Meld feil

1. Innledning

1.1 Sammendrag
- 1.1.1 Hovudinnhaldet i proposisjonen
- 1.1.2 Bakgrunn for lovforslaget
1.2 Komiteens generelle merknader

1.1 Sammendrag

1.1.1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

I proposisjonen foreslår Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet lovendringar som skal leggje til rette for meir openheit og kontroll med finansieringa av politiske parti for å følgje Europarådet v/GRECOs rekommandasjonar til Noreg. Det blir gjort framlegg om at plikta til å sende inn årlege inntektsrekneskapar blir utvida til å gjelde fullstendige rekneskapar, og at det blir innført ei særskilt plikt til å innrapportere gåver over ein terskelverdi mottekne under valkamp. Vidare blir det foreslått særskilte sjølvstende- og rotasjonskrav til den som reviderer rekneskapen til eit politisk parti og at Partilovnemnda får rett til å kontrollere innmelde opplysningar. Det blir foreslått å innføre eit større spekter av sanksjonar for brot på føresegnene i partiloven. Først og fremst gjeld dette administrative sanksjonar, men forslaget omfattar òg ei føresegn om straff, i form av bøter eller inntil to års fengsel, for vesentlege eller gjentekne lovbrot.

1.1.2 Bakgrunn for lovforslaget

1.1.2.1 Innleiing

Europarådet v/GRECO (Group of states against corruption) gjorde hausten 2008 ei evaluering av Noreg. Rapporten som følgde med blei behandla i GRECOs plenumsmøte i Strasbourg februar 2009. GRECO utarbeidde ein oppfølgingsrapport om Noreg i mars 2011.

1.1.2.2 Departementet si oppfølging

I plenumsmøtet 16. februar 2009 gav GRECO følgjande rekommandasjonar til Noreg under Tema II Partifinansiering:

1. at partiorganisasjonane blir pålagde å levere årlege rapportar om utgifter, i tillegg til dagens ordning med inntektsrekneskapar, ii) at partiorganisasjonane pliktar å sende inn informasjon om eigedelar og gjeld i høveleg grad, iii) at det blir etablert eit standardisert skjema (med tilhøyrande retningslinjer, om naudsynt) for å utarbeide denne informasjonen
2. at det blir utarbeidd nærmare retningslinjer vedrørande rapporteringane av ikkje-monetære gåver i tillegg til omgrepet «politiske avtalar» som det er krav om å innrapportere i samsvar med partiloven
3. at det blir vurdert å innføre plikt til å rapportere mottekne inntekter og oppsamla utgifter i samband med valkampar
4. at det blir etablert klare reglar for å sikre naudsynt sjølvstende for revisorar som reviderer rekneskapar til politiske parti
5. at det blir sytt for passande, uavhengig monitorering av partifinansieringa, inkludert valkampanjar, i samsvar med Artikkel 14 i Rec 2003/4
6. at det blir innført formålstenlege, fleksible sanksjonar for alle typar brot på partiloven, i tillegg til dagens sanksjonar

Forslaget til endringar i partiloven byggjer på eit høyringsnotat av 17. november 2010 som blei sendt til meir enn 700 instansar med tre månaders høyringsfrist. Forslaget er utarbeidd på grunnlag av innspel frå aktuelle fagmiljø.

Lovforslaget blei vurdert av GRECO i plenumsmøte den 30. mars 2011 som vedtok følgjande:

«Når det gjeld innsyn i partifinansiering helsar GRECO velkommen dei steg som er tekne i retning av gjennomføring av rekommandasjonane. Dette gjeld utforming av eit høyringsbrev om forslag til endringar i partiloven, inkludert eit omfattande høyringsnotat som gjer nærmare greie for endringsforslaga (no ute på høyring). Om endringsforslaga blir vedtekne som føresett, vil dette gi eit lovmessig grunnlag for bl.a. å kontrollere økonomien til politiske parti, i tråd med paragraf 14 i Rekommandasjon Rec(2003)4, ei meir fleksibel sanksjonsordning og i tillegg opplysningskrav når det gjeld utgifter, aktiva og gjeld så vel som særskilte bidrag mottekne i valkampsamanheng. GRECO rosar norske styresmakter for initiativa så langt, som kan gjere det mogleg å imøtekomme GRECOs rekommandasjonar på ein eigna måte. I lys av det som er slått fast i avsnitt 44 og 45, merkar GRECO seg at Noreg har klart å vise at det er på gang betydelege reformer, med potensial for å oppnå eit akseptabelt nivå for oppfylling av dei rekommandasjonar som står att innan dei kommande 18 månadene. GRECO oppfordrar leiaren av Noregs delegasjon til å levere ytterlegare opplysningar vedrørande iverksetjing av rekommandasjon i, iv, v og vi (Tema II – Innsyn i partifinansiering) seinast innan 31. oktober 2012.»

Rekommandasjon i og iii er rekna av GRECO som tilfredsstillande gjennomført ved tilvising til retningslinjer fastsette av FAD og publisert på www.partifinansiering.no pluss drøftinga om auka innsyn i valkampbidrag i det ovannemnde høyringsnotatet. Dei fire andre rekommandasjonane – i, iv, v og vi – om høvesvis fullstendige rekneskapar, uavhengige partirevisorar, monitorering og kontroll pluss fleksible sanksjonar er rekna som «delvis gjennomførte». Ei norsk omsetjing av rapporten finst her: http://www.regjeringen.no/upload/FAD/Vedlegg/Partifinansiering/GRECO_oppfolgingsrapport_no. pdf.

Departementet legg til grunn at høyringsforslaget av 17. november 2010 i utgangspunktet imøtekjem alle GRECOs seks rekommandasjonar. For rekommandasjon i, iv, v og vi står det att å gjere dei konkrete lovendringsforslaga rettskraftige. Departementet vidarefører derfor i proposisjonen hovudpunkta i høyringsforslaget. Merknader og innspel mottekne i høyringsrunden tilseier likevel at det bør gjerast visse justeringar i og tilføyingar til forslaget.

1.1.2.3 Om GRECOs arbeid innan parti- og kandidatfinansieringa

Noreg har utan atterhald signert og ratifisert begge konvensjonane som Europarådet i perioden 1997–2004 har utarbeidd mot korrupsjon. Noreg har vore medlem av Europarådets antikorrupsjonsorgan GRECO sidan 2001. Alle 47 land i Europarådet er medlemmer av GRECO, i tillegg deltek USA og Kviterussland. Ein føresetnad for GRECO sitt arbeid er at medlemslanda deltek i gjensidige evalueringsprosedyrar og lojalt følgjer opp dei tilrådingar som blir gitte av GRECO i plenum.

I januar 2007 sette GRECO i gang sin tredje evalueringsrunde som inneber evaluering av parti- og kandidatfinansieringa i medlemslanda på grunnlag av Ministerkomiteens rekommandasjon Rec 2003/4 «Om felles reglar mot korrupsjon i finansieringa av politiske parti og valkampar».

1.1.2.4 Kor fritt står kvart enkelt land m.o.t. å følgje opp rekommandasjonane?

Det vert i proposisjonen vist til at Europarådets konvensjonar er folkerettsleg forpliktande for dei landa som har ratifisert desse. Rekommandasjonar frå Ministerkomiteen er rådgivande og er ikkje juridisk bindande på same måte som artiklane i konvensjonen. Likevel vil det i praksis bli lagt stor vekt på slike tilrådingar av politiske og andre omsyn. Ulike internasjonale organisasjonar følgjer landas oppfølging.

I tillegg kjem eventuelle direkte sanksjonar som GRECO kan ta i bruk i form av politisk press, offentlege fråsegner om landet, eksklusjon av medlemmer m.m. Kort sagt forpliktar medlemskapen i GRECO landa til å godta og delta i monitoreringsprosedyrane – og ikkje minst – rette seg etter tilrådingane frå GRECO.

Det er departementet sitt inntrykk at GRECO har lagt til grunn ei streng handheving av formuleringane i aktuelle artiklar i Ministerkomiteens rekommandasjon 2003/4. GRECO har teke sikte på å etablere faste standardar og har i liten grad opna for individuelle tilpassingar for medlemslanda baserte på historikk, politiske tradisjonar, korrupsjonsskandalar etc.

Fordi partifinansiering er eit komplekst område som generelt rører ved eit stort spekter av omsyn og rettsområde, har GRECO sett behov for å dele oppfølginga i to rundar – à 18 månader. Konkret inneber dette at kvart land vil bli evaluert gjennom to oppfølgingsrapportar. I oppfølgingsrapport nr. 2 (levert halvtanna år etter den første) føreset GRECO at landet har gjennomført kvar enkelt rekommandasjon med rettskraftig verknad for at konklusjonen kan bli «tilfredsstillande gjennomført». I motsett fall vil den endelege konklusjonen kunne bli at landet (heilt eller delvis) ikkje tilfredsstiller GRECOs standardar. Som nemnt over, vil GRECO i slike tilfelle kunne setje i verk tiltak overfor medlemslandet.

1.1.2.5 Noregs tilnærming til Ministerkomiteens rekommandasjon 2003/4

Ei vurdering av rekommandasjon 2003/4 Om felles reglar mot korrupsjon i finansieringa av politiske parti og valkampar var ein del av mandatet til Partifinansieringsutvalet, jf. NOU 2004:25 Penger teller, men stemmer avgjør. I proposisjonen vert det gitt ei nærare skildring av utvalet og departementet sine vurderingar av rekommandasjonen.

Departementet konstaterer i ettertid at GRECO generelt praktiserer Rec 2003/4 strengare enn det som synest å liggje i Partifinansieringsutvalet sine føresetnader. I tillegg viser departementet til følgjande:

Det vert i proposisjonen peikt på at Stortinget gjennom partiloven på visse område har lagt til grunn eit meir omfattande innsyn enn det minstekrava i Rec 2003/4 inneber. Internasjonalt sett er det norske systemet unikt ved at det gir innsyn i finansieringa av partilag på alle organisasjonsnivå (desentralisert modell), inkludert politiske ungdomsorganisasjonar. Plikta i § 21 andre ledd til å opplyse om politiske og forretningsmessige avtalar med bidragsytaren, med formål å avdekkje eventuelle bindingsforhold mellom parti og private interesser, er òg eit område der Noreg går lengre enn den internasjonale standarden. GRECOs forslag til Noreg byggjer på den modellen for finansiering, innsyn og kontroll som Stortinget gjennom vedtaket av partiloven har lagt til grunn. Jamvel om den norske modellen er basert på – og i visse tilfelle går lenger enn minimumskrava i Rec 2003/4 – blir ikkje dette sett på som eit hinder for at GRECO kan be Noreg om å vidareutvikle eller regulere strengare andre delar av loven så lenge dette er innanfor evalueringsmandatet.

Departementet presiserer at GRECOs rekommandasjonar berre gjeld finansieringa av politiske parti i tillegg til at den informasjonen som partia gir til styresmaktene av direkte relevans for finansieringa, er korrekt. Utover dette gir ikkje Rec 2003/4 grunnlag for innsyn eller kontroll med det indre livet i partia eller påverker deira sjølvstende eller frie stilling. Eit system som sikrar at lovpålagd informasjon frå partia til det offentlege er korrekt og at finansieringa av politisk verksemd skjer frå legale kjelder, kan på denne bakgrunnen vanskeleg seiast å regulere partia på ein måte som vil vere i konflikt med eller negativt for det demokratiske systemet.

Noreg har allereie i forhandlingsrunden med GRECO fått gjennomslag for nasjonale omsyn med den følgje at talet på rekommandasjonar har blitt redusert i forhold til det som var det opphavlege forslaget frå GRECOs evalueringsteam.

GRECOs tredje evalueringsrunde inneber at landa blir vurderte i forhold til eit utval av artiklar i Rec 2003/4.

Departementet konkluderer derfor med at Partifinansieringsutvalets tilrådingar i NOU 2004:25, følgde opp av regjeringa i Ot.prp. nr. 84 (2004–2005) Om lov om visse forhold vedrørende de politiske partiene (partiloven), var eit første steg i retning av å bringe det norske partifinansieringsregelverket i samsvar med Ministerkomiteens Rec 2003/4. Vedtak av det føreliggjande lovforslaget, som er basert på GRECOs evalueringsrapport (2009) og oppfølgingsrapport (2011), vil medføre at det norske regelverket fullt ut oppfyller GRECOs standardar.

1.1.2.6 Om Noregs internasjonale antikorrupsjonsarbeid

Det vert i proposisjonen vist til at konklusjonen i GRECOs plenumsmøte i oktober 2007 var at Noreg som det første medlemslandet har gjennomført alle tilrådde tiltak mot korrupsjon i føregåande evalueringsrunder på ein tilfredsstillande måte. Noreg har òg eit godt renommé i GRECOs evalueringsarbeid.

Departementet viser til at det er ei brei politisk oppslutning om at Noreg skal vise nulltoleranse overfor korrupsjon, noko som går att i ei rekkje stortingsmeldingar og proposisjonar.

Departementet legg til grunn at Noregs aktive rolle i GRECO-samarbeidet skal førast vidare. Og som ein konsekvens av dette, at rekommandasjonane vi har fått på partifinansieringsområdet skal gjennomførast i samsvar med evalueringsrapporten. I tillegg til at eit godt regelverk mot korrupsjon i seg sjølv er nyttig, vil Noreg ved å gjennomføre GRECOs rekommandasjonar følgje opp sin medlemskap på ein klar og lojal måte. Dette vil medverke til at vi framleis er å rekne som ein truverdig samarbeidspartnar og pådrivar i internasjonalt samarbeid for å motverke korrupsjon.

1.1.2.7 OSCE/ODIHRs evaluering av stortingsvalet 2009

Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR) blei i juni 2009 invitert til å observere stortingsvalet og sametingsvalet som blei halde 14. september same år.

OSCE/ODIHR har på denne bakgrunnen den 27. september 2009 gitt Noreg følgjande rekommandasjon:

«Partiloven bør evaluerast med tanke på å gi auka openheit rundt inntekter og utgifter i samband med valkampar gjennom regelmessige og uavhengige revisjonsrapporter.»

1.2 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Håkon Haugli, Hilde Magnusson, Ingalill Olsen og Eirik Sivertsen, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Morten Ørsal Johansen og Åge Starheim, fra Høyre, Trond Helleland og Michael Tetzschner, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Aksel Hagen, fra Senterpartiet, Heidi Greni, og fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, er opptatt av at regelverket for partienes finansiering bør bidra til gode demokratiske prosesser og til åpenhet. Samtidig er det viktig at lovverket for frivillig arbeid i demokratiets tjeneste ikke blir mer byråkratisk enn nødvendig. Komiteen viser til at skjemavelde og rapporteringsplikt for frivillig arbeid i små partiforeninger er med på å skremme mange bort fra tillitsverv, og at dette igjen kan gi dårligere rekruttering til lokalt politisk arbeid.

Komiteen minner om at grunnlaget for dagens partilov ble lagt av Partifinansieringsutvalget (NOU 2004:25). Utvalget maktet på de fleste vesentlige punkter å legge frem en samlet innstilling. Komiteen viser til at det ikke har kommet opp vesentlige momenter eller erfaringer som tilsier at den gjeldende partilov har mangler som tilsier betydelige innstramminger for å sikre åpenhet eller motvirke korrupsjon. Komiteen har imidlertid merket seg at proposisjonen legges frem på bakgrunn av Europarådet v/GRECOs rekommandasjoner til Norge, og slutter seg til at det er riktig av Norge å følge opp anbefalinger for å slutte opp om Europarådets arbeid på antikorrupsjonsfeltet.

Proposisjonen fokuserer på partiloven, og på de politiske partienes finansiering, anvending av penger, og spesifikt bruk av penger i valgkampen. Komiteen konstaterer at GRECO har et særskilt fokus på velgernes krav på åpenhet omkring partienes valgkampbudsjetter, men vil samtidig påpeke at like store budsjetter anvendes av store organisasjoner i og utenfor arbeidslivet for å påvirke velgernes stemmegivning. Komiteen vil vise til at det er et internasjonalt fenomen, blant annet i USA, at store midler kanaliseres utenom partiene i valgkampen, og at det er behov for mer åpenhet om dette også i Norge.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at det i lovforslaget er tatt hensyn til økt åpenhet om bidrag til andre enn politiske partier, ved at § 20 fjerde ledd innebærer innsyn i bidrag til organisasjoner eller enheter som direkte eller indirekte kontrolleres av eller på annen måte er knyttet til et parti eller partiledd.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti ber regjeringen sette ned et utvalg som kan utrede om hensyn til åpenhet er tilstrekkelig ivaretatt i lovgivning knyttet til kampanjer og pengebruk fra andre kilder enn de politiske partiene.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sette ned et utvalg som utreder om hensynet til åpenhet er tilstrekkelig ivaretatt i lovgivning knyttet til kampanjer og pengebruk fra andre kilder enn de politiske partiene.»

Disse medlemmer ser behovet for en utdyping og presisering av enkelte bestemmelser i partiloven, men mener at enkelte av de forslag som fremmes i Prop. 140 L (2011–2012) vil gjøre arbeidet i små lokallag for krevende og for komplisert. Arbeidet lokalt i partilagene er basert på frivillig og ubetalt innsats. Dette innebærer at det arbeidet som nedlegges for et politisk parti må konkurrere med andre aktiviteter folk ønsker å ha i sin fritid. Mange politiske partier har opplevd sviktende rekruttering og uvillighet til å påta seg politiske verv. Disse medlemmer mener at forslagene som fremmes i Prop. 140 L (2011–2012) må ses i lys av disse forhold.

Slik vårt samfunn er organisert, fungerer de politiske partiene som bærebjelker i demokratiet. Lovendringer må utformes med sikte på å styrke vårt demokrati, ikke svekke det.

Disse medlemmer vil gi sin tilslutning til de endringer som er foreslått i lovens § 11 femte ledd, § 12 sjette ledd og § 13 femte ledd, med det forbehold at setningen som er gjentatt i alle tre paragrafer – «Bekreftelse skal gis minst en gang årlig» – strykes. På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag: