Brev fra Utenriksdepartementet v/utenriksministeren og utviklingsministeren til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 13. april 2012

Utenriksdepartementets tilskuddsforvaltning

Vi viser til Kontroll- og konstitusjonskomiteens brev av 13. mars 2012 vedrørende departementets tilskuddsforvaltning. Videre viser vi til Utenriksdepartementets foreløpige svar av 21. mars 2012.

1. Innledning

På departementets budsjett for 2012 utgjør tilskuddspostene omlag 27 mrd. kroner, som tildeles utenlandske og norske tilskuddsmottakere. Departementets budsjett er fordelt på to programområder. Utenriksministeren har det konstitusjonelle ansvar for programområde 02 Utenriksformål, mens programområde 03 Internasjonal bistand er fordelt mellom Utenriksministeren og Utviklingsministeren. Ansvarsfordelingen mellom Utenriksministeren og Utviklingsministeren fremgår av pkt. 4 Generelle merknader til budsjettfremlegget i Prop. 1 S (2011–2012).

Utenrikstjenesten ved departementet og utenriksstasjonene forvalter selv en betydelig del av midlene. Forøvrig er forvaltning av tilskudd delegert til de underliggende etatene Norad og Fredskorpset, særlovsselskapet Norfund, samt til Financial Mechanism Office (FMO) som er administrativt tilknyttet EFTA-sekretariatet i Brussel. Noe forvaltes også av andre departementer og andre forvaltere.

For departementets underliggende etater, Norad og Fredskorpset, er forvaltning av tilskuddsmidler regulert gjennom instrukser/mandater, etatsstyringsmøter og årlige tildelingsbrev. Norfund har et utviklingspolitisk mandat fra Stortinget og Regjeringen, som er videre utdypet i en egen instruks fra Utenriksdepartementet. Vedrørende EØS-ordningene er det opprettet en styringskomité for ordningen Financial Mechanism Committee (FMC), med ett medlem fra hvert av giverlandene. FMC er besluttende organ for EØS-ordningene. For den norske ordningen er UD besluttende organ. Forvaltning delegert til andre instanser er regulert gjennom oppdragsbrev, avtaler, ev. belastningsfullmakter til andre departementer, i tråd med Økonomireglementets bestemmelser 6.2.2.

Vi har valgt å avgrense vårt svar til å gjelde tilskudd der departementet selv, som i det følgende også inkluderer utenriksstasjonene, er tilskuddsforvalter.

Omlag 2000 nye tilskuddsavtaler ble inngått av departementet i 2011. Vedlagt følger til informasjon oversikt over alle mottakere av tilskuddsmidler i 2011 for Utenriksministeren (vedl. 1) og Utviklingsministeren (vedl. 2).

Det er vår vurdering at en fullstendig drøfting av praksis på tilskuddsnivå og innenfor det samlede lov- og regelverket på dette området, ikke vil la seg håndtere innenfor rimelige tidsrammer og ressursbruk. For nærmere drøfting av ansvarsfordeling i oppfølging av økonomiregelverket, samt henvisning til bestemmelsene som har betydning for tilskuddsforvaltning i de ulike statlige regelverkene, henviser vi til Finansdepartementets brev til Kontroll- og konstitusjonskomiteen av 21. mars 2012.

Under punkt 2 i dette brevet vil vi først redegjøre for departementets interne rutiner og kontroll knyttet til tilskuddsforvaltning. Under punkt 3 vil vi behandle komiteens spørsmål vedrørende tilskudd gitt i 2011, med fokus på bruk av drifts- og tilskuddsposter samt departementets praksis vedrørende kunngjøring og habilitet. Under punkt 4 vil vi kort beskrive departementets videre arbeid med tilskuddsforvaltning, planlagte og pågående tiltak.

2. Interne rutiner og kontroll

Departementets interne rutiner og systemer for tilskuddsforvaltning er vesentlig forbedret gjennom utarbeidelse av enhetlige systemer, rutiner og retningslinjer. Det er opprettet en egen tilskuddsforvaltningsenhet som har et overordnet utviklings- og koordineringsansvar for departementets system for tilskuddsforvaltning. Dette inkluderer også ansvar for å gi brukerstøtte, veiledning og opplæring. Flere av avdelingene er også styrket gjennom opprettelse av egne støttefunksjoner innen tilskuddsforvaltning.

• Nye Håndbøker i tilskuddsforvaltning med tilhørende skjemaer og maler ble innført i Utenriksdepartementet fra januar 2009, i Norad fra januar 2010 og ved utenriksstasjonene fra mars 2010. Håndbøkene bygger på og henviser til overordnede lover og regelverk, og gir retningslinjer for etablering og forvaltning av tilskuddsordninger, forvaltning av delegerte ordninger, og forvaltning av tilskudd.

• Fra 2009 har departementet og Norad benyttet et felles elektronisk verktøy, PTA (Plan – Tilskudd - Avtale), for registrering og oppfølging av økonomiske og avtalefestede forpliktelser knyttet til hvert enkelt tilskudd. PTA-systemet er under kontinuerlig utvikling. Et nytt rapporteringsverktøy for planlegging og styring av økonomi og aktiviteter knyttet til forvaltning av tilskudd er nylig tatt i bruk.

• Utenriksdepartementet utarbeider ordningsregelverk for sine tilskuddsordninger, i tråd med krav i økonomiregelverket. I ordningsregelverkene er følgende punkter beskrevet: mål og målgruppe for tilskuddsordningen, kriterier for måloppnåelse, tildelingskriterier, informasjon til potensielle tilskuddsmottakere, oppfølging og kontroll, samt evaluering av tilskuddsordningen.

• Det legges betydelige ressurser i opplæring av ledere og saksbehandlere som ledd i å sikre effektivitet og kvalitet i forvaltningen. Utenrikstjenestens kompetansesenter (UKS) har i dag et omfattende kurstilbud innen tilskuddsforvaltning. Flere av kursene er obligatoriske for ledere og saksbehandlere med ansvar for tilskuddsforvaltning.

I Bevilgningsreglementet stilles det krav om at tilskuddsforvalter skal ha adgang til å føre kontroll med at tilskuddsmottaker benytter midlene etter forutsetningene. Dette kravet er ivaretatt i maler for tilskuddsbrev og avtaler. Ulike oppfølgings- og rapporteringskrav (herunder framdriftsrapport, sluttrapport, økonomirapport, revisjon, formelle møter, gjennomganger og evalueringer) er nærmere beskrevet i Håndbok for tilskuddsforvaltning. Risikovurderinger foretatt på ordnings- og tiltaksnivå vil være sentrale for valg av de oppfølgings- og kontrolltiltak som avtalefestes.

I 2007 ble Sentral kontrollenhet opprettet, direkte underlagt utenriksråden. Enheten skal blant annet påse at det foreligger hensiktsmessige og betryggende instrukser, systemer og rutiner for utenrikstjenestens økonomistyring, og at økonomistyringen i utenrikstjenesten utøves i samsvar med disse.

Sentral kontrollenhet mottar også varsler om mistanke om økonomiske misligheter. Regjeringens nulltoleransepolitikk er utdypet i et eget notat om Nulltoleranse for korrupsjon. Sentral kontrollenhet har utarbeidet interne Retningslinjer for håndtering av mistanke om økonomiske misligheter, som er gjort gjeldende fra 18.3.2011 (erstatter tidligere retningslinjer av 2.12.2009.) Ved utgangen av 2011 hadde Sentral kontrollenhet mottatt 299 varsler om økonomiske misligheter, hvorav 147 har status avsluttet. Oversikt over avsluttede saker publiseres kvartalsvis på regjeringen.no.

Norad har en viktig rolle når det gjelder faglige råd, kvalitetssikring og evaluering innenfor programområde 03 Internasjonal bistand. På oppdrag fra departementet foretar Norad jevnlige forvaltningsgjennomganger ved utvalgte utenriksstasjoner med forvaltning av bistandsmidler. Formålet med forvaltningsgjennomgangene er å fremme en høy standard på forvaltningen av bistandsmidler gjennom kontroll og læring. Utenriksstasjonenes etterlevelse av gjeldende regler, instrukser og retningslinjer blir gjennomgått og man vurderer om etablerte systemer for kvalitetssikring fungerer hensiktsmessig. Gjennomgangene vurderer også kvaliteten på utenriksstasjonenes arbeid knyttet til resultatstyring, risikohåndtering og anti-korrupsjon i et utvalg avtaler. Funnene følges opp i henhold til spesifikke planer for hver stasjon, og i medarbeidersamtaler med stasjonssjefene. Innsamlede erfaringer fra gjennomgangene benyttes også aktivt i videreutviklingen av departementets system for tilskuddsforvaltning.

Etter instruks fra departementet har Norad etablert et helhetlig system for gjennomføring av uavhengige evalueringer av utviklingssamarbeidet. Evalueringsvirksomheten skal dokumentere i hvilken grad departementets og Norads arbeid for å realisere fastsatte mål i norsk utviklingspolitikk er effektivt, relevant og oppnår resultater som forutsatt. Evalueringene er en sentral informasjonskilde for myndighetenes utforming av bistandspolitikk. Fra 2007 har Norad publisert en årlig, omfattende resultatrapport for å informere allmennheten om hva norsk bistand har oppnådd innenfor et bestemt område.

Forøvrig viser vi til pkt. 2 i Prop. 1 S (2011–2012) der vi har redegjort for iverksatte og planlagte tiltak for kvalitetssikring og kontroll av tilskuddsmidlene.

3. Gjennomgang av Utenriksdepartementets tilskudd gitt i 2011

Under dette punktet omtales departementets praksis vedrørende bruk av drifts- og tilskuddsposter, kunngjøring og habilitet. Gjennomgangen er foretatt på ordningsnivå, men prosessen har bidratt til å identifisere eksempler på praksis i tildeling av enkelttilskudd, som er referert til under der det er funnet relevant.

Bruk av driftsposter og tilskuddsposter

Utenriksdepartementet har lagt til grunn at tilskuddsutbetalinger i regelen skal ha hjemmel i bevilgningen på en tilskuddspost. Gjennomgangen viser at noen enkelttilskudd er gitt på 01-poster og 21-poster. Reglene for tilskuddsforvaltning gjelder forøvrig også for tilskudd utbetalt fra driftsposter.

Kap.postene 160.01 (Driftsutgifter sivilt samfunn og demokratiutvikling) og 165.01 (Driftsutgifter forskning, kompetanseheving og evaluering) benyttes som hovedregel til enkeltstående konsulentoppdrag, som håndteres som anskaffelser. Det er likevel eksempler på at disse postene er brukt til forhold som kan vurderes som tilskudd:

• Norsk støtte til utgivelsen av rapporten «Commitment to Development Index».

• Norges frivillige bidrag til OECD/DAC. Støtten har blitt vurdert som et medlemsbasert driftstilskudd til Development Cooperation Directorate (DCD), som er fagbasen i OECD på utvikling, og helt avgjørende for DACs troverdighet som normativ aktør.

• Stipendier til norske journalister for å delta på statsrådens reiser. Det rapporteres på reisestipendiene i Prop. 1 S, og retningslinjene kunngjøres på regjeringen.no og normalt på journalisten.no.

• Enkelte tilskudd gitt under ordningen ”Utenrikspolitisk ordskifte”.

Kap. post 100.21Spesielle driftsutgifter er benyttet til bidrag til opplysningsvirksomhet knyttet til folkerett, og folkerettstiltak i FN-regi (kr. 75.000).

Kap. post 100.70Erstatning av skader på utenlandske ambassader dekker erstatning av eventuelt skadeverk som påføres utenlandske representasjoner i Norge, i henhold til de forpliktelser Norge har ifølge Wienkonvensjonen. Slike utgifter er ikke en del av departementets ordinære drift, og utgifter til dette formål er derfor i en årrekke blitt budsjettert på en tilskuddspost. I 2011 ble det utbetalt kr. 7000 over denne posten.

Kunngjøring

Kravet om kunngjøring av tilskuddsordninger følger av forvaltningsprinsippene om likebehandling, åpenhet og effektiv forvaltning. Forvaltningsloven inneholder ikke noe uttrykkelig krav om kunngjøring. Departementets Håndbok for tilskuddsforvaltning – Om å etablere og å forvalte ordninger beskriver kunngjøringskrav og unntaksbestemmelsene med henvisning til Økonomiregelverket kap. 6.3.2 og 6.4.2. Ordningsregelverkene spesifiserer retningslinjene vedrørende kunngjøring av den enkelte tilskuddsordningen.

Departementet kunngjør flere av sine ordninger ved å informere allment på departementets nettside på regjeringen.no. Menypunktet ”utlyste tilskudd” ble opprettet høsten 2010, for å gi en samlet oversikt over departementets utlyste tilskuddsmidler, med en kort presentasjon av formål, målgruppe og søknadsfrist, samt lenke til utlysningstekst eller ordningsregelverk. Før 2010 ble tilskuddsordninger også kunngjort på regjeringen.no, og/eller på andre måter som ble ansett som hensiktsmessige.

Der ikke annet er nevnt, mener vi kunngjøring på regjeringen.no er tilstrekkelig for å nå ordningens målgruppe. Enkelte ordninger kunngjøres også i pressen, på andre nettsider, e-postlister, Facebook, mv. Ordningen Informasjon om europeisk samarbeid kunngjøres f.eks. i pressen samt på europaportalen.no.

En betydelig andel av departementets tilskudd omfattes imidlertid ikke av kravet til kunngjøring i økonomiregelverket.

• I henhold til økonomiregelverkets pkt. 6.4.2. a) faller krav til kunngjøring bort når tilskuddsmottaker er navngitt i selve bevilgningsvedtaket eller er omtalt i budsjettproposisjonen på en slik måte at tilskuddsbevilgningen må anses øremerket for vedkommende.

• I henhold til økonomiregelverkets pkt. 6.4.2. c) faller krav til kunngjøring bort for tilskudd som staten gir som medlem av en internasjonal organisasjon, etter avtale med andre land om samarbeidstiltak eller etter avtale med internasjonale frivillige organisasjoner.

Departementet har i tillegg etter søknad til Direktoratet for økonomistyring (DFØ, tidligere SSØ) fått innvilget unntak i brev av 2. september 2005, på postnivå for noen poster/områder, jf. tabellen nedenfor. Disse unntakene er gitt med bakgrunn i en vurdering av muligheten for å nå de aktuelle målgruppene og av forventet ressursbruk ved kunngjøring i og med at potensielle tilskuddsmottakere helt eller delvis befinner seg i utlandet, samt at enkelte ordninger er rettet mot akutte situasjoner. Videre er det lagt vekt på å vurdere de aktuelle tilskuddsbevilgningene ut fra hva som er hensikten med det generelle kravet i økonomiregelverket om kunngjøring, og hvilke muligheter som foreligger for å kunne følge dem uten uforholdsmessig stor ressursbruk.

Departementet mener at sentrale aktører er godt kjent med muligheten for å søke departementet om tilskudd, bl.a. gjennom omtaler i de årlige budsjettproposisjonene og på ulike nettsteder, og fordi ordningene har eksistert over mange år. Vi tilstreber også å gjøre ordningene kjent for aktuelle mottakere i utlandet.

Tilskuddsordninger som er unntatt krav til kunngjøring vil etter planen bli presentert under et eget menypunkt på regjeringen.no.

Tilskuddsordninger som kunngjøres allment1):

1) Primært på regjeringen.no, men ev. også i dagspressen, andre nettsteder, e-postlister, Facebook, m.m.

2) Kunngjort allment fra november 2011

3) Ikke kunngjort i 2011, ingen nye tiltak.

4) Kunngjort allment fra november 2011

5) Kunngjort allment fra november 2011. Før 2011 ble det gitt årlig direkte meddelelse om ordningen til relevante norske og internasjonale aktører. Den største delen av bevilgningen er for øvrig unntatt ihht. 6.4.2 c.

Tilskudd og tilskuddsordninger der det ikke er krav om kunngjøring:

6) Med unntak av 170.79 – kunngjort, jf. tabellen over.

Ikke aktuelle å kunngjøre:

Øvrige ordninger:

I denne oversikten ligger det tilskuddsordninger som i dag enten delvis kunngjøres eller som ikke kunngjøres allment. En stor del av støtten som gis under disse ordningene er unntatt kravene om kunngjøring i henhold til bestemmelsene i 6.4.2 a eller c, eller der kunngjøring ikke anses hensiktsmessig med bakgrunn i en vurdering av muligheten for å nå de aktuelle målgruppene og av forventet ressursbruk ved kunngjøring i og med at potensielle tilskuddsmottakere helt eller delvis befinner seg i utlandet. Videre er det lagt vekt på å vurdere de aktuelle tilskuddsbevilgningene ut fra hva som er hensikten med det generelle kravet i økonomiregelverket om kunngjøring, og hvilke muligheter som foreligger for å kunne følge dem uten uforholdsmessig stor ressursbruk. Etter departementets vurderinger faller nyere tildelinger innenfor samme kategorier som tildelingene det i dag finnes unntak for. Departementet har derfor forholdt seg til brevet fra SSØ av 2. september 2005 og begrunnelsene der for unntak fra kunngjøring.

Habilitet

I tilskuddssaker treffes avgjørelser der forvaltningslovens regler om habilitet skal følges. I tillegg gjelder retningslinjer vedr. habilitet utgitt av Statsministerens kontor, samt etiske retningslinjer for staten og administrative rutiner i Utenriksdepartementet for saksbehandling generelt, og for tilskuddsforvaltning spesielt.

Den enkelte har et eget ansvar for selv å vurdere sin habilitet. Det gjelder også Utenriksministeren og Utviklingsministeren, og andre i den politiske ledelse i departementet. Konkrete tvilsspørsmål om habilitet kan på forhånd tas opp med den administrative ledelsen i departementet eller forelegges Justisdepartementets lovavdeling. Slike saker har vært reist i flere tilfeller, både av Utenriksdepartementets ansatte, og av den politiske ledelse. Noen av dem har angått konkrete eller potensielle tilskuddssaker. Lovavdelingen er blitt konsultert i noen slike tvilsspørsmål.

Forvaltningsloven har enkelte absolutt formulerte inhabilitetsregler, mens andre bestemmelser åpner for skjønnsmessige vurderinger. I disse vurderingene legger departementet, dets politiske ledelse og medarbeidere vekt på at avgjørelsenes karakter i tilskuddssaker tilsier særlig årvåkenhet hos alle som er involvert i den enkelte sak. Hensynet til å sikre korrekte avgjørelser og å opprettholde tilliten til dem som fatter beslutningen er helt vesentlig når det gjelder tildeling av økonomiske midler. Som et betydelig tilskuddsdepartement er Utenriksdepartementet spesielt oppmerksom på det.

Mange av tilskuddsmottakerne er som regel av en slik karakter og utgjør en så ubestemt krets at det ikke er hensiktsmessig å nedfelle rutinemessige krav til den enkelte medarbeider om på generelt grunnlag å forhåndskartlegge mulige habilitetsspørsmål som kan oppstå når man tiltrer i en ny stilling som innebærer tilskuddsforvaltning, før man står overfor en konkret avgjørelse. For politiske ledelse har dette likevel vært gjort i noen tilfeller.

Departementets omfattende kursvirksomhet rettet mot de ansatte som arbeider med tilskuddsforvaltning, gir god anledning til å ta opp behovet for å ha en særlig bevissthet om habilitetsspørsmål. Det avholdes kurs i forvaltningsrett.

Muligheter for interessekonflikter og habilitetsspørsmål tas på største alvor i Utenriksdepartementet, som føler et særlig ansvar for å hindre alle former for misligheter i tilskuddsforvaltningen.

4. Oppfølging

Under pkt. 2 Kvalitetssikring og kontroll av tilskuddsmidlene i Prop. 1 S (2011–2012) redegjør departementet for iverksatte og planlagte tiltak for kvalitetssikring og kontroll av tilskuddsmidlene.

Arbeid med forbedring av tilskuddsforvaltningen er en kontinuerlig prosess. I Prop. 1 S (2011–2012) henvises det til følgende planlagte kvalitetssikrings- og kontrolltiltak:

• Videreføre arbeidet med å styrke den samlede kvalitetssikringen på systemnivå, inkludert oppgradering og forbedring av de verktøy og metoder som er tatt i bruk i forvaltningsprosessene.

• For tiden pågår et arbeid med å revidere og oppdatere Håndbøker i tilskuddsforvaltning, samt avtalemalene som benyttes i tilskuddsforvaltningen. Departementet er i sluttfasen av å utarbeide et metodedokument for risikostyring. Arbeidet med utvikling og oppdatering av departementets ordningsregelverk fortsetter.

• Arbeidet med å forebygge, avdekke, rapportere om, håndtere og informere om økonomiske misligheter videreføres.

• Departementet har satt inn et krav i nye avtaler som inngås med de største norske bistandsorganisasjonene om at disse årlig skal offentliggjøre en beskrivelse av tilskuddsmottakers arbeid for å bekjempe økonomiske misligheter i sin virksomhet og en oversikt over eventuelle økonomiske mislighetssaker som tilskuddsmottaker har avsluttet i det aktuelle året. Som nevnt under punkt 2, publiserer også departementet en kvartalsvis oversikt over saker som er blitt avsluttet med reaksjon.

• Opplæring av ansatte på alle nivåer videreføres.

• Ytterligere vektlegging av økonomiregelverket, bevilgningsreglementet og Forvaltningsloven i interne opplæringstiltak.

For å bidra til økt informasjon til allmennheten og imøtekomme Stortingets ønske om mer åpenhet om bruken av våre tilskuddsmidler, planlegger departementet en ny portal på internett. Den nye portalen vil etter planen gi oversikt over hvilke land, mottaker og sektorer/formål som mottar tilskudd. En slik portal vil åpne for at flere får bedre innsikt i hvordan tilskuddsmidlene forvaltes, og større mulighet til å etterprøve om midlene fordeles i tråd med Stortingets mål. Norads statistikkportal ”Norsk bistand i tall” gir enkel tilgang til historiske data for norsk bistand fra 1960 fram til i dag. Den nye løsningen vil i tillegg inneholde informasjon om planlagte utbetalinger fremover i tid.

Departementet arbeider også med å forbedre brukervennligheten på UDs internettsider, bl.a. ved å videreutvikle departementets sider på regjeringen.no, europaportalen.no, landsider.no, og norway.info. Informasjon om departementets tilskuddsforvaltning er samlet under menypunktet “om departementet” på regjeringen.no. Her finnes en oversikt over utlyste tilskuddsmidler, med kort beskrivelse av formål og målgruppe, eventuell søknadsfrist, samt lenke til retningslinjer/ordningsregelverk. Videre finnes departementets søknads- og rapportskjemaer tilgjengelig her. Som nevnt over vil etter planen også tilskuddsordninger som ikke omfattes av krav til kunngjøring bli presentert under et eget menypunkt på regjeringen.no.

På de øvrige nettsidene nevnt over finnes også utfyllende informasjon om departementets virksomhet. Flere ambassader publiserer for eksempel lister over alle bistandsprosjekter ambassaden støtter, med lenke til de enkelte avtalene, på sine nettsider.

Vi vil avslutningsvis påpeke at tilskuddsforvaltning er en av departementets kjerneoppgaver, og prioriteres tilsvarende.