Jeg viser til brev av 26. mars 2012 hvor Stortingets
finanskomité ber om finansministerens uttalelse til Dokument 8:75
S (2011-2012) – representantforslag fra stortingsrepresentantene Ketil
Solvik-Olsen, Kenneth Svendsen, Christian Tybring-Gjedde og Jørund
Rytman om merverdiavgift på bygg.
Representantene viser til at reglene om frivillig registrering
i Merverdiavgiftsregisteret for utleie av oppført bygg i mange tilfeller
skaper problemer og unødige avgiftskostnader for næringsdrivende.
Det pekes også på at reglene framstår som strenge og at de økonomiske
konsekvensene av å trå feil kan være store.
Forslagsstillerne viser til at det enkleste
tiltaket for alle parter vil være å innføre generell merverdiavgiftsplikt
for utleie av fast eiendom til avgiftspliktig virksomhet. Som alternativ
til generell avgiftsplikt foreslås det enkelte endringer i reglene
som regulerer adgangen til tilbakegående avgiftsoppgjør og at det
skal bli enklere å kontrollere hva slags avgiftsregistrering man har.
Som påpekt i mine svar på spørsmål nr. 1050
til skriftlig besvarelse fra stortingsrepresentant Svein Flåtten
og spørsmål nr. 1151 til skriftlig besvarelse fra stortingsrepresentant
Arve Kambe, har Finansdepartementet tidligere i år startet et større
arbeid med å utrede om det blant annet bør innføres generell og
obligatorisk merverdiavgiftsplikt for utleie av næringseiendom.
En slik løsning vil i tilfelle kunne overflødiggjøre behovet for
særskilt frivillig registrering samtidig som justeringsregler og
bestemmelser om tilbakegående avgiftsoppgjør vil bli betydelig enklere
å håndtere. Viktige mål for arbeidet er å foreslå endringer som
vil medføre færre grensedragninger og redusere risikoen for feil
avgiftsbehandling.
Jeg er derfor enig i forslagsstillernes prinsipale forslag
om at det bør vurderes generell merverdiavgiftsplikt ved utleie
av fast eiendom til merverdiavgiftspliktig virksomhet. Etter min
oppfatning bør imidlertid utredningen være bredere og undersøke
om reglene kan forbedres for flere virksomheter som driver næring
med utgangspunkt i fast eiendom. Et bredt utredningsarbeid er som
nevnt allerede igangsatt. At Stortinget nå fatter et formelt vedtak
om en slik utredning, er etter mitt syn dermed ikke nødvendig.
Nedenfor vil jeg gi en omtale av dagens regelverk
og hensikten bak dette, for deretter å si litt om det igangsatte
utredningsarbeidet og kommentere enkelte sider av forslaget fra
stortingsrepresentantene.
Som forslagsstillerne viser til, er salg og
utleie av fast eiendom unntatt fra merverdiavgiftsplikt i dag. Dette
innebærer at det ikke skal beregnes merverdiavgift på omsetningen,
for eksempel salgssum eller leievederlag. Det vil da heller ikke
foreligge rett til å trekke fra inngående merverdiavgift på anskaffelsene
til virksomheten, for eksempel byggekostnadene ved oppføring av
den faste eiendommen. Unntaket har eksistert siden merverdiavgiften
ble innført i 1970, og ble videreført i forbindelse med merverdiavgiftsreformen
i 2001. Unntaket er først og fremst begrunnet ut fra avgiftstekniske hensyn.
Dette utgangspunktet om avgiftsunntak gjelder generelt
for alle former for utleie i næring, uavhengig av utleieobjekt og
utleieformål. Unntaket omfatter imidlertid ikke visse former for
virksomheter som involverer fast eiendom. Felles for de fleste av
disse virksomhetene er at det kan være vanskelig å trekke grensen
mot andre avgiftspliktige tjenester, for eksempel utleie av selskapslokaler
i forbindelse med servering, utleie av oppbevaringsbokser og utleie
av parkeringsplasser i parkeringsvirksomhet. De siste årene har
stadig flere virksomheter med utgangspunkt i fast eiendom blitt
underlagt generell avgiftsplikt. Lovens grunnleggende utgangspunkt
om avgiftsplikt ble utvidet til å omfatte utleie av rom i hotellvirksomhet
2006 og næringspreget utleie av fritidseiendom i 2008.
For utleievirksomheter er det blitt gitt adgang
til frivillig registrering av utleievirksomhet for å hindre skjult
merverdiavgift i leievederlagene som leietakere ikke kan fradragsføre.
Jeg går ikke inn på detaljene her, men nøyer meg med å vise til
at i 2001 ble det etablert en generell ordning for frivillig registrering
av virksomhet med utleie av fast eiendom til avgiftspliktige leietakere.
Denne ordningen er å finne i dagens merverdiavgiftslov.
Den frivillige ordningen gir i utgangspunktet
et mer fleksibelt regelverk. En utleier vil selv kunne velge om
og i hvilken grad utleievirksomheten skal omfattes av merverdiavgiftsloven.
En utleier som velger frivillig registrering, skal beregne utgående
merverdiavgift på leievederlaget, og kan trekke fra inngående merverdiavgift
på anskaffelser til bruk i utleievirksomheten. I neste ledd vil
leietakeren i sitt avgiftsoppgjør kunne trekke fra inngående merverdiavgift
på leievederlaget. En utleier vil nok ofte foretrekke frivillig
registrering, men jeg ser ikke bort fra at enkelte utleievirksomheter uten
store investeringer vil kunne ønske å stå utenfor merverdiavgiftsloven.
Utleievirksomhet vil generelt vurderes isolert fra all annen avgiftspliktig
virksomhet som utleier ellers driver. Valget om å registrere utleievirksomhet
må derfor gjøres uavhengig av om utleier fra før er registrert for
annen avgiftspliktig virksomhet.
Dagens ordning er altså at utleie av fast eiendom er
unntatt fra merverdiavgiftsloven, men utleier har en valgmulighet.
Dette innebærer at inntil det foreligger en søknad om frivillig
registrering, må avgiftsmyndighetene gå ut fra at utleier har valgt å
holde utleieforholdet utenfor loven. Av denne grunn vil en frivillig
registrering kun få virkning framover i tid. Denne forståelsen av
regelverket er lagt til grunn i flere rettssaker, blant annet av Høyesterett
i saken om Bryggeriparken AS (Rt. 2010 s. 1131) 30. september 2010.
Som nevnt oppstår den frivillige avgiftsplikten først
ved registrering. Det er utleier som må tilkjennegi aktivt ved søknad
at virksomheten ønskes brakt innenfor loven. Det gjelder også om utleier
fra før er registrert for sin ordinære næringsvirksomhet.
Selv om ordningen med frivillig registrering
av utleievirksomhet i utgangspunktet gir fleksibilitet og åpner
for at næringsdrivende kan innrette seg på flere måter, åpner valgmuligheten
dessverre også for misforståelser. De muligheter og konsekvenser
som ligger i regelverket, belyser viktigheten av at næringsdrivende,
på generelt grunnlag ved oppstart av ny virksomhet og ved endringer
i den, tar kontakt med rådgivere eller skattekontoret for å avklare
eventuelle skatte- og avgiftsmessige virkninger før det er for sent.
De ”skjemaglipp” som har vært omtalt i media, kan i stor grad antas
å skyldes manglende oppmerksomhet om de særlige merverdiavgiftsreglene for
fast eiendom.
Som forslagsstillerne også viser til, inneholder merverdiavgiftsloven
generelle regler om justering av fradragsført merverdiavgift. For
bygg som fullføres etter 2007, vil justeringsreglene til en viss
grad kunne reparere en manglende frivillig registrering. Justeringsreglene
har som formål å sikre at fradragsretten – over tid – gjenspeiler
den faktiske tilknytningen til avgiftspliktig virksomhet. Reglene
innebærer således mulighet for å oppnå delvis fradrag for avgiftskostnadene
selv om den næringsdrivende ikke har fått frivillig registrering
på plass.
Jeg er opptatt av at vi skal ha et effektivt
merverdiavgiftssystem som er enkelt å praktisere både for avgiftsmyndighetene
og for næringsdrivende. De konkrete sakene som har vært omtalt den
siste tiden, viser nettopp hvordan unntak og særordninger kan komplisere
regelverket.
Som nevnt innledningsvis er jeg enig i at det
bør vurderes en omlegging i retning av forslagsstillernes prinsipale
forslag, men jeg synes utredningen bør favne videre. Samtlige av problemstillingene/forslagene
som tas opp av representantene, vil bli berørt av en slik gjennomgang
av regelverket, men det er for tidlig å si hvilke konkrete endringer
utredningen vil resultere i. Finansdepartementet er godt i gang med
å vurdere unntaket for fast eiendom i merverdiavgiftsloven, og jeg
er opptatt at vi skal gjøre en grundig og helhetlig gjennomgang.
Intensjonen i forslaget er derfor ivaretatt allerede, uten noe behov
for stortingsvedtak om det.
Alle unntak fra den generelle merverdiavgiftsplikten
kompliserer merverdiavgiftssystemet, samtidig som de kan bryte med
nøytraliteten i systemet. Slik er det også med unntaket for fast eiendom.
Et naturlig utgangspunkt for utredningsarbeidet vil være å se på
hele unntaket, både for utleie og omsetning av fast eiendom, og
undersøke om det fortsatt er grunner til å opprettholde de ulike
delene av unntaket fra avgiftsplikt. Deretter må vi identifisere
de områdene der det er behov for endringer, før vi finner fram til
den beste løsningen og analyserer virkningene av konkrete endringer.
Jeg vil også nevne at det har vært pågang fra flere private aktører
som ønsker å ta del i utviklingen av regelverket. Dette er positivt,
og det vil bli lagt opp til at representanter for berørte aktører
skal få fremme sine synspunkter så tidlig som mulig i prosessen.
Temaet merverdiavgift og fast eiendom er et omfattende utredningsarbeid,
og ev. forslag om utvidet merverdiavgiftsplikt må inngå i de årlige
budsjetter. Forslag om lovendringer til Stortinget kan tidligst
komme i forbindelse med 2014-budsjettet. I forkant må både utredningsarbeidet
og alminnelig høring være gjennomført.
Jeg vil også ta med meg forslagsstillernes innspill
til hvilken informasjon om registrering i Merverdiavgiftsregisteret
som bør fremkomme på nettsidene til Brønnøysundregistrene. Jeg ser på
generelt grunnlag behovet for en enklere kontroll med den merverdiavgiftsregistreringen
som til enhver tid foreligger for hver enkelt næringsdrivende. Innspillet
vil derfor følges opp videre, men jeg vil ikke på dette tidspunktet
konkludere om hva som er det mest hensiktsmessige tiltaket. Tidspunktet
for et eventuelt lovforslag vil også avhenge av prioriteringer mellom
denne problemstillingen og andre viktige arbeidsoppgaver i departementet.