Fordelingsutvalgets mandat var å gi en bred analyse
av økonomiske forskjeller. Mandatet besto av tre deler:
1. Utvalget skulle diskutere
utviklingen i økonomiske forskjeller over tid og forklare denne
utviklingen ved å se på de grunnleggende prosessene som styrer utviklingen.
Utvalget skulle herunder også vurdere de fordelingsmessige sidene
av et bredt offentlig tilbud av fellesgoder og se utviklingen i
Norge i et internasjonalt perspektiv.
2. Utvalget skulle sammenfatte det teoretiske
og empiriske grunnlaget for avveiningen mellom mål på ulike politikkområder,
inkludert faktorer som forklarer den nordiske modellen. Med den nordiske
modellen menes kombinasjonen av høy grad av omfordeling, en omfattende
velferdsstat og høy økonomisk vekst i nordiske land.
3. Utvalget skulle vurdere tiltak for å
redusere økonomiske forskjeller over tid, både tiltak som kan bidra
til å utjevne inntektsmuligheter, og tiltak for å utjevne opptjent
inntekt og forbruk. Utvalget skulle særlig legge vekt på tiltak
som kan bidra til å forhindre at økonomiske forskjeller forsterker
seg over tid, herunder at fattigdom går i arv. Tiltak både innenfor
sysselsetningspolitikk, inntektspolitikk, tiltak knyttet til oppvekst og
utdanning, tiltak for å redusere sosiale helseforskjeller og skattepolitikk
skulle vurderes.
Utvalget beskrev inntektsfordelingen i Norge med
særlig vekt på den nederste delen av fordelingen og i et internasjonalt
perspektiv. Som en innledning til beskrivelsen presenterte utvalget
også vurderinger av ulike motiver for å arbeide for større likhet,
og av hva som skal menes med likhet.
Utvalget tok utgangspunkt i filosofiske og prinsipielle
grunner til å arbeide for økonomisk likhet, blant annet ideen om
at alle mennesker er likeverdige og filosofen John Rawls’ rettferdighetsteori.
Andre grunner til å ønske økonomisk likhet i et samfunn ble også
fremhevet, blant annet de gunstige virkningene likhet kan hevdes
å ha for andre samfunnsmessige trekk som helse, tillit og reduksjon
i kriminalitet. Utvalget nyanserte hva som skal menes med økonomisk
likhet, og pekte på at det finnes ulike syn på hvorvidt ulikhet
kan aksepteres alt etter hva som er årsakene til ulikheten. Utvalget
fulgte tradisjonen etter nordiske levekårsundersøkelser i beskrivelsen
av hvordan arenaer og ressurser påvirker individenes levekår. Utvalget
la imidlertid vekt på, i tråd med mandatet, å beskrive fordelingen
av økonomiske ressurser, framfor å beskrive hele spekteret av levekår.
Fordelingen av andre levekårskomponenter, som utdanning og helse,
ble analysert fordi de virker inn på fordelingen av økonomiske levekår
(og i noen grad motsatt).
Utvalget ga en beskrivelse av inntektsforskjellene
mellom husholdningene i Norge. Utvalget fant at forskjellene har
økt over de siste 20 årene, men at inntektsfordelingen fortsatt
er relativt jevn. Mye av de økte forskjellene skyldes sterk vekst
i kapitalinntektene blant dem med høyest inntekt, men også lønnsinntektene
ser ut til å ha økt sterkest for de øverste inntektsgruppene. Fordelingen
av samlet inntekt fordelt på inntektsgrupper viser at den tidelen
som har høyest inntekt (10. desil), økte sin andel av samlede inntekter
fram til 2005, men denne andelen har falt kraftig de siste årene.
Mye av endringene i inntektsandelene skyldes utbytte på aksjer som pga.
tilpasninger til skattereformen 2006 har variert betydelig over
de siste årene. En fordeling av husholdningene etter husholdningstyper viste
at inntektsulikheten er klart høyere i gruppen enslige enn i parhushold
og husholdninger med barn. Sammensetningen av inntektene etter ulike
inntektstyper varierer også i stor grad mellom inntektsgruppene.
Mens ulike overføringer utgjorde nesten 60 prosent av samlet inntekt
for den nederste inntektsgruppen (1. desil) i årene 2005–2007, utgjorde
kapitalinntekter en tilsvarende andel av samlet inntekt for den
øverste prosenten av inntektsfordelingen. Lønnsinntektene utgjør
den største delen av samlet inntekt for husholdningene samlet sett,
og har holdt seg relativt stabile i perioden 1986–2007. Samtidig
har lønnsinntektenes betydning for de laveste inntektsgruppene økt
de siste årene.
Utvalget fant også at forskjellene mellom kvinners
og menns inntekter er blitt mindre gjennom perio-den, først og fremst
som følge av økt kvinnelig yrkesdeltagelse. Inntektsulikheten blant kvinner
har også falt, og er nå lavere enn blant menn.
Utvalget pekte på at de tradisjonelle inntektsmålene
ikke tar hensyn til at inntekt av egen bolig og tilgang på gratis
eller sterkt subsidierte offentlig tjenester kan være av stor betydning
for husholdningenes forbruksmuligheter.
Utvalget la en relativ lavinntektsgrense til
grunn, og presenterte tall for lavinntekt definert som inntekt under
60 prosent av medianinntekten (EU-skala) i minst tre år (vedvarende
lavinntekt).
Andelen i befolkningen som har lavinntekt målt på
denne måten, har holdt seg stabil på om lag 8 prosent siden slutten
av 1990-tallet. I perioden 2005–2007 utgjorde dette om lag 350 000
personer. Samtidig er det betydelige variasjoner i andelen med lavinntekt
mellom ulike grupper. Forekomsten av lavinntekt er spesielt høy
blant innvandrere fra enkelte land, spesielt fra Afrika og Asia,
og i noen grad blant unge aleneboende. De som får en vesentlig del
av inntektene sine fra offentlige stønader, og særlig mottakere
av alderspensjon, overgangsstønad og økonomisk sosialhjelp og/eller
bostøtte, befinner seg også i større grad enn andre under EUs lavinntektsgrense.
Sammensetningen av lavinntektsgruppen har også
endret seg over tid. Andelen (og antallet) innvandrere med ikke-vestlig
bakgrunn i lavinntektsgruppen har økt siden slutten av 1990-tallet.
Andelen med lavinntekt har også økt blant barnefamilier – enslige
forsørgere og par med barn – og særlig blant de mest barnerike familiene.
Kvinner er i flertall. Barnefamilier med ikke-vestlig landbakgrunn
er sterkt overrepresentert i lavinntektsgruppen og står for mye
av den økte forekomsten av lavinntekt blant barnefamiliene. Andelen
med lavinntekt har økt blant dem som mottar sosialhjelp over lengre
tid, mens andelen er stabilt høy blant enslige forsørgere med overgangsstønad.
Lavinntektsforekomsten blant alderspensjonistene er derimot betydelig redusert
i denne perioden.
Utvalget pekte på at det er en klar sammenheng mellom
utdanning og lavinntekt. Personer med lav formell utdanning er sterkt
overrepresentert i lavinntektsgruppen. Dette gjelder også når en holder
alderspensjonistene utenfor statistikken.
Yrkesdeltakelse beskytter mot lavinntekt. Yrkesinntektenes
andel av lavinntektsgruppens samlede husholdningsinntekt har økt
siden slutten av 1990-tallet, mens overføringenes andel er redusert.
Dette er særlig markant blant yngre personer, barnefamilier og for
personer over 50 år i yrkesaktiv alder. En viktig forklaring for barnefamilienes
vedkommende er at familieytelsenes økonomiske betydning er redusert
fra slutten av 1990-tallet til 2005–2007. Realverdien av barnetrygden
er gradvis redusert, og småbarns- og søskentilleggene i barnetrygden
er fjernet. For enslige forsørgere synes blant annet nedkortingen
av stønadsperioden i overgangsstønaden å ha hatt en viss betydning
ved at flere enslige forsørgere er blitt yrkesaktive. Samtidig har
forekomsten av lavinntekt økt blant enslige forsørgere uten overgangsstønad.
Utvalget viste til at den høye forekomsten av
lavinntekt blant innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn blant annet
skyldes at mange mangler formell utdanning, og at færre er yrkesaktive
enn i befolkningen ellers. Forekomsten av lavinntekt avtar imidlertid
ettersom botiden i landet øker, spesielt blant ikke-vestlige innvandrere.
En stor andel av dem som befinner seg i lavinntektsgruppen,
har en inntekt som ligger stabilt tett opp under lavinntektsgrensen.
Det er videre relativt stor grad av mobilitet ut av og inn i lavinntektsgruppen.
Endringer i yrkesinntekt og familiestruktur er vesentlige grunner
til mobiliteten.
Utvalget beskrev fordelingen av de økonomiske ressursene
som jevn i Norge relativt til andre land. Norge skiller seg ikke
minst ut ved at gruppen med spesielt høy inntekt er liten. Sammen med
de andre nordiske landene er Norge også blant de landene som har
lavest andel med lav inntekt.
Selv om inntektsfordelingen i Norge er jevnere enn
i de fleste andre OECD-land, var fordelingen i 2004 betydelig skjevere
enn i Sverige og Danmark. Sverige og Danmark har ifølge OECD-materialet
lavest inntektsulikhet i OECD. Men siden 2004-tallene påvirkes av
de ekstraordinært høye utbyttene dette året i Norge, er forskjellen mellom
Norge og Sverige og Danmark reelt sett mindre enn tallene indikerer.
De nordiske landene utmerker seg også med større inntektsmobilitet
enn mange andre OECD-land.
Økende inntektsforskjeller har vært et trekk
ved utviklingen i flere land fra midten av 1980-tallet til midten
av 2000-tallet. Gini-koeffisienten for OECD-landene samlet har økt
med 0,02 prosentpoeng, mens Gini-koeffisienten for Norge har økt
med 0,04 prosentpoeng i samme periode.
Utvalget presenterte en grundig gjennomgang
av drivkreftene bak den fordelingen man observerer. Utvalget så
både på individuelle forhold (helse, utdanning og familiebakgrunn),
strukturelle og samfunnsmessige forhold (arbeidsliv, lønnsdannelse,
bolig- og kredittmarkedene, skattesystemet og offentlige overføringer)
og makroøkonomiske og internasjonale forhold (internasjonale konjunkturer,
sysselsetting, funksjonell inntektsfordeling mv.). Alle disse forholdene
virker sammen og bidrar til den fordelingen man ser.
En stabil økonomi og høy sysselsetting er viktig for
fordelingen. Det har sammenheng med at arbeidsledighet og nedgangstider
gjerne rammer de gruppene som er mest utsatt fra før. Den økonomiske
politikken kan bidra til en stabil utvikling. God stabiliseringspolitikk
bidrar også til høy økonomisk vekst. Fordelingsutvalget pekte på
at Norge har forholdsvis små konjunkturutslag sammenlignet med andre
land, og at dette både kan knyttes til god omstillingsevne og til
en økonomisk politikk med vekt på å redusere konjunktursvingninger.
Inntektsfordelingen påvirkes også i stor grad
av krefter utenfra. Globalisering synes å ha bidratt til den økte
ulikheten innad i flere land, herunder i Norge. Globalisering påvirker
inntektsfordelingen i et land både gjennom endret funksjonell inntektsfordeling
og gjennom endringer i lønnsstrukturen. Begge disse mekanismene
har sammenheng med økt arbeidsinnvandring. Andre utviklingstrekk,
som teknologisk endring, synes ifølge utvalget likevel å være viktigere
for utviklingen i inntektsfordelingen enn globalisering.
Utvalget pekte på at endringer i sammensetningen
av sysselsettingen mellom og innad i sektorer har hatt stor betydning
for inntektsfordelingen de siste tiårene, blant annet fordi det
er stor variasjon i lønnsnivåene mellom sektorene. Norge er blant
landene i OECD der omstillingen i retning av tjenesteytende næringer
har gått lengst. Dette har flere virkninger på fordelingen. Grupper
som tidligere ikke har vært sysselsatt, blir mobilisert, noe som
virker utjevnende. Samtidig har primærnæringene og industrien blitt
betydelig nedbygget, noe som kan skape overgangsproblemer i form
av arbeidsledighet og trygd, men som også har kanalisert arbeidskraft
ut av yrker med relativt lav lønn og inn i yrker med høyere lønn.
Utvalget viste til at den sterke veksten i kvinnelig
yrkesdeltakelse både påvirker inntektsfordelingen mellom kvinner
og menn og inntektsfordelingen mellom husholdningene. Økt yrkesdeltakelse
blant kvinner ser ut til å ha virket utjevnende på inntektsfordelingen. Næringsutviklingen
har hatt stor betydning både for utviklingen i antall arbeidede
timer blant kvinner, og for forskjellen i gjennomsnittlig timelønn
mellom kvinner og menn.
Demografi er en viktig drivkraft bak utviklingen i
inntektsfordelingen. Utvalget pekte på at aldringen i befolkningen
kommer til å påvirke inntektsfordelingen framover, gjennom stadig høyere
inntekter og formuer blant de kohortene som pensjonerer seg. Innvandring
påvirker også inntektsfordelingen. Både kraftig arbeidsinnvandring
og stor variasjon i innvandrernes yrkesaktivitet og arbeidsinntekt
bidrar til dette. En viktig driver for inntektsfordelingen de siste
årene har også vært knyttet til en økende andel aleneboende.
Utdanning har stor betydning for sysselsettingen.
Det er sterk statistisk samvariasjon mellom utdanningsnivå og deltakelse
i arbeidsmarkedet. Undersøkelser referert til i utvalgets rapport tyder
på at Norge har om lag 700 000–800 000 voksne som bare har utdanning
på grunnskolenivå eller lavere. Disse personene har større risiko
for arbeidsledighet eller varig utstøting fra arbeidslivet. Fullført
videregående skole kan til en viss grad anses som inngangsbilletten
til yrkeslivet, mens utdanning ut over dette nivået har størst betydning
for hvilken inntekt man får i arbeidslivet.
Forekomsten av lav utdanning er relativt jevnt fordelt
mellom ulike aldersgrupper. Tilstrømmingen av unge med lav utdanning
er relativt høy; rundt 30 prosent av ungdommer som begynner i videregående
skole, har ikke fullført etter fem år.
Kvalifikasjonskravene i arbeidslivet kan se
ut til å ha blitt tøffere, og utvalget pekte på at denne utviklingen
trolig vil fortsette. Jobbmulighetene for personer med lave kvalifikasjoner
vil da reduseres i årene som kommer. Å øke fullføringsgraden i videregående
skole er ifølge utvalget dermed svært viktig for yrkesdeltakelsen
og for inntektsfordelingen i årene framover.
Norge har noe høyere utdanningsmobilitet mellom
generasjoner enn mange andre land. Enkelte funn kan tyde på at utdanningssystemet
i Norge virker utjevnende, noe som kan ha sammenheng med at det
brukes ekstra ressurser i de skolene som har relativt mange elever
fra lavinntektsgrupper. Likevel er det store sosiale forskjeller
i valg og fullføring av utdanning. Mens om lag 90 prosent av barn
som har høyt utdannede foreldre, fullfører videregående skole, gjelder
dette kun om lag 45 prosent av barn som har foreldre med utdanning
på grunnskolenivå. Barn av høyt utdannede foreldre velger dessuten
oftere høyere utdanning, og denne forskjellen finner en også når
en sammenligner barn fra ulike sosiale lag med like karakterer.
For å øke fullføringsgraden i videregående skole ser
det ut til at forebygging gjennom tiltak tidlig i utdanningsløpet
er viktig. Utvalget viste til at grunnskolen sender fra seg mange
elever som ikke har tilstrekkelige forutsetninger for å klare videregående
opplæring. Tiltak allerede i førskolealderen ser ut til å være særlig
effektive. Det er ifølge utvalget godt dokumentert at deltakelse
i førskoleprogrammer av høy kvalitet gir bedre språkferdigheter
og bedre kognitive evner, noe som anses som særlig viktig for senere
utdanning og yrkestilknytning.
De siste par tiårene har det blitt klart at
helseforskjellene mellom sosioøkonomiske grupper i Norge er betydelige.
Med sosioøkonomiske grupper forstår en befolkningsgrupper avgrenset etter
inntekt, utdanning, yrkestilknytning eller ulike kombinasjoner av
disse. De sosioøkonomiske ulikhetene i helse er gjennomgående slik at
helsen forbedres jo høyere «opp» i det sosioøkonomiske hierarkiet
man kommer. Helsetilstanden i den norske befolkningen målt i dødelighet
ved en gitt alder (antall døde pr. 100 000 pr. år), viser en klar
sammenheng med inntekt og utdanning. Utviklingen i dødelighet i den
voksne, norske befolkningen over tid viser at forskjellene mellom
de ulike inntektsgruppene øker, til tross for at dødeligheten går
ned i de fleste gruppene. Særlig øker gapet mellom den nederste
og nest nederste inntektsgruppen. Helsen blant barn avhenger også
av foreldrenes inntekt og utdanning.
Forskning har avdekket en rekke mekanismer som
bidrar til å forklare de klare statistiske sammenhengene mellom
sosioøkonomiske indikatorer og helse. En rekke, til dels ulike,
faktorer og mekanismer trekker i samme retning, summerer seg opp
og forsterker hverandre gjensidig over livsløpet. Utdanning, jobbmuligheter, inntekt,
muligheter på boligmarkedet og tilgangen på et helsefremmende nærmiljø
er slike faktorer.
Fordelingsutvalget behandlet ikke tiltak for utjevning
av sosiale helseforskjeller eksplisitt, men viste til arbeidet som
er gjort i St.meld. nr. 20 (2006–2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale
helseforskjeller.
Deltakelsen i arbeidsmarkedet i Norge er høy,
og lønnsspredningen blant lønnstakerne er moderat. Disse to trekkene
ved det norske arbeidsmarkedet bidrar ifølge utvalget vesentlig
til å motvirke store inntektsulikheter og til å redusere problemet
med lavinntekt. Deltakelsen i arbeidslivet har videre økt de seneste
tiårene. Dette skyldes i stor grad kvinners inntog i arbeidsmarkedet. Lønnsforskjellene
har samlet sett holdt seg nokså uendret over tid.
I 2007 var yrkesdeltakelsen i Norge på nær 80 prosent,
nesten 7 prosentpoeng høyere enn gjennomsnittet i EU-15. Sammenlignet
med andre land har Norge særlig høy deltakelse blant eldre og blant
kvinner. Blant menn i aldersgruppen 30 til 50 år er deltakelsen
i Norge ikke spesielt høy sammenlignet med mange andre land.
I Norge er lønnsdannelsen karakterisert ved
stor grad av koordinering mellom organisasjoner på arbeidstaker-
og arbeidsgiversiden og myndighetene. Denne modellen bygger på en forståelse
mellom partene i arbeidslivet om at et velfungerende system for
lønnsdannelse bidrar til å holde deltakelsen i arbeidslivet høy
og arbeidsledigheten lav, samtidig som systemet bidrar til å motvirke
økt lønnsspredning.
Utvalget pekte på at det er flere forhold som
kan være med på å påvirke lønnsforskjellene i arbeidsmarkedet. Sentrale
stikkord er utviklingen i stramheten på arbeidsmarkedet, utviklingen
i lønnsomhet, utviklingen og utbredelsen av bestemte avlønningsformer,
endringer i den norske forhandlingsmodellen og endringer i normer knyttet
til fordelings- og likhetsprinsipper. Lønnsforskjellene henger også
sammen med ulikheter i kompetanse og produktivitet hos den enkelte
arbeidstaker.
Skattesystemet er blant de viktigste fordelingspolitiske
virkemidlene. Skatter og avgifter er for det første en forutsetning
for å kunne tilby universelle, offentlige tjenester som helse- og undervisningstjenester.
For det andre finansierer skattene og avgiftene overføringer som
pensjoner, trygder og sosialstønad. For det tredje skjer det direkte
omfordeling via skattene fordi skatten på personinntekt er progressiv,
og gjennom skattlegging av blant annet formue og arv. Skatter og
avgifter påvirker også fordelingen indirekte, bl.a. ved at arbeidstakere
kan endre tilpasningen på arbeidsmarkedet (hvor mye de vil jobbe)
som følge av skatten.
Utvalget viste til at det norske skattesystemet bidrar
til en betydelig omfordeling. Ifølge utvalget er det imidlertid
visse forhold som begrenser ytterligere omfordeling gjennom skattesystemet framover.
For høye skattesatser vil kunne ha uheldige virkninger på både effektivitet
og skatteunndragelser. Videre må en ta hensyn til internasjonalisering
og skattekonkurranse i bruken av skattesystemet i fordelingspolitikken.
Dessuten betaler de med lavest inntekt lite eller ingen skatt, og
påvirkes derfor i liten grad av skatteendringer.
Utvalget pekte dessuten på at det relativt nylig var
gjennomført en større skattereform, og at hovedprinsippene i reformen
burde ligge fast til reformen var evaluert. Utvalget foreslo imidlertid
enkelte mindre inndekkingsforslag gjennom skatteendringer, og pekte
på de gunstige fordelingsvirkningene av en eventuell boligskatt.
De offentlige inntektssikringsordningene omfatter
overføringene i folketrygden og enkelte andre stønadsordninger i
statlig og kommunal regi. Folketrygden er en viktig bærebjelke i
den norske velferdsstaten. Utvalget presenterte en rekke beregninger
som viste at de generelle stønadsordningene i folketrygden har gode
fordelingsvirkninger, og at de i betydelig grad også kommer dem
som har lavest inntekt til gode.
De ulike inntektssikrings- og stønadsordningene har
enkelte fellestrekk, men utformingen kan også variere betydelig.
Disse forskjellene har sammenheng med hvilke formål de enkelte ordningene
skal ivareta og hvordan de inngår i det samlede inntektssikringssystemet.
Utvalget viste til at det viktigste målet med
ordningene er å gi økonomisk trygghet i nærmere definerte situasjoner,
der evnen og mulighetene til selvforsørgelse er bortfalt eller redusert.
Målet om inntektstrygghet omfatter flere elementer. Det skal sikre
en minsteinntekt uavhengig av den enkeltes innsats på arbeidsmarkedet,
og kompensere for særlige utgifter knyttet til f.eks. sykdom. Folketrygden
bidrar til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp
og mellom ulike inntektsgrupper. Denne inntektssikringen og omfordelingen
skjer gjennom bl.a. utformingen av reglene for tilståelse og utmåling
av ytelser og hvordan de finansieres. Et kjennetegn ved stønadsordningene
i blant annet folketrygden er at de gir rett til ytelse når betingelsene
som er stilt opp i loven, er oppfylt, og at ytelsesnivået kan utledes
av et regelverk, bl.a. på bakgrunn av opplysninger om den enkeltes familiesituasjon
og tidligere inntekt mv. Enkelte andre ordninger har et mindre tydelig
rettighetspreg. For eksempel blir økonomisk sosialhjelp fastsatt
mer på grunnlag av en skjønnsmessig vurdering av den enkeltes behov.
Overføringsordningene til personer i yrkesaktiv alder
er også utformet slik at de bidrar til at den enkelte i størst mulig
grad skal kunne klare seg selv i arbeids- og dagliglivet. Utvalget
pekte på at utformingen kan være med på å påvirke hvordan den enkelte
tilpasser seg i forholdet mellom arbeidsinntekt og stønad. Arbeidsrettet
aktivitet har etter hvert fått økt betydning, bl.a. ved at ulike
virkemidler og krav til den enkelte er koblet sammen med og til
dels knyttet til vilkårene for tilståelse av livsoppholdsytelser.
For den enkelte husholdning kan det å ha lav inntekt
i en periode være knyttet til egne valg om ønsket fritid eller utdanning,
men kan også skyldes forhold som den enkelte husholdning ikke kan
påvirke (forhold på arbeidsmarkedet, samlivsbrudd med mer). Kredittmarkedet
kan gi muligheter til å fordele inntekt og konsum ulikt over tid.
Lån til bolig gir mulighet til å forbruke tjenester fra egen bolig
i takt med framtidige inntekter.
Utvalget mente at et velfungerende kredittmarked
er en forutsetning for at husholdningene skal kunne fordele inntektene
over tid. Kredittmarkedet åpner også muligheten for at en formuesøkning
(for eksempel i form av økte boligpriser) kan gjøres om til forbruk
uten at formuen nødvendigvis må omsettes i markedet. De store svingningene
i både tilgangen og prisen på kreditt de siste tiårene har vært
av stor betydning for hvor enkelt og hvordan husholdninger og generasjoner
har kunnet fordele inntektene over tid.
Boligmarkedets virkemåte, og politiske tiltak
for å påvirke dette markedet, kan ifølge utvalget ha stor fordelingsmessig
betydning. For befolkningen som helhet har både boligvolum og boligstandard
økt kraftig. Boligformue er imidlertid skjevt fordelt mellom generasjoner,
mellom inntektsgrupper og mellom ulike deler av landet. Utvalget
pekte på at som følge av den langvarige og sterke økningen i boligprisene
har situasjonen på boligmarkedet blitt vanskeligere for mange, spesielt
ungdom, førstegangs-etablerere og lavinntektsgrupper. Stigende boligpriser
betyr isolert sett at inngangsbilletten til å eie blir høyere. Det
første boligkjøpet er en investering som oftest må lånefinansieres,
og tidspunkt og lånestørrelse vil påvirke likviditetsbelastningen over
mange år. Et ugunstig tidspunkt for boligkjøp og lånefinansiering
vil ifølge utvalget bety at husholdningen må bruke en større del
av sine framtidige inntekter til å betjene et lån enn hvis husholdningen
hadde kjøpt boligen på et mer gunstig tidspunkt.
Den sterke prisøkingen på boliger er ifølge
utvalget et resultat av god inntektsvekst og sterk vekst i sysselsettingen.
Boligbehovet er også sterkt økende som følge av befolkningsutvikling,
urbanisering og endrede familiemønstre. Utvalget viste til at den
sterke befolkningsveksten og urbaniseringen bidrar til økte boligpriser,
særlig i store byer.
Det er store muligheter til å påvirke inntektsfordelingen
gjennom offentlige tiltak overfor boligsektoren. Men utvalget viste
at den støtten som nå gis gjennom skattesystemet, bidrar til å forsterke
de problemene (høye boligpriser og ujevn inntektsfordeling) som
fordelingspolitikken normalt skal avhjelpe.
Målet om en jevn inntektsfordeling må ifølge
utvalget ses i sammenheng med et ønske om høy gjennomsnittlig levestandard
og solid økonomisk vekst. De nordiske landene har ifølge utvalget
de siste tiårene i stor grad lyktes med å kombinere disse målene
bedre enn de aller fleste andre land. Den nordiske modellen kjennetegnes av
universelle og sjenerøse inntektssikringsordninger, en koordinert
lønnsdannelse, relativt høye og progressive skatter på inntekt,
et omfattende tilbud av offentlig finansierte tjenester innenfor
særlig helse og utdanning samt en aktiv arbeidsmarkeds- og likestillingspolitikk.
En rekke av disse elementene har betydelig inntektsutjevnende effekt.
Koordinert lønnsdannelse bidrar til en jevn inntektsfordeling før
skatt blant de yrkesaktive. Et omfordelende skattesystem gjør denne
inntekten enda jevnere etter skatt. Omfattende inntektssikringsordninger
sikrer en relativt høy minsteinntekt også for dem som ikke er yrkesaktive.
Inntektsfordelingen påvirkes også indirekte, for eksempel ved at
et godt offentlig helsetilbud betyr at helseordninger ikke blir
en del av avlønningssystemet.
Noen av de egenskapene ved den nordiske modellen
som har klarest inntektsutjevnende effekt, kan også ha negative
effekter på økonomien og på inntektsfordelingen over tid gjennom
at de kan påvirke tilbudet av arbeidskraft. Inntektssikringsordninger
med høye kompensasjonsgrader kan svekke insentivene til å arbeide,
og denne effekten kan forsterkes gjennom skattesystemet. Koordinert
lønnsdannelse gir små lønnsforskjeller, som kan gjøre det vanskeligere for
lavt kvalifiserte personer å finne arbeid, men som også kan gjøre
det mindre attraktivt å ta høyere utdanning. Utvalget viser til
at det derfor kan være motsetning mellom målene om fordeling og
effektivitet.
De nordiske landene har likevel oppnådd sysselsettingsrater
som er helt på topp i OECD-sammenheng. Utvalget peker på en svært
høy yrkesdeltakelse blant kvinner som noe av forklaringen. Dette
kan i stor grad tilskrives et omfattende tilbud av offentlig subsidierte
ordninger for barnepass og sjenerøse fødselspermisjoner. Utvalget
viste også til at de nordiske velferdsstatene framstår som mer arbeidsorienterte
enn andre velferdsstater. For en stor del er de universelle inntektssikringsordningene
knyttet opp mot tidligere yrkesdeltaking og arbeidsinntekt. Dette
påvirker både innstrømmingen til ytelsene direkte gjennom inngangskriteriene, men
også insentivene til å arbeide for å være sikret en viss minste
levestandard ved sykdom eller ledighet i framtiden. Arbeidsorienteringen kommer
også til syne gjennom en aktiv arbeidsmarkeds- og likestillingspolitikk.
Det kan dermed argumenteres for at utformingen av hvert av elementene
i den nordiske modellen har en arbeidsstimulerende effekt som demper
de potensielt uheldige konsekvensene for arbeidsinsentivene. I tillegg
framheves det gjerne at samspillet mellom de ulike elementene i
den nordiske modellen har betydning for modellens økonomiske og
sosiale bærekraft.
Den nordiske modellens sosiale og økonomiske bærekraft
kan ifølge utvalget komme til å bli satt på prøve i tiårene framover.
Enkelte av utfordringene er felles for de fleste industriland. Demografiske
endringer, særlig i form av en aldrende befolkning, gir økte utgifter
til pensjoner, helse og omsorg, samtidig som andelen yrkesaktive
i forhold til andelen ikke-yrkesaktive synker. Globalisering gir
økte krav til omstilling. Det er også andre utviklingstrekk som
vil kunne være særlig utfordrende for de nordiske landene. Globalisering
kan gi økt skattekonkurranse og press på velferdsordningene. Flere
med høyere utdanning og mer arbeidsmigrasjon utfordrer en koordinert
lønnsdannelse. Endrede normer knyttet til arbeid kan vise seg uforenlig
med dagens velferdssystem. Noe av det som ifølge utvalget likevel
taler for at den nordiske modellen vil bestå, er at den også tidligere
har vist endringsevne i møte med utfordringer både utenfra og innenfra.
På bakgrunn av beskrivelsen av fordelingen og drivkreftene
bak fordelingen la utvalget fram en forenklet modell for faktorer
som påvirker fordelingen, jf. figur 2.1. Arbeidsmarkedet blir sett
som den viktigste fordelingsarenaen i samfunnet. For å lykkes på
arbeidsmarkedet kreves både formelle og uformelle kvalifikasjoner
og andre former for humankapital, herunder helse. Fordeling av utdanning
og humankapital er derfor det første, viktige trinnet i prosessen
som påvirker fordelingen. I neste trinn gir deltakelse i arbeidsmarkedet
opphav til fordelingen av arbeidsinntekt, og i arbeidsmarkedet spiller
også andre faktorer inn, slik som lønnsdannelse, konjunktursituasjon
mv. I den tredje fasen griper skatte- og trygdesystemet inn og modifiserer
den primære inntektsfordelingen. Utvalget framhevet det forebyggende
perspektivet og la derfor stor vekt på tiltak som retter seg mot
den første fasen i prosessen, det vil si fordelingen av humankapital,
men også tiltak innenfor de andre delene av prosessen ble drøftet
av utvalget.
Utvalget skiller dermed mellom tre hovedtyper av
tiltak:
1. Tiltak på oppvekst-
og utdanningsområdet som har til hensikt å påvirke fordelingen av
humankapital.
2. Tiltak som er rettet inn mot å øke inkluderingen
i arbeidsmarkedet.
3. Tiltak som griper direkte inn i inntektsfordelingen.
Det vises til meldingen for nærmere omtale.