Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
lederen Gunn Karin Gjul, Bård Langsåvold, Kåre Simensen og Lene Vågslid,
fra Fremskrittspartiet, Solveig Horne, Øyvind Korsberg og Ib Thomsen,
fra Høyre, Linda C. Hofstad Helleland og Olemic Thommessen, fra Sosialistisk
Venstreparti, Rannveig Kvifte Andresen, fra Senterpartiet, Christina
Nilsson Ramsøy, og fra Kristelig Folkeparti, Øyvind Håbrekke,
viser til at Stortinget med virkning fra 1. januar 2011 vedtok ny
finansieringsordning for barnehagesektoren. Fra dette tidspunktet
overtok kommunene finansieringsansvaret for barnehagene. Gjennom
reglene om likeverdig behandling settes rammene for kommunenes finansieringsplikt. Komiteen viser
videre til at regjeringen tar sikte på at det kommunale tilskuddet
til ikke-kommunale barnehager trappes opp de nærmeste årene slik
at det oppnås samme grad av finansiering til de ikke-kommunale barnehagene
som til tilsvarende kommunale barnehager. Komiteen vil
påpeke at dette nødvendiggjør et regelverk som sikrer at likeverdig
finansiering fører til likeverdig kvalitet i barnehagene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
mener at forslaget i lovproposisjonen sikrer at kommunalt tilskudd og
foreldrebetalingen i ikke-kommunale barnehager kommer barna til
gode. Forslaget gir kommunen adgang til å anvende økonomiske sanksjoner
der det kommunale tilskuddet og foreldrebetalingen ikke brukes i
samsvar med intensjonen og formålet fastsatt i barnehageloven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti mener behovet for tilsyn og
sanksjonsmidler for barnehagesektoren burde sees i sammenheng med
de varslede endringene i barnehageloven, fremfor å behandle det
fremlagte lovforslaget om tilsyn, økonomiske sanksjonsmuligheter
og utbyttebegrensning separat. Disse medlemmer viser
til at det i NOU 2012:1 «Til barnas beste – Ny lovgivning for barnehagene»
er varslet omfattende forslag til endringer i barnehageloven, herunder
nye regler for tilsyn, og at det i utredningen er foreslått å gi
kommunen rett til å pålegge reduksjon i foreldrebetaling som sanksjonsmiddel.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre registrerer at regjeringen har uttalt at reviderte
regler på dette området skulle utformes etter dialog og innspill
fra de store aktørene i sektoren. Disse medlemmer registrerer
samtidig at store aktører som Private Barnehagers Landsforbund allikevel
ikke er forespurt eller bedt om å komme med innspill før regjeringens
forslag ble lagt ut på høring. Disse medlemmer mener
det fremlagte forslaget bærer preg av at det ikke er utformet i
dialog med bransjens aktører.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen har et generelt inntrykk av at de ikke-kommunale barnehagene
driver godt, og at eierne er opptatt av å gi et tilbud av god kvalitet
til barna. På denne bakgrunn finner disse medlemmer det som
en unødvendig og utilbørlig inngripen å innføre skjerpede dokumentasjonskrav
for alle private aktører. Disse medlemmer ser at
det kan være behov for å styrke regelverket på visse punkter, men
mener dette behovet bør balanseres slik at man unngår unødvendig
byråkratiske regler.
Disse medlemmer mener reglene
for tilsyn bør fokusere på sikkerhet og kvalitet i barnehagen, fremfor
mistillit til de private barnehagene. Det bør stilles objektive
krav til kvalitet til alle barnehager uavhengig av eier.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre vil vise til at private aktører i barnehagesektoren
har vært avgjørende for å kunne gjennomføre de siste årenes storstilte barnehagesatsing.
Private barnehager har også bidratt positivt til mangfold og innovasjon
i barnehagesektoren. På denne bakgrunn reagerer disse medlemmer på
at det fremlagte forslaget synes å ta utgangspunkt i en grunnleggende mistillit
til privat eierskap i barnehagesektoren og et syn om at penger i
barnehagesektoren ikke kommer barna til gode.
Disse medlemmer er opptatt av
at private barnehager har samfunnets aksept for hvordan offentlige
midler benyttes i driften, og viser til at kommunene allerede i
dagens lovgivning har hjemmel for å stille rimelige og relevante
vilkår om drift. Dagens forskrifter gir kommunen anledning til å
redusere tilskudd til private barnehager dersom bemanningen er for
lav, eller eier har tatt ut urimelig utbytte eller godtgjørelse.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre mener forslaget om at private barnehager ikke kan
ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som
er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager, griper inn i avtalefriheten
mellom partene i arbeidslivet. Disse medlemmer mener
private barnehager selv er tjent med å tilby sine ansatte konkurransedyktige
betingelser, og vil påpeke at personalkostnad per heltidsplass i
den enkelte kommunes kommunale barnehager ikke nødvendigvis er en
god målestokk for konkurransedyktige betingelser eller kostnadseffektiv
barnehagedrift. Disse medlemmer viser i denne sammenheng
også til at dagens regelverk muligens overfinansierer pensjonskostnadene
i privat barnehagesektor fordi den ikke inngår i samme type risikofellesskap
som ansatte i kommunal barnehagesektor. Private barnehager mener
selv at deres pensjonsordninger som inngår i tariffavtaler ytelsesmessig
er like gode som i offentlig sektor, men allikevel billigere.
Disse medlemmer merker seg regjeringens svar
på hvordan bestemmelsen «vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass»
skal forstås. Regjeringen skriver at kostnadsbildet vil kunne variere
mellom barnehager og at det kan forekomme at private virksomheter
på noen områder har lavere kostnader enn tilsvarende kommunale.
Regjeringen skriver også at lovproposisjonen gir rom for at ikke-kommunale barnehager
kan ha en annerledes personalsammensetning og annen lønnsstruktur
enn andre barnehager. Samtidig skriver regjeringen at den enkelte
kommune ut fra lokale forhold skal foreta en konkret sammenligning
med egne kostnader i tilsvarende barnehager. Disse medlemmer er
bekymret for at denne tvetydigheten åpner for tilfeldig skjønnsut-øvelse
i den enkelte kommune, og at den enkelte kommunes økonomiske forhold
kan føre til forskjellsbehandling av private barnehager avhengig
av hvilken kommune de ligger i.
Disse medlemmer merker seg at
regjeringen på forespørsel fra komiteen ikke ønsker å spesifisere
et nivå for rimelig utbytte. Dette står i motsetning til at man
innenfor EF/EØS-retten har rimelig gode definisjoner om hva som
ligger i konseptet «reaso-nable profit», for eksempel i ESAs guidelines
for state aid. Disse medlemmer er bekymret for at
skjønnsutøvelsen knyttet til ny § 14 a litra a) og b) vil utføres
lokalt, og uten reell mulighet for overprøving.
Disse medlemmer viser til forslaget
om de nye reglene også skal gjelde disponering av inntekt fra foreldrebetaling. Disse
medlemmer mener det kan stride mot allmenn rettsoppfatning
at en rimelig fortjeneste som er basert på avtalt betaling av en
levert tjeneste (ytelse mot ytelse), ikke kan disponeres etter eiers
ønske innenfor det generelle regelverket for næringsdrift. Disse
medlemmer vil samtidig vise til at dette er avtalt betaling
for en frivillig tjeneste, hvor den private barnehagen har risikoen
for kravet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre mener det generelle unntaket fra revisjonsplikt
for små selskaper også bør gjelde barnehager. Forslaget om at revisor
i tillegg til revisorlovens krav skal uttale seg om årsregnskapet
«i det alt vesentlige er avgitt i samsvar med kravene i barnehageloven
og økonomiforskriften til barnehageloven» ligger utenfor revisors
kjernekompetanse, og vil være drivende for revisjonskostnadene.
SSB påpeker at det fremlagte forslaget vil gjøre tilsyn, bearbeiding,
kontroll og publisering av resultatene vanskelig.
Disse medlemmer vil påpeke at
regjeringen i proposisjonen selv skriver at urimelige utbyttebetalinger
kun er et problem i enkelttilfeller, og at regjeringen på konkret
forespørsel fra komiteen ikke kan tallfeste omfanget av problemet.
I sitt svar til komiteen henviser regjeringen til et notat den har
bestilt fra Telemarksforskning som bekrefter at ikke-kommunale barnehager
i hovedsak drives godt og er lojale til formålet i bruken av midlene.
Regjeringen henviser til at notatet gir indikasjoner på et potensial
for skjult uttak av verdier, men regjeringen skriver samtidig at
det ikke er mulig å si med sikkerhet hvor mange tilfeller av urimelige
uttak en vil klare å forhindre med regjeringens forslag.
Disse medlemmer finner det meget
urimelig at regjeringen velger å innføre utvidede revisjons-regler
og et fullstendig nytt kontrollregime for alle private barnehager
og begrunner det delvis med noe som ikke har vært et problem, og
delvis med noe som i teorien kan bli et problem.
Disse medlemmer vil i denne sammenheng påpeke
at rapporten regjeringen baserer sin politikk på blander sammen
vesensforskjellige regnskapsbegreper som overskudd, utbytte og lønn til
eier i enkeltpersonforetak. Disse medlemmer er ikke
imot kontroll av private aktører i barnehagesektoren, men mener
kontrollen bør handle om kvaliteten på de leverte tjenestene, og ikke
om til tallstørrelser fra resultatregnskaper som svært få i kommuneadministrasjonene
har forutsetninger for å forholde seg til.
Disse medlemmer reagerer også
med undring på regjeringens svar på komiteens spørsmål om den samfunnsøkonomiske
nytten av å pålegge private barnehager strengere revisjonsregler
enn andre næringsdrivende. Regjeringen skriver i sitt svar at kontrolltiltakene
er uten betydelige kostnader. Disse medlemmer vil påpeke
at det foreslåtte regime vil påføre private barnehager betydelige
kostnader til revisjon som andre næringsdrivende slipper, og mener
kommunene burde bruke fellesskapets ressurser mer effektivt enn
unødvendig kontroll med lovlydige næringsdrivende.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti uttrykker bekymring over noen
av de foreløpige erfaringene med den nye finansieringsordningen.
Mange ikke-kommunale barnehager opplever at beregningsgrunnlaget
for den støtten de tildeles ikke er i tråd med forskriftens intensjon om
likeverdighet.
Disse medlemmer understreker
at en forutsetning for at tilskudd til ikke-kommunale barnehager
skal være i tråd med forskriften og minimum prosentsats, er at kommunene
inkluderer alle reelle driftskostnader i sitt beregningsgrunnlag,
inklusive pensjon, lønnsvekst og vikarkostnader. Det er også viktig
at beregning av satser for kapitalkostnader stemmer med den reelle
situasjonen i barnehagene.
Disse medlemmer ber departementet
påse og sikre at kommunene har budsjett- og regnskapsrutiner som
gjør at forskriften om likeverdig behandling gir de ikke-kommunale barnehagene
en forutsigbar, rettferdig og reell finansiering.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen gå gjennom forskriften
om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til
ikke-kommunale barnehager og sikre ikke-kommunale barnehager en
forutsigbar, rettferdig og reell finansiering.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
bekymret over at private barnehager i dag kan få krav om tilbakebetaling
av midler de ut fra kommunebudsjettet skal ha krav på. Dette er
situasjoner som oppstår når regnskapene viser at kommunale barnehager
får lavere utgifter enn hva som er budsjettert, og kommunen samtidig står
steilt på å følge prosentsatsen for tilskudd slavisk. Disse
medlemmer mener det er uredelig å kreve tilbakebetaling
av slike midler. Det er, etter disse medlemmers syn,
opplagt at slike tilskudd må være forutsigbare for de private aktørene
og at tilskuddet som fastsettes i kommunenes budsjett således må
være å anse som forpliktende. Disse medlemmer ser
også at en slik praksis ikke vil være i tråd med barnas interesser,
siden den totalt sett gir mindre penger til barnehagene og samtidig
gjør det vanskeligere å opprettholde kompetansen på enhetene. Disse
medlemmer mener det f.eks. er trist dersom private barnehager
aktivt må senke sin kompetanse som en konsekvens av at kommunen
har lavere lønnskostnader pga. mangel på faglærte ansatte ved de
kommunale barnehagene.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen innføre tydelige
retningslinjer som understreker at budsjettbehandlingen forplikter
kommunene til å opprettholde et visst nivå i sine tilskudd til private
barnehager.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre finner det uheldig at de foreslåtte reglene gjør
en utstrakt skjønnsutøvelse i den enkelte kommune nødvendig, og
viser til at offentlige høringsinstanser, herunder flere fylkesmenn
som er foreslått klageinstans, påpeker at forslagets bruk av formuleringer
som rimelig årsresultat, kostnader som direkte vedrører godkjent
drift og vesentlig lavere personalkostnad åpner for en uheldig skjønnsutøvelse
i den enkelte kommuneadministrasjon. Disse medlemmer mener
dette kan åpne for en tilfeldig forskjellsbehandling fra kommune
til kommune, at det kan svekke rettssikkerheten til private aktører,
og at det vil kunne gi en unødvendig belastning av klageinstituttet.
Disse medlemmer merker seg at
regjeringen på spørsmål fra komiteen vurderer at kommunesektoren
har tilstrekkelig økonomisk og juridisk kompetanse til å forvalte
lovforslaget. Dette står i skarp kontrast til Fylkesmannen i Rogaland
som påpeker at de færreste kommunene har kompetanse til å forvalte
dagens tilskuddsutmåling eller det nye foreslåtte kontrollregimet.
Disse medlemmer vil vise til
at regimet for tilskuddsutmåling allerede i dag medfører betydelige
utfordringer når kommunene skal sammenligne sine egne regnskapstall
satt opp etter offentlige regnskapsregler med private barnehagers
regnskaper som er avgitt etter private regnskapsregler.
Disse medlemmer vil i denne sammenheng påpeke
at Private Barnehagers Landsforbund (PBL) i en omfattende analyse
av 2075 kommunale barnehagers budsjett og regnskapstall har dokumentert
behovet for nye regler som definerer hvordan et korrekt kostnadsgrunnlag
skal dokumenteres. Regjeringen har støttet dette ved å finansiere
et prosjekt som skal utrede spørsmålet.
Disse medlemmer vil her vise
til at PBL har dokumentasjon som påviser at svært mange kommuner
har mangelfull kompetanse på sine egne regnskapssystemer, og mener
det ikke finnes holdepunkter som tilsier at kommunene er mer kapable
til å vurdere tall oppstilt etter regnskapslovens regler. Disse
medlemmer vil også vise til at private barnehager i dag
ikke opplever at fylkesmannsembetene som klageorganer har kapasitet
og kompetanse til å veilede og utføre en god klagebehandling.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre mener det fremlagte forslaget representerer betydelige
administrative utfordringer for kommunene. Disse medlemmer mener
kommunene primært bør bruke sine ressurser som tilrettelegger for
god kvalitet, og kontrollør av god kvalitet og sikkerhet. Så lenge dagens
kompliserte regelverk for utmåling av tilskudd beholdes, viser dagens
praksis tydelig at kommunene trenger å benytte sine administrative
ressurser til å sørge for korrekt tilskuddsgrunnlag, fremfor ekstra
kontroll av alle private barnehager. Disse medlemmer viser
til høringsuttalelsene fra regjeringens egen representant, Fylkesmannen
i Rogaland. Der påpekes det at mens de nye reglene fremstilles som
om de skulle bli vesentlig enklere enn tidligere, er sannheten snarere
at kommunene sliter med dette området mer enn for, og at forvaltningen
av ordningen krever en juridisk og økonomisk kompetanse som de færreste
kommunene besitter. Dette innebærer at både kommuner og barnehager
uten særlig juridisk kompetanse står i fare for å legge til rette
praktiske løsninger som ikke er i tråd med rett lovforståelse.