Brev fra Arbeidsdepartementet v/statsråden til arbeids- og sosialkomiteen, datert 24. mai 2013

Representantforslag 117 S (2012-2013)

Jeg viser til brev fra arbeids- og sosialkomiteen fra 7. mai 2013 med anmodning om min vurdering av representantforslag 117 S (2012–2013) fra representantene Frank Bakke-Jensen, Linda C. Hofstad Helleland, Torbjørn Røe Isaksen, Jan Tore Sanner og Sonja Irene Sjøli om å gi mennesker utenfor arbeidslivet en ny sjanse.

Først vil jeg takke forslagsstillerne for deres engasjement for mennesker som står i utkanten av arbeidslivet. Det er nødvendig å ha en aktiv politikk innrettet mot denne gruppen, og Regjeringen vil derfor legge fram en melding for Stortinget som drøfter den eksisterende arbeids- og velferdspolitikken og presenterer mulige nye tiltak innenfor dette feltet. Arbeidsmarkedet er godt for det store flertallet i Norge, og det er høy sysselsetting både i et historisk og internasjonalt perspektiv. Likevel er det enkelte grupper som har problemer med å få fotfeste i arbeidslivet. Meldingen vil derfor gjennomgå og vurdere innretningen av og styrken på flere eksisterende tiltak, i tillegg til å presentere mulige nye tiltak for å få flere i arbeid.

Representantforslaget er konkretisert i elleve punkter, og jeg besvarer hvert enkelt punkt fortløpende. Under flere av punktene er det naturlig å vise til den kommende stortingsmeldingen, som vil presentere mer konkrete anbefalinger og tiltak.

Representantforslagene

• 1. Stortinget ber regjeringen gå gjennom målstyringsregelverket i Nav, med sikte på å etablere færre og tydeligere mål som bygger opp under intensjonen om at flere mennesker skal delta i arbeidslivet.

Arbeid til alle er et hovedmål for Regjeringen. Dette framkommer klart i regjeringens årlige budsjettframlegg. Men for å oppnå målet må det også følges opp med klare og tydelige mål som etaten kan styre etter. Arbeidsdepartementet har derfor i styringsdialogen med Arbeids- og velferdsdirektoratet fokus på at etaten arbeider for å nå målet om å få flere i arbeid, både med hensyn til ressurser, aktiviteter og resultater av etatens innsats. Hovedmål og prioriterte oppgaver i 2013 er å styrke den arbeidsrettede bistanden, fortsette den gradvise forbedringen av ytelsesforvaltningen og gjennomføre IKT-moderniseringen i henhold til vedtatte planer. Disse målene gjenspeiles også i etatens egen virksomhetsstrategi, der bl.a. «Arbeid først» er et prioritert innsatsområde. Departementet er i den forbindelse opptatt av en balansert målstyring, der det arbeides systematisk og planlagt med gradvise forbedringer på de prioriterte områdene.

Regjeringen har utformet en politikk som inneholder virkemidler og tiltak vi har tro på skal bidra til å nå målene. Prioriterte tiltak for oppfølging av brukere er blant annet gjennomføring av dialogmøter for sykmeldte, behovs- og arbeidsevnevurderinger, aktivitetsplaner og ulike tiltak for å bedre jobbmulighetene for personer med nedsatt arbeidsevne. I gjennomføringen av politikken er det nødvendig å ha god informasjon om hvordan virkemidlene benyttes. Både departementet og direktoratet må ha løpende informasjon bl.a. om at dialogmøter gjennomføres, hvor mange og hvor raskt brukerne får oppfølging, og hvor mange som ser ut til å komme i arbeid. Derfor er det nødvendig med god styringsinformasjon både nasjonalt og på det enkelte NAV-kontor, også knyttet til de aktivitetene som etaten gjennom regelverket er pålagt å gjennomføre. De mer langsiktige effektene av arbeids- og velferdspolitikken og forvaltningens arbeid må følges opp gjennom analyser, forskning og evalueringer.

Departementet og direktoratet arbeider med å utvikle styringssystemet slik at en setter relevante og realistiske mål, gir tydelige styringssignaler og etablerer gode verktøy for å kunne følge opp resultatutviklingen. Her er det allerede en god dialog. Ethvert styringssystem må imidlertid også brukes med fornuft for å gi nødvendig frihet til å møte hver enkelt bruker på en individuelt tilpasset måte. Ikke minst betyr det å gi medarbeiderne mulighet til å bruke sin kompetanse og utøve godt, faglig skjønn.

Jeg er enig med forslagsstillerne i at styringssystemet skal tilstrebe å gi tydelige mål som prioriterer forvaltningens viktigste oppgaver. Derfor arbeides det med dette både i departementets styring overfor etaten, og i etatens interne styring. I departementets dialog med arbeids- og velferdsdirektøren går det klart fram at god ledelse og tydelige styringssignaler er en prioritert oppgave på alle nivåer i etaten. De siste årene har dette blant annet medført en bevisst reduksjon i antallet mål det enkelte NAV-kontor rapporterer på. I stedet er det arbeidet med å tydeliggjøre og styrke de styringsmålene som benyttes. Samtidig er det en prioritert oppgave å styrke kvaliteten i den arbeidsrettede brukeroppfølgingen, bl.a. ved å videreutvikle medarbeidernes arbeidsmarkedskompetanse og ferdigheter i veiledning og samhandling med brukerne. Forbedringer også på dette området vil med nødvendighet skje gradvis, og departementet har bedt direktoratet ferdigstille en langsiktig plan for oppfølgingsarbeidet i 2013 for å sikre at dette forbedringarbeidet gjøres på en helhetlig, planlagt og systematisk måte.

På bakgrunn av den igangsatte prosessen både i departementet og i direktoratet med å forbedre styringssystemet og den arbeidsrettede brukeroppfølgingen, ser jeg ingen grunn til å forskuttere en god og effektiv prosess ved å forsere en gjennomgang av målstyringsregelverket i Arbeids- og velferdsetaten. Etter min vurdering vil en slik gjennomgang forstyrre og forsinke det pågående forbedringarbeidet.

• 2. Stortinget ber regjeringen etablere metodeverktøy for effektmåling av arbeidsmarkedstiltak. Effektmålingen bør inneholde informasjon om overføring til ordinært arbeid etter avsluttet tiltak, samt hvorvidt en tidligere tiltaksdeltager forblir i arbeid etter henholdsvis tre og fem år.

For å nå regjeringens mål om arbeid til alle er jeg opptatt av at vi bruker de riktige virkemidlene til riktig bruk. Mennesker er ulike og dette betyr at vi må ha et sett med ulike arbeidsmarkedstiltak, og vi må vite noe om hvordan disse fungerer. Jeg er opptatt av at vi skal ha god kunnskap om bruken og effekten av tiltakene. Da er det flere forhold som må på plass, ikke bare effektmålinger eller vurderinger, men også skikkelig grunnlagsdata.

For å sikre tilstrekkelige grunnlagsdata har departementet i tilknytning til tildelingsbrevet for 2013 bedt direktoratet utarbeide statistikk for personens status (arbeidstaker, arbeidssøker, nedsatt arbeidsevne, annet) 6 og 18 måneder etter avsluttet tiltak, for både arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne. Departementet ønsker statistikken delt opp etter hvert enkelt tiltak, samt etter henholdsvis kjønn, alder, varighet som arbeidssøker/nedsatt arbeidsevne og innvandrerbakgrunn. Når direktoratet har fått utviklet et statistikkprogram for å hente ut slik statistikk, vil det være mulig å hente ut statistikk også for andre tidsintervaller, for eksempel tre og fem år etter deltakelse i tiltak. En slik statistikk vil likevel ikke innebære en effektmåling av arbeidsmarkedstiltakene.

Måling av tiltakenes effekt for den enkelte person kan gjennomføres på flere måter. Å lage opplegg som gir faglig gode effektmålinger er administrativt og forskningsmessig krevende, blant annet fordi de som deltar på et tiltak kan ha andre egenskaper enn de som ikke deltar. Jeg er oppatt av at vi fortløpende vurderer hvordan vi kan måle effekten på en kvalitativ god måte. Derfor må vi også vurdere dette nærmere når vi har bedre grunnlagsdata. Men det er viktig å understreke at vi også i dag har evalueringsmetoder. Departementet og direktoratet initierer og finansierer en betydelig forskningsbasert evalueringsvirksomhet for å få mer kunnskap om effektene av arbeidsmarkedstiltakene, herunder å etablere og evaluere forsøk der en på mer systematisk måte gjør bruk av kontrollgrupper for bedre å kunne fange opp effekten av ulike tiltak. Kunnskapen fra disse evalueringene brukes igjen i etatens virksomhet og bruken av tiltakene. Samtidig understreker vi at vi ikke har god nok kunnskap om effektene av tiltakene i dag. Vi vil derfor i den kommende stortingsmeldingen omtale dette og varsle at vi skal ytterligere styrke forskning og oppfølgning av tiltakenes effekt.

• 3. Stortinget ber regjeringen iverksette klarere krav til leverandørene av attføringstjenester, herunder en vurdering av hvordan bedrifter som ikke leverer tilfredsstillende resultater, skal følges opp.

Regjeringen er opptatt av at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne tilby arbeidsrettet bistand som holder høy kvalitet og er tilpasset individuelle behov. Departementet har i den sammenheng bedt Arbeids- og velferdsetaten om å igangsette et utviklingsarbeid for å bedre kvaliteten på de arbeidsrettede tiltakene, særlig knyttet til tiltaksgjennomføring og hvordan oppnå bedre resultater. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet i forbindelse med den varslede stortingsmeldingen om arbeid.

• 4. Stortinget ber regjeringen styrke satsingen på lese- og skriveopplæring i Nav og i tiltaksapparatet

Mange med manglende basiskompetanse har problemer med å skaffe seg en jobb og er avhengige av livsoppholdsytelser fra Arbeids- og velferdsetaten. Dette er en problemstilling som det har vært jobbet med i lengre tidog dette arbeidet er derfor allerede styrket. Grunnleggende ferdigheter kan inngå som del av arbeidsrettede tiltak, for eksempel ved arbeidsmarkedsopplæring (AMO). For attførings- og vekstbedrifter er det lagt inn i Arbeids- og velferdsetatens kravspesifikasjoner at kartlegging og evt. tilbud om opplæring i grunnleggende ferdigheter skal inkluderes i tiltakene avklaring og arbeidspraksis i skjermet virksomhet.

For å styrke kompetansen ved NAV-kontorene om utfordringer knyttet til grunnleggende ferdigheter ble det i 2012 gjennomført et opplæringsprogram som er utviklet i samarbeid med Vox.

Det er samtidig viktig å holde fast ved at grunnopplæring er et kommunalt ansvar. Kommunene har også ansvar for å avdekke manglende basiskompetanse hos voksne og tilby opplæring. Arbeids- og velferdsetatens tilbud må ses i lys av dette, samtidig som det er viktig å ha et godt samarbeid mellom etaten og kommunene.

• 5. Stortinget ber regjeringen legge fram en sak om å sikre at alle gode krefter tas i bruk for å gi unge mennesker en mulighet til å delta i arbeidslivet.

Ordningen bør legges opp langs følgende linjer:

• Nav utarbeider en liste over godkjente tilretteleggere i offentlig, privat og ideell sektor.

• Det utarbeides et system hvor de som formidler Nav-brukere inn i arbeid, mottar et honorar. Tilskuddsordningen bør utformes slik at virksomheten belønnes dersom vedkommende er i arbeid etter henholdsvis tre år og fem år.

Forskning og etatens erfaring viser at direktekontakt med enkeltpersoner kan ha avgjørende betydning for deltakelse i arbeidslivet. Regjeringen har vært opptatt av å bruke dette på en god måte og derfor tatt i bruk en rekke virkemidler.

Eksempelvis finnes informasjon om Arbeids- og velferdsetaten arbeidsrettede tilbud finnes allerede i dag på etatens nettsider, noe jeg antar langt på vei vil fange opp det første kulepunktet. Arbeids- og velferdsetatens innsats for tilrettelegging i ordinært arbeidsliv er omfattende og involverer et betydelig antall aktører og instanser. De arbeidsmarkedspolitiske virkemidlene omfatter innsats både for å få flere personer inn i arbeidslivet, og for å bidra til at færre støtes ut av arbeidslivet. Bistanden omfatter blant annet tjenester fra ansatte ved de lokale NAV-kontorene, elektronisk informasjon fra Arbeids- og velferdsetaten eller bistand gjennom arbeidsrettede tiltak i regi av etaten. Innsatsen overfor unge inkluderer også Arbeids- og velferdsetatens samarbeid med utdanningsmyndighetene innenfor satsingen Ny GIV.

Brofoss-utvalget har i NOU 2012: 6 Arbeidsrettede tiltak tilrådd at det blir gjennomført forsøk med resultatbasert finansiering for å stimulere tiltaksarrangørene til økt måloppnåelse knyttet til overgang til arbeid for tiltaksdeltakere. Som varslet i Prop. 1 S (2012-2013) vil Arbeidsdepartementet på denne bakgrunn sette i gang et treårig forsøk med resultatbasert finansiering. Forsøket innebærer at utbetaling av tilskudd til tiltaksarrangør avhenger av hvor godt man lykkes med å få tiltaksdeltakere i arbeid. Formålet med forsøket vil være å undersøke om en resultatbasert finansieringsmodell gir bedre formidlingsresultater enn en finansieringsmodell hvor tilskuddet til tiltaksarrangør ikke blir påvirket av oppnådde resultater. Utbetalinger til tiltaksleverandørene vil foretas i etterkant etter oppnådd resultat. Forslaget i det andre kulepunktet er etter mitt syn langt på vei fanget opp av dette forsøket.

• 6. Stortinget ber regjeringen legge fram en sak om hvordan sosiale entreprenører i større grad kan benyttes som leverandører til det offentlige

Sosialt entreprenørskap handler om å utvikle og ta i bruk nye løsninger på sosiale og samfunnsmessige problemer. Sosiale entreprenører kan gjennom erfaringsbasert kunnskap, praktiske erfaringer og egne nettverk ha fortrinn framfor tradisjonelle offentlige løsninger. Sosiale entreprenører kan være pådrivere for nye løsninger i offentlig regi og/eller nye løsninger som supplement til det offentlige tjenestetilbudet. Regjeringen er opptatt av å legge til rette for at sosiale entreprenører kan bidra med nye og utradisjonelle løsninger på sosiale problemer.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har siden 2011 forvaltet et tilskudd til sosiale entreprenører som arbeider for å bekjempe fattigdom og sosial eksklusjon. Arbeidsdepartementet arrangerte høsten 2012 som ledd i det norske formannskapet i Nordisk Råd et seminar om sosialt entreprenørskap og hvordan man kan legge til rette for denne typen virksomhet. Det arbeides nå med en oppfølging av dette seminaret på nordisk nivå.

En god oppfølgning av sosialt entreprenørskap forutsetter imidlertid også at de nye løsningene som tas i bruk evalueres, eventuelt at effekt måles der dette er mulig og hensiktsmessig. Regjeringen vil derfor i 2013 vurdere erfaringene med den nevnte tilskuddsordningen og samt andre virkemidler for å legge til rette for sosialt entreprenørskap og innovasjon, herunder hvordan det kan stimuleres til økt samarbeid mellom NAV-kontorene og sosiale entreprenører. Stortinget vil bli orientert om status for dette arbeidet i statsbudsjettet for 2014.

• 7. Stortinget ber regjeringen utrede et tidsbegrenset arbeidsskattefradrag ved overgang fra trygd til arbeid.

Regjeringen er opptatt av at stønadssystemet utformes slik at det gir gode insentiver til arbeid. I den nye uføretrygden som etter planen innføres fra 2015 er det blant annet gjort endringer som sikrer at det lønner seg å øke arbeidsinnsatsen eller gå fra trygd til arbeid. Representantene foreslår at det utredes om man kan gjøre det mer lønnsomt å gå fra trygd til arbeid, for eksempel ved å innføre et tidsbegrenset arbeidsskattefradrag.

Representantforslaget synes å innebære en form for arbeidsbetinget stønad som en del av skattesystemet. Skattesystemets hovedrolle er først og fremst å skaffe inntekter til det offentlige på en samfunnsøkonomisk mest mulig effektiv måte. Det tilsier at det neppe er hensiktsmessig å innføre en slik ordning i skattesystemet. Ordninger som har til formål å stimulere til økt arbeidslivsdeltakelse blant trygdemottakere bør isteden hovedsakelig ses i sammenheng med utformingen av tiltaksapparatet og stønadsordningene for disse gruppene. I den kommende stortingsmeldingen om arbeid vil Regjeringen vurdere ulike tiltak som kan bidra til at personer med nedsatt arbeidsevne i større grad beholder kontakten med arbeidslivet eller kommer tilbake i inntektsgivende arbeid.

• 8. Stortinget ber regjeringen legge fram en handlingsplan med tiltak for å stanse veksten i antallet unge uføre.

Det har vært en gradvis økning i antall uføre i aldersgruppen 18-29 år etter 1990. Samtidig må det påpekes at dette gjelder en relativt liten andel av aldersgruppen, og at andelen de siste 10 årene har vært relativt stabil (en økning fra 1,2 til 1,3 prosent). Det har videre vært en vekst i antall (og andel) unge som mottar arbeidsavklaringspenger. Samlet sett er veksten av antall unge på helserelaterte ytelser bekymringsfull både for den enkelte og for samfunnet. Regjeringen vil derfor komme tilbake til spørsmålet i den varslede stortingsmeldingen om arbeid, der en blant annet vil rette oppmerksomheten mot utsatte unge (ungdom som verken er i jobb eller i opplæring/utdanning).

Regjeringen har iverksatt flere tiltak som tar sikte på å redusere andelen unge som varig ekskluderes fra arbeidslivet. Forskning viser at manglende fullføring av videregående opplæring har sammenheng med mottak av offentlige stønader senere i livet. For å øke gjennomføringen i videregående skole har Regjeringen igangsatt Ny GIV. Jobbstrategien for personer med nedsatt funksjonsevne er et annet tiltak som har som mål å inkludere flere unge under 30 år i arbeidslivet. I tillegg er alle unge under 30 år med nedsatt arbeidsevne prioritert for arbeidsrettede tiltak fra 2013. Videre er det i år iverksatt et forsøk hvor arbeidsavklaringspenger kan erstattes av lønnstilskudd til arbeidsgivere, der unge er en prioritert målgruppe.

En stor andel av de unge som mottar arbeidsavklaringspenger og uførepensjon har psykiske helseproblemer. I forbindelse med den kommende meldingen om arbeid vil Regjeringen også legge fram en oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse som skal videreføre og videreutvikle innsatsen fra Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse (2007–2012).

• 9. Stortinget ber regjeringen legge fram en sak med gjennomgang av alle ytelser til unge på sosialhjelp, herunder individstønad og bostøtte til unge mennesker som bor hos sine foreldre eller foresatte, for å sikre at ordningene oppmuntrer til arbeid eller utdanning.

Jeg er enig med forslagsstillerne i at sosialhjelp skal være en siste, midlertidig nødløsning hvis man ikke har andre muligheter for å forsørge seg. Verken sosialhjelp eller individstønad skal være et alternativ til arbeid eller utdanning. Regjeringen vil i stortingsmeldingen om arbeid drøfte hvordan virkemidler og velferdsordninger skal utformes for å støtte opp under målet om arbeid for alle. Et viktig tema i meldingen er innsats for å hindre at unge står utenfor arbeid og opplæring over tid.

Unge over 18 år som bor hjemme og som ikke er i arbeid eller utdanning, kan ha rett til sosialhjelp hvis de ikke har andre inntekter eller inntektsmuligheter. Det betyr at en ved utmåling av sosialhjelp allerede i dag skal ta hensyn til andre intekter, herunder bostøtte og individstønad. Det kan videre stilles vilkår for en ev. tildeling av økonomisk sosialhjelp, der formålet er å bidra til at brukerne kommer seg ut av en vanskelig livssituasjon og styrke tjenestemottakers muligheter til å bli selvforsørget. En kartlegging av NAV-kontorenes vilkårspraksis som Proba har gjennomført på oppdrag for Arbeidsdepartementet viser at unge i aldersgruppen 18 til 30 år er den gruppen som det oftest stilles vilkår for. Det stilles ofte vilkår om arbeidsrettede tiltak i form av yrkesveiledning, jobbsøking, deltakelse i kvalifiserings- eller kompetansehevende tiltak og arbeid for sosialhjelp.

Unge sosialhjelpsmottakere som er registrert som arbeidssøkere inngår dessuten i målgruppen for garantiordningene for ungdom.

Stønad til livsopphold mv. til tiltaksdeltaker, den såkalte individstønaden, gir en inntekt i tiltaksperioden for personer som ikke har rett til andre livsoppholdsytelser. Formålet med individstønaden er dels å bidra til å dekke utgifter til livsopphold og dels å virke som en økonomisk motivasjon for gjennomføring av arbeidsrettede tiltak. Stønaden tildeles for de dagene vedkommende deltar i et arbeidsrettet tiltak, og kan stimulere positivt til aktivitet eller relevant arbeidserfaring for unge som ellers ville vært passive. På den andre siden kan stønaden bidra til at enkelte slutter i videregående skole i håp om å kunne motta en ytelse fra arbeids- og velferdsforvaltningen. For å få økt kunnskap om individstønadens effekter for unge vil derfor Arbeidsdepartementet sette i gang et forskningsprosjekt om dette.

• 10. Stortinget ber regjeringen fremme en sak om gjennomgang av alle lønnstilskuddsordningene, herunder tidsubestemt lønnstilskudd (TULT), for å sikre at disse i større grad brukes for å sikre at personer med nedsatt arbeidsevne kan være helt eller delvis i arbeid.

Lønnstilskuddsordninger skal dekke opp forskjellen mellom den enkeltes arbeidsevne og det arbeidsmarkedet krever for å kunne tilby ordinær lønn. Lønnstilskudd er et virkemiddel som vil kunne gi mer stabile og langsiktige rammebetingelser for arbeidsgivere ved ansettelse av personer med nedsatt arbeidsevne. Samtidig vil det også gi økt trygghet for arbeidstakeren. Et mulig problem med omfattende bruk av lønnstilskudd er at det kan bidra til fortrengning av ordinær arbeidskraft. Utformingen av lønnstilskudd er derfor viktig, både avgrensning av målgruppe og at det foretas en jevnlig vurdering av deltakerne med sikte på overgang til ordinær jobb uten tilskudd.

Som varslet i Prop. 130 L (2010–2011) om ny uføretrygd ser Regjeringen behov for en gjennomgang av ulike lønnstilskuddsordninger, og undersøke erfaringer både fra Norge og andre land. Jeg vil komme nærmere tilbake til Stortinget med en vurdering av dette spørsmålet, blant annet i den varslede stortingsmeldingen om arbeid.

• 11. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om en forenklet og forsterket ordning for tilretteleggingstilskudd for funksjonshemmede.

Regjeringen er opptatt av at flere med nedsatt arbeidsevne skal få og beholde arbeid. Gjennom Jobbstrategien for personer med nedsatt funksjonsevne legges det opp til økt satsing på tiltak i ordinært arbeidsliv, herunder bruk av tilrettelegging og oppfølging i ordinært arbeidsliv. For å styrke muligheten for tilrettelegging for arbeidssøkere er det som ledd i jobbstrategien innført en prøveordning med tilretteleggingstilskudd til arbeidssøkere. Satsingen skal bidra til økt måloppnåelse under delmål 2 i IA-avtalen og gjennomføres i nært samarbeid med partene i arbeidslivet og funksjonshemmedes organisasjoner. Før en eventuelt vurderer om det er behov for en forenklet og forsterket ordning for tilretteleggingstilskudd for funksjonshemmede, bør en etter min vurdering først få noe mer erfaring med resultatene av det tilretteleggingstilskuddet som kom som en del av jobbstrategien.