Kraftproduksjon, kraftbalanse og nettutvikling

Meldingen gir en omtale av kraftbalansen og dens betydning for nettutvikling. Overføringsnettet må kunne håndtere mulige variasjoner i forbruk og produksjon av kraft som kan forekomme på kort og lang sikt. Regionene i Norge har ulike karakteristika og svært forskjellige behov for nettinvesteringer. Betydelige deler av kraftproduksjonen finnes på Vestlandet og i Nordland, mens Østlandet har høyest forbruk. Kraften må derfor transporteres fra vest til øst og fra nord til syd. Noen områder som Midt-Norge og Bergensregionen har hatt stor forbruksvekst og har nå ikke tilstrekkelig overføringskapasitet. Flere av nettanleggene vil de nærmeste årene nærme seg forventet teknisk levetid.

Det vises til at store forbruksetableringer i områder med stram kraftbalanse er særlig utfordrende for overføringsnettet, og kan utløse behov for store nett-investeringer. Kraft fra land vurderes for alle nye utbygginger og større ombygginger på kontinentalsokkelen. Forbruket i petroleumsindustrien av kraft fra land har økt fra under 1 TWh/år i 1995 til om lag 6 TWh/år i 2010. Kraftintensiv industri er en annen stor kraftbruker. Av strømbruken i alminnelig forsyning går en stor del av forbruket av elektrisitet til oppvarming, særlig i husholdningene. Økonomisk vekst og befolkningsvekst trekker i retning av økt strømforbruk. Arbeidet med energiomlegging vil på lang sikt trekke i retning av lavere forbruk av elektrisitet enn om utviklingen overlates til seg selv. Det vil imidlertid variere mellom geografiske områder hvor stor betydning denne satsingen har. Regjeringen legger vekt på at nettselskapene tar hensyn til virkningen av energiomlegging og økt forbrukerfleksibilitet i prosjekt hvor dette vil kunne ha betydning.

Det vises til at vannkraften har betydelige variasjoner i magasinfylling og kraftproduksjon mellom sesonger og år. De store variasjonene i produksjonsmulighetene innenlands gjør det nødvendig å ha tilstrekkelig overføringskapasitet mellom ulike landsdeler og mellom Norge og utlandet. Det er flere forhold, særlig etablering av det norsk-svenske elsertifikatmarkedet og innlemmelsen av fornybardirektivet i norsk energipolitikk, som trekker i retning av økte investeringer i kraftproduksjon sammenliknet med tidligere. De fornybare energiressursene i Norge er store, men ujevnt fordelt i landet og ofte langt fra de store forbrukssentrene. Strømproduksjon basert på fornybare energikilder, som vann og vind, kan ikke dekke forbruket uten et omfattende overføringsnett.

Nettutvikling i andre land er omhandlet i meldingen, og departementet viser til at det er store behov for nettinvesteringer i mange land, blant annet som følge av reinvesteringsbehov, forbruksutvikling og økt satsing på fornybar energi. EUs energipolitikk legger føringer også for nettutvikling i Norge, og en rekke andre internasjonale forpliktelser har også betydning.

Strategi for utvikling av strømnettet

Regjeringens overordnede mål for utvikling av strømnettet er at planlegging og utbygging av nettet skal være samfunnsmessig rasjonell, jf. energiloven.

Det vises til at et velutviklet strømnett er en forutsetning for verdiskapning, både innen virksomheter som bruker strøm og innen kraftproduksjonen selv. Det er nesten bare fornybar strømproduksjon, i all hovedsak fra vannkraft, som mates inn på nettet i Norge. Fornybar energi, i stedet for fossilt brensel, vil være en viktig del av løsningen på klimautfordringene, og det vises til at et godt utbygd og moderne strømnett er en forutsetning for et klimavennlig energisystem.

Nettinvesteringer må vurderes i et langsiktig perspektiv. Regjeringen har følgende mål som har konsekvenser for modernisering og utbygging av strømnettet:

• Sikker tilgang på strøm i alle deler av landet.

• Høy fornybar elektrisitetsproduksjon.

• Legge til rette for næringsutvikling som krever økt krafttilgang, som kraft fra land til petro-leumsvirksomhet og industrivirksomhet.

• Tilstrekkelig overføringskapasitet mellom regioner, slik at det blant annet ikke blir langvarige store forskjeller i strømpris mellom områder.

• Et klimavennlig energisystem som tar hensyn til naturmangfold, lokalsamfunn og andre samfunnsinteresser.

Disse målene kan omsettes til følgende overordnede mål for nettselskapene:

• En best mulig tilpasning av nettkapasiteten til endringer i forbruk og produksjon, ved å være tidlig ute med planlegging og investeringer. Planleggingen må ta hensyn til at det er stor usikkerhet om den framtidige utviklingen i etterspørsel etter overføringskapasitet.

• Legge til rette for en god og tidlig dialog med interessenter og sørge for at utbyggingene skjer med minst mulig belastning for tredjeparter, naturmangfold, landskap og andre arealinteresser.

• Ha kompetanse og kapasitet til å gjennomføre kostnadseffektive utbygginger med så korte utbyggingstider som mulig.

Myndighetenes behandling av prosjekter som får tillatelse til utbygging skal ha en effektiv og tilstrekkelig rask behandling av prosjektene, og involvering av berørte parter og interessenter, i en god og grundig prosess.

Behov for nettutvikling i Norge

Departementet viser til at vi har et godt og velfungerende strømnett i Norge. Nettet er i hovedsak etablert fra 1950-tallet og fram til slutten av 1980-tallet. Det er nødvendig med store investeringer i nettet for å modernisere det og for å sikre verdiskapning, miljøforbedringer og velferd i hele landet.

Flere utviklingstrekk gjør nettinvesteringer nødvendig:

• Vekst i strømforbruk i mange områder.

• Behov for økt sikkerhet for strømforsyningen i noen områder.

• Utnyttelse av våre store og verdifulle muligheter for økt fornybar kraftproduksjon.

• Uheldige og varige flaskehalser i nettet, som hindrer effektiv bruk av energiressursene og tidvis gir betydelige prisforskjeller mellom områder.

• Behov for reinvesteringer på grunn av eldre infrastruktur.

Forsyningssikkerhet, tiltak og virkemidler

Beslutninger om å investere i nettutbygging skal baseres på en samfunnsøkonomisk vurdering av fordeler og ulemper. Det er vanskelig å verdsette fullt ut forsyningssikkerhet og negative virkninger for natur, landskap, kulturminner og -miljø og lokalsamfunn. Når nettselskapene og energimyndighetene skal avveie samfunnsmessig nytte og kostnader, må det tas hensyn til både kostnader og nytte som prissettes – og de virkninger som vurderes på andre måter.

Kostnadene for det maskede sentralnettet skal fortsatt fordeles på alle kundene i sentralnettet. Det er viktig å ha et energisystem som er tilstrekkelig fleksibelt. Den kritiske betydningen av strøm tilsier, etter regjeringens vurdering, at konsekvensene ved å bygge for lite nett er større enn konsekvensene ved å overinvestere. På den andre siden vil det være kostbart og gi for store ulemper dersom en i alle sammenhenger skulle ha tilstrekkelig ledig kapasitet til å møte alle tenkelige omstendeligheter.

Konsekvensene av utfall av sentralnettsledninger er store og ofte helt uakseptable. Regjeringen mener det er rasjonelt at investeringer i sentralnettet planlegges ut fra at feil på én komponent normalt sett, men med gitte forbehold og presiseringer, ikke skal gi avbrudd for forbrukere.

Et prosjekts betydning for å tilrettelegge for ny fornybar kraftproduksjon og store endringer i forbruk er sentralt i vurderingene. I den samfunnsøkonomiske analysen skal verdien av å knytte til den nye kraftproduksjonen eller det nye forbruket tas med. I den samlede vurderingen av et nettprosjekt skal myndighetenes rammer legges til grunn.

Hvis det er begrensninger i overføringskapasiteten, flaskehalser, vil økt overføringskapasitet bidra til en mer effektiv ressursutnyttelse. Pris er et tydelig og viktig signal om knappheten på energiressursene i et område. Ved å øke overføringskapasiteten mellom områdene vil prisforskjellene reduseres. Regjeringens mål er at det skal være tilstrekkelig overføringskapasitet mellom regioner, slik at det blant annet ikke blir langvarige store forskjeller i strømpris mellom områder. Prisområder skal ikke erstatte tiltak i nettet som utbedrer en for svak overføringskapasitet. Blant annet skal nettinvesteringer gjøres i tide, slik at forskjeller i pris ikke hindrer en forbruksutvikling som samlet sett er til nytte for samfunnet. Det er likevel nødvendig i driften av nettet å benytte prisområder som virkemiddel for å sikre at produksjon og forbruk tilpasser seg gjeldende nettforhold.

Norge er en del av et felles nordisk kraftmarked og har nettforbindelser også til land utenfor Norden. Regjeringen legger vekt på et tett samarbeid mellom Norge og Sverige og de andre nordiske landene om nettutvikling. Nordiske nytte- og kostnadsvirkninger ligger til grunn for nettinvesteringer i de nordiske landene. For å ivareta hensynet til samfunnsøkonomisk lønnsomhet for det enkelte land skal nettselskapene forhandle om inntekts- og kostnadsfordeling. Kraftutveksling er viktig for norsk forsyningssikkerhet og bidrar til en god utnyttelse og til å ta vare på verdiene i den norske vannkraften. Nye utenlandsforbindelser skal etableres i den grad de er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Når nye forbindelser vurderes, vil bidraget til å styrke forsyningssikkerheten i Norge være et viktig hensyn i analysene.

Kraftledninger, kabling mv.

Det vises til at kraftledninger har både positive og negative virkninger for miljø, andre brukerinteresser og lokalsamfunn. Positive virkninger er blant annet økt forsyningssikkerhet og muligheter til næringsutvikling gjennom både produksjon og forbruk. Selv om kraftledninger blir utformet så skånsomt som mulig, er det ofte ikke til å unngå at de medfører natur-inngrep og påvirker landskap og lokalsamfunn. Visuelle virkninger og påvirkning på naturmangfold, friluftsliv og reindrift tas med i vurderingene uten å prissettes.

For å redusere ulemper og øke nytten ved bygging av kraftledninger er det viktig at riktig utforming av nettløsning regionalt velges. God koordinering av nettplanleggingen innen og på tvers av regioner, nettnivå og netteiere er viktig. I alle nye konsekvensutredningsprogram for regional- og sentralnett settes det krav om en vurdering av muligheter og behov for nye tilknytningspunkter i kraftsystemet, sanering og omstrukturering av nett som kan øke nytten eller redusere den totale belastningen regionen påføres av kraftledninger. Nettselskapene bør finne løsninger som gir økt overføringskapasitet uten vesentlige nye inngrep, slik som spenningsoppgraderinger kan gi. Investeringskostnader gir økte tariffer for nettkundene.

Nettet skal bygges ut på en måte som tar hensyn til naturmangfold, landskap, lokalsamfunn og andre arealinteresser. Det finnes i dag ikke metoder som på en allment akseptert måte kan prissette de samlede miljøvirkningene av et ledningsprosjekt. Imidlertid er det lang erfaring med metoder, verktøy og faglige vurderinger som sammenligner miljøvirkninger av ulike tiltak. Å utføre disse vurderingene er en sentral del av planlegging og konsesjonsbehandling, både på overordnet nivå i vurdering av ulike konsept og i stor detaljgrad i vurderingen av ulike traséalternativ i konsesjonsbehandlingen. NVE har en sentral rolle i å benytte faglige metoder for å vurdere miljøvirkningene av ulike alternativ opp mot hverandre og mot andre virkninger.

Regjeringen legger vekt på å redusere negative virkninger av en ledning ved å se helhetlig på kraftsystemet i en region og ved å benytte avbøtende tiltak. Herunder skal muligheter for nye tilknytningspunkter, sanering og omstrukturering av nettet alltid vurderes ved utbygging av ny kapasitet. Prosjekter som er nødvendig å bygge ut bør utformes skånsomt for naturmangfold, landskap, lokalsamfunn og andre arealinteresser. Det understrekes her generelt at riktig valg og justeringer av trasé er det viktigste tiltaket for å redusere negative virkninger av kraftledninger.

Regjeringen vurderer at luftledning i de fleste tilfeller vil være mest samfunnsmessig rasjonelt i sentralnettet, mens kabel oftest er mest samfunnsøkonomisk lønnsomt i distribusjonsnettet. Sentralnettet vil fortsatt i all hovedsak bygges som luftledninger.

Regjeringen opprettholder hovedprinsippet om at bruken av kabel skal økes på lavere spenningsnivå, men være gradvis mer restriktiv med økende spenningsnivå, slik det ble lagt til grunn ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 62 (2008–2009). Kriteriene for når unntak er aktuelt er tydeliggjort i Melding St. 14 (2011-2012). For nett inntil 22 kV skal kabel være hovedregelen. Sentralnettet skal fortsatt som hovedregel bygges som luftledning. Bruk av kabel skal alltid gis en overordnet omtale, men hvor grundig kabling utredes skal tilpasses hva som kan være beslutningsrelevant og i tråd med gjeldende prinsipper for bruk av kabling.

Organisering og finansiering

Nettselskapene har ansvar for planlegging, investering og bygging av nett. Statnett har en spesiell rolle som systemansvarlig, utredningsansvarlig for sentralnettet og eier av mesteparten av sentralnettet. De regionale nettselskapene har også viktige roller som eiere av regionalnettene og mindre deler av sentralnettet og som regionalt utredningsansvarlige. Energimyndighetenes oppgave i nettutvikling er å fastsette de overordnede rammene, regulere selskapenes plikter og maksimalt tillate inntekter fra brukerne og å gi tillatelser til å bygge ledninger. Brukerne betaler for nettet gjennom nettleien. Overordnede prinsipper om tariffering er regulert av myndighetene.

Departementet viser til at utvikling, drift og vedlikehold av sentralnettet og den systemansvarliges essensielle rolle i kraftsystemet gjør at det er viktig at ansvaret for disse funksjonene er samlet og underlagt statlig eierskap. Systemansvaret og statens eierskap i sentralnettet er organisert som et eget statsforetak. Denne organiseringen styrker det offentliges kontroll over kritisk infrastruktur og legger til rette for bruk av etablerte og effektive selskapsstyringsprinsipper.

Det er forbrukernes og kraftprodusentenes etterspørsel etter nett som bestemmer behovet for nettinfrastruktur. Tariffen er viktig for å påvirke brukerens etterspørsel og dermed for å fremme samfunnsmessig rasjonelle investeringer. En viktig del av tariffene er anleggsbidrag.

Sentralnettet er i hovedsak masket. Denne delen av nettet er nasjonal infrastruktur som kommer hele landet til gode, og det er vanskelig å fastsette en individuell brukerbetaling. Det er i de flestes interesse å opprettholde og utvikle denne infrastrukturen. Regjeringen mener at kostnadene for det maskede sentralnettet fortsatt skal fordeles på alle kundene i sentralnettet. Når forbruk eller produksjon tilknyttes det maskede sentralnettet, skjer det via radialer. Nytten av radialene kan henføres til én eller et begrenset antall brukere. Det er derfor økonomisk fornuftig at disse brukerne betaler for radialene selv, gjennom anleggsbidrag eller tarifferingsregler for produksjonsrelaterte nettanlegg. Regjeringen legger ikke opp til å endre kontrollforskriften nå.

Tariffene kan være en viktig del av kostnadene for kraftprodusentene. Det vises til at med samarbeidet om elsertifikater med Sverige er det naturlig at ulikheter i tariffen mellom landene ikke skaper urimelige forskjeller i konkurransevilkårene. Det vil være informasjonsutveksling mellom norske og svenske myndigheter angående praksis for anleggsbidrag, kostnader ved produksjonsrelaterte nettanlegg og tariffer.

Planlegging og konsesjonsbehandling

Planlegging av store kraftledninger foregår i nettselskapene og består i at nettselskapene identifiserer behov for tiltak og velger hovedløsning eller konsept. Nettselskapet sørger for at konsekvensutredninger utføres. Når disse er ferdigstilt kan nettselskapet søke om konsesjon for tiltaket. Konsekvensutredningen skal bygge på fagrapporter om blant annet temaer som friluftsliv, kulturminner og kulturmiljø, landbruk, reindrift og andre samiske interesser, reiseliv, naturmangfold, landskap, luftfart og skipstrafikk, fiskeri og havbruk og nærføring og elektromagnetiske felt.

Konsesjonsbehandlingen består i dag av melding av prosjektet med fastsettelse av konsekvensutredningsprogram, NVE’s behandling av søknad og en eventuell klagebehandling i departementet. NVE fatter konsesjonsvedtak, som i dag kan påklages til Olje- og energidepartementet.

Denne konsesjonsbehandlingen innebærer langt mer enn å avgjøre hvorvidt en kraftledning bør bygges eller ikke. Ulike mulige trasévalg vurderes i lys av nettselskapets vurdering, konsekvensutredningen og innspill mottatt gjennom høringer og folkemøter. Detaljert valg av trasé og plassering av trafostasjoner mv. innebærer omfattende faglige vurderinger og avveininger, av både tekniske, naturfaglige og økonomiske forhold, samt hensyn til lokalsamfunnets synspunkter. Valg av trasé og vurdering av avbøtende tiltak er en viktig og den mest omfattende delen av energimyndighetenes vurdering.

Regjeringen foreslår at tidsbruken ved planlegging og konsesjonsbehandling av kraftledninger reduseres. Det skal fortsatt legges vekt på at beslutningsrelevant informasjon kommer fram gjennom innspill og høringsuttalelser fra berørte og andre interessenter, konsekvensutredninger og fra nettselskapet. Nettselskapene skal involvere interessenter og berørte tidlig i de prosessene selskapene og myndigheter legger opp til. NVE skal revidere kravene til kraftsystemutredningene, blant annet for å legge til rette for deltagelse av ulike interessenter.

Regjeringen foreslår å innføre en tidlig politisk involvering og å heve vedtaksmyndigheten til Kongen i statsråd. NVE skal fortsatt være den sentrale energimyndigheten i konsesjonsbehandlingen og fastsette konsekvensutredningsprogram, vurdere om prosjektet er samfunnsmessig rasjonelt, vurdere traséer og utarbeide innstilling til vedtak til departementet. Det innføres ekstern kvalitetssikring, slik at en ekstern tredjepart går gjennom prosjektet før det sendes til myndighetene.

Departementet viser til at endring av vedtaksmyndigheten medfører at klageretten bortfaller. Formelt vil endringen i all hovedsak bestå i at NVE ikke fatter vedtak, men avgir innstilling om utfallet av saken, og at departementet ikke klagebehandler, men forbereder saken for Kongen i statsråd.

NVEs innstilling vil være en sentral del av grunnlaget for departementets videre behandling. Departementet skal begrense seg til å vurdere de sider av sakene hvor politiske avveininger kan gjenstå, og å se på eventuelle endrede forutsetninger. Departementet skal på vanlig måte foreta legalitetskontroll av saksbehandling og lovanvendelse. Når saken er tilstrekkelig opplyst, fremmes tilråding for Kongen i statsråd.

Regjeringen mener at de endringer som her foreslås vil bidra til å tydeliggjøre de politiske valgene som må tas i forbindelse med beslutninger om store nettprosjekter, og hvilken informasjon og hvilke vurderinger som er relevante på de ulike stadiene i beslutningsprosessen.