for 2011 var 4 727 ved utgangen av september. 1 400 av de som har returnert så langt i år, reiste frivillig med IOM.

Regjeringens standpunkt til spørsmålet om såkalt regularisering

Det er ikke ønskelig at mennesker oppholder seg ulovlig i Norge, med de uheldige konsekvenser dette har for samfunnet og ikke minst for personene selv. Å gi oppholdstillatelse til returnektere representerer imidlertid ikke en langsiktig løsning på problemet med at personer oppholder seg ulovlig i Norge. Det kan tvert imot føre til at stadig flere unnlater å reise hjem etter endelig avslag, fordi de har forhåpninger om at de til slutt vil oppnå en tillatelse.

Det kan ikke være slik at man kan nekte å rette seg etter et vedtak, og likevel få oppholdstillatelse dersom man unndrar seg retur lenge nok. Da undergraves hele den regulerte innvandringen til Norge. Også tilliten til asylinstituttet vil bli svekket dersom man opplever at også de som ikke fyller vilkårene, får bli. Videre ville det være svært urettferdig overfor de som respekterer avslagsvedtaket og reiser hjem, dersom de som gjør det motsatte blir belønnet med oppholdstillatelse.

Å gi oppholdstillatelser til personer med endelig avslag vil også ha svært negative virkninger for returarbeidet, og reversere den positive utviklingen vi har hatt i returtallene de siste årene. Det er åpenbart at langt færre vil velge frivillig retur dersom det å motarbeide retur resulterer i en oppholdstillatelse. Videre kan såkalt regularisering føre til at asylsøkere uten beskyttelsesbehov oppfatter Norge som et særlig attraktivt land, og at det dermed kommer flere slike søkere. Dermed vil det på sikt trolig bli flere returnektere, ikke færre.

Regjeringen mener av disse grunner at å innføre en form for amnesti, ikke er veien å gå. Det er heller ikke aktuelt med en regel som gir automatisk opphold dersom man klarer å unndra seg effektuering i et bestemt antall år.

Det er likevel misvisende når noen påstår at Norge ikke har noen form for det man kan kalle regulariseringsmekanismer. Det har vi, men regularisering skjer bare i unntakstilfeller og bare etter en individuell vurdering. For det første slår utlendingsforskriften (§ 8-5) fast at barns tilknytning til Norge skal tillegges særlig vekt ved vurderingen av opphold på humanitært grunnlag. Da bestemmelsen ble innført i 2007, ble over 1 000 personer innvilget oppholdstillatelse. Bestemmelsen er fremdeles virksom, men ettersom saksbehandlingstiden nå ikke er så lang at barnet opparbeider sterk tilknytning før søknaden er behandlet, har bestemmelsen mindre betydning enn før. Etter langvarig praksis blir det lagt mindre vekt på tilknytning som har oppstått under ulovlig opphold. Regjeringen er opptatt av situasjonen til de lengeværende barna, og ser derfor grundig på hva som er den riktige løsningen for disse familiene. Det blir et tema i Stortingsmeldingen om barn på flukt.

En annen regulariseringsmekanisme ligger i at utlendingsforskriften (§ 8-7) åpner for å gi opphold til personer som ikke kan returnere, verken frivillig eller med tvang. Det er en forutsetning at vedkommende har samarbeidet om retur, uten at det lar seg gjøre. Det viser seg imidlertid at så godt som alle kan returnere om de bidrar til det.

Videre har utlendinger en ubegrenset adgang til å be om å få saken sin vurdert på nytt, også etter at vanlige ankemuligheter er uttømt. Dette gir en videre adgang til å få saken vurdert på nytt enn for eksempel i domstolene. Dersom situasjonen har endret seg vesentlig siden endelig avslagsvedtak, kan vedtaket gjøres om.

Det er verdt å merke seg at andre lands regler og ordninger ikke nødvendigvis er sammenlignbare med, eller mer liberale enn, de norske. For eksempel har mange land gjennomført amnestiordninger for å ordne opp i et stort irregulært arbeidsmarked. Antallet regulariserte i Europa gjelder hovedsakelig slike amnestier, som ofte gir midlertidige tillatelser og ikke gir noen varig løsning. Vi har ikke et stort illegalt arbeidsmarked i Norge. Andre land, for eksempel Nederland og Sverige, har gjennomført amnestiliknende ordninger i helt spesielle situasjoner, for eksempel i forbindelse med omlegging av en overbelastet immigrasjonsforvaltning. Norge er ikke i en slik situasjon. I noen land er mange av dem som har fått regularisert opphold personer som i Norge ville fått oppholdstillatelse etter behandlingen av asylsaken. Vi har en utvidet asylbestemmelse, og vi har en bestemmelse som åpner for å gi opphold på humanitært grunnlag. Det er for øvrig bred enighet i EU om at amnestier er uheldige og ikke ønskelige.