Jeg viser til brev 4. april 2013 vedlagt følgende representantforslag
fra stortingsrepresentantene Hans Olav Syversen, Knut Arild Hareide
og Geir Jørgen Bekkevold til uttalelse:
“Stortinget ber regjeringen fremme forslag om endring
av eiendomsskatteloven § 28, slik at kommunene får mulighet til
å utforme generelle regler for nedskrivning eller fullt fritak for
eiendomsskatt med begrunnelse i særlige sosiale hensyn.”
Forslagsstillerne mener at kommunenes mulighet
i eigedomsskattelova § 28 til å ta sosiale hensyn ved utformingen
av skatten, er svært begrenset. I tillegg kreves en individuell,
ressurskrevende og byråkratisk behandling. Forslagsstillerne mener
at kommunene bør få adgang til å gi et generelt fritak for eiendomsskatt
til personer med inntekt på nivå med minstepensjonister og uten
annen formue enn det som egen bolig representerer.
Jeg har forståelse for intensjonene i forslaget, men
finner likevel ikke å kunne anbefale forslaget. Nedenfor vil jeg
redegjøre for bakgrunnen for dette.
Eiendomsskatt er en kommunal skatt som skrives
ut med hjemmel i lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane
(eigedomsskattelova). Det er kommunestyret i den enkelte kommunen
som avgjør om det skal skrives ut eiendomsskatt i kommunen. Kommunen
har stor valgfrihet ved utforming av eiendomsskatteregime, men må
holde seg innenfor rammene som følger av eigedomsskattelova.
Loven inneholder flere utskrivingsalternativer.
I de tilfellene kommunen ønsker å skrive ut eiendomsskatt, men
ser det som særlig problematisk å skattlegge boligeiendom kan det
velges et alternativ hvor slik eiendom ikke inngår. Videre åpner
loven for bruk av virkemidler som kan dempe skattetrykket på boliger.
Jeg viser her først og fremst til reglene om bunnfradrag. Dette gis
som et fast beløp, og loven fastsetter ikke noe tak på størrelsen
av fradraget. Bunnfradraget vil derfor bety mest for de med lavest
boligformue. Gjennom disse reglene får eiendomsskatten et progressivt
element som kan ivareta fordelingshensyn uten å miste karakteren
av å være en objektskatt. Bruk av bunnfradrag har også den fordelen
at størrelsen på fradraget kan tilpasses det lokale prisnivået på
boliger i den enkelte kommunen.
Videre åpner loven for å gjøre bruk av differensierte
skattesatser. Dette innebærer at man kan sette en lavere sats på
boliger enn for annen eiendom. Laveste skattesats i henhold til
loven er på to promille.
Dette viser at det allerede etter gjeldende
regler er mulig å begrense eiendomsskatten på boligeiendom. Et mer
generelt virkemiddel vil være å benytte en såkalt reduksjonsfaktor
i takstene. Dette innebærer at samtlige skattepliktige eiendommer
takseres til omsetningsverdi, men at skattegrunnlaget utgjør en
lavere, forholdsmessig andel av taksten.
Etter mitt syn er det også mer prinsipielle
grunner til at forslaget ikke kan anbefales. Jeg viser her til at
eiendomsskatten er en objektskatt, hvor det er eiendommen som skattlegges.
Dette i motsetning til alminnelig inntekts- og formuesskatt hvor
det er inntekt og formue som er gjenstand for beskatning. Etter
mitt syn vil et generelt fritak for personer med inntekt på nivå med
f.eks minstepensjonister frata eiendomsskattetten karakter av å
være en objektskatt. Eiendommen vil da ikke være skatteobjektet,
fordi inntekten blir avgjørende for skatteplikten.
En slik regel vil også innebære en betydelig
terskel-effekt. Det kan oppfattes som sterkt urimelig å skulle betale
full eiendomsskatt fordi man har en inntekt som overstiger inntektsgrensen med
noen tusen kroner, mens andre slipper skatten helt og holdent. Minstepensjonister
er fritatt for inntektsskatt. Som følge av dette er det innført
kompliserte regler for å unngå slike terskeleffekter innenfor inntektsskatten.
Noe tilsvarende vil neppe være mulig, og heller ikke ønskelig innenfor
eiendomsskatten. Det er generelt slik at skatter og avgifter vil
kunne oppleves som mer byrdefulle for minstepensjonister og andre
med lav inntekt. Vi kan likevel ikke innføre særregler for slike
grupper på alle disse områdene.
Normalt vil også fast eiendom i seg selv innebære
en skatteevne, og jo større bolig jo større skatteevne. Mange vil
nok kunne oppfatte det som urimelig dersom man kan eie en verdifull bolig,
men slippe eiendomsskatt som følge av en beskjeden inntekt. Eller
at man har en verdifull bolig kombinert med betydelige inntekter
av en art som ikke skal inkluderes ved beregningen, for eksempel
store kapitalinntekter.
En regel som foreslått vil forutsette at man avklarer
en rekke forhold knyttet til den inntektsgrensen som innføres. Det
må avgjøres hvilke typer inntekt som skal inkluderes, for eksempel om
kapitalinntekter skal inngå. Videre om det bare skal legges vekt
på eiers inntekt eller om også ektefelle/samboers inntekt skal tas
hensyn til, og hva som skal gjelde dersom vedkommende eier boligen
alene eller er sameier. Videre om det skal tillegges vekt hvor stor
boligformuen er, da denne innebærer en skatteevne.
Forslaget synes å forutsette en årlig, individuell kontroll
med hensyn til at grensen ikke er overskredet ettersom inntekts-
og formuesforholdene kan endre seg år for år. Med en generell regel
vil man dessuten måtte kontrollere alle de eiendomsskattepliktige,
ikke bare de som kommer inn under dagens ordning. Jeg tror derfor
ikke at forslaget vil innebære noen mindre “byråkratisk og ressurskrevende”
ordning. Eiendomsskatten skal kunne administreres enkelt av store
og små kommuner. Det skal ikke være en ligningsbehandling.
Det følger av eigedomsskattelova § 28 at dersom særlige
grunner gjør “at det kom til å verta særs urimeleg
om heile eigedomsskatten vart innkravd, kan skatten setjast ned
eller ettergjevast av formannskapet”. Bakgrunnen for bestemmelsen er
at det kan forekomme tilfeller hvor det vil være urimelig å kreve
inn skatten uten å ta hensyn til skattyters økonomi, jf. Ot.prp.
nr. 44 (1974-1975). Som eksempel er nevnt at skattyter får økonomiske
problemer fordi han har lavere inntekt på grunn av sykdom, og ikke
har formue å møte motgangen med. I forarbeidene er det understreket
at nedsettelse eller ettergivelse av rimelighetsgrunner bare bør
komme på tale rent unntaksvis. Bestemmelsen gir ikke adgang for kommunen
til å foreta en generell nedsettelse eller ettergivelse for grupper
som kommunen mener bør skjermes. Spørsmålet om nedsettelse eller
ettergivelse i henhold til denne bestemmelsen må derfor avgjøres
konkret i hvert enkelt tilfelle. Det er ikke et krav i loven at
skattyter søker om lemping, men det er nok det mest vanlige.
Lemping etter eigedomsskattelova § 28 behandles
i den enkelte kommunen, og det er ikke fastsatt sentrale forskrifter
eller andre regler for utøvelsen av det skjønnet som må foretas.
Flere kommuner har imidlertid selv utformet retningslinjer for praktiseringen
av ettergivelse eller frafall. Slike retningslinjer kan øke kommunens likebehandling
i lempingssaker, og det er positivt. Finansdepartementet har blant
annet i brev 9. november 1995 uttalt at likhetshensynet er et grunnleggende
hensyn bak eigedomsskattelova. Likhetsprinsippet vil også innebære
at kommunen må likebehandle skattytere md hensyn til lemping av
eiendomsskatten.
Inntekt og formue kan være et viktig og relevant moment
ved avgjørelsen om lemping. Noen kommuner synes også å gjøre bruk
av veiledende beløp med hensyn til inntekt og formue i sine retningslinjer
ved avgjørelsen av om det skal innrømmes lemping eller ettergivelse.
Etter mitt syn innebærer dette at mange av de hensynene som forslagsstillerne
etterlyser vil kunne ivaretas innenfor dagens regelverk, og det
med større grad av presisjon enn hva tilfellet vil være med en generell
regel. Dersom kommunen har retningslinjer for når eiendomsskatten
skal lempes, trenger heller ikke saksbehandlingen å bli for ressurskrevende.