1.1 Hovedinnhold og bakgrunn

Finansdepartementet la i Prop. 112 L (2011–2012) fram forslag til lov om en ny felles ordning for arbeidsgivers innrapportering av ansettelsesforhold og inntektsopplysninger til skatteetaten, arbeids- og velferdsetaten og Statistisk sentralbyrå (a-ordningen). Lovforslaget ble vedtatt av Stortinget, og lov om arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold m.m. (a-opplysningsloven) ble sanksjonert 22. juni 2012. Loven trer i kraft fra det tidspunkt Kongen bestemmer, men tidligst fra 1. januar 2015.

Formålet med ordningen er i første rekke å forenkle arbeidsgivers rapportering av ansettelsesforhold og inntektsopplysninger ved at man unngår dobbeltrapportering til flere etater. Ordningen medvirker også til økt effektivitet og bedre oppgaveløsning i etatene, samt bedre tjenester fra det offentlige. For en nærmere beskrivelse av ordningen vises det til Prop. 112 L (2011–2012) kapittel 9.

I proposisjonen som blir behandlet her, foreslår Arbeids- og sosialdepartementet enkelte endringer i folketrygdloven § 25-1 om arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret som følge av iverksettingen av a-opplysningsloven. Forslagene bygger på et høringsnotat 4. mars 2013 og høringsinnspillene til dette. Endringene gjelder

• opphevelse av regelen om at meldeplikten til arbeidstakerregisteret kun gjelder arbeidsforhold som skal vare minst sju dager og det trolig vil innebære minst 4 timers arbeid per uke (den såkalte firetimersregelen).

• tilpasning til a-opplysningsloven når det gjelder sted og måte for innrapportering til arbeidstakerregisteret. Melding om arbeidstaker til arbeidstakerregisteret skal ikke lenger sendes til Aa-registeret, men til den mottakssentralen som Skattedirektoratet bestemmer, jf. a-opplysningsloven § 5.

• visse justeringer og presiseringer i folketrygdloven § 25-3 om gebyr og tvangsmulkt ved brudd på meldeplikten til arbeidstakerregisteret mv. Etter innføringen av a-opplysningsloven skal manglende eller mangelfull rapportering av opplysninger som kreves etter loven, sanksjoneres av Skattedirektoratet etter a-opplysningsloven §§ 10 og 11. Ansvaret for å følge opp at de opplysningene som blir levert er innholdsmessig korrekte, skal fortsatt ligge til den enkelte etat som skal nytte opplysningene, og sanksjoner for innholdsmessige feil i de opplysningene som leveres er forutsatt å følge sanksjonsreglene i særlovgivningen. Departementet foreslår at folketrygdloven tilpasses dette.

Det foreslås i proposisjonen å videreføre dagens frist for inn- og utmeldinger til arbeidstakerregisteret (fredag i uken etter hendelsen inntraff), jf. folketrygdloven § 25-1 andre ledd. Da dette representerer et unntak fra hovedregelen om månedlig leveringsfrist etter a-opplysningsloven, foreslår departementet at unntaket hjemles i a-opplysningsloven § 4, som omhandler leveringsfrister i a-ordningen.

I samråd med og på vegne av Finansdepartementet foreslås det også tilpasninger til a-ordningen i a-opplysningsloven, ligningsloven, skatteloven, bokføringsloven, skattebetalingsloven, samt folketrygdloven § 24-2. Endringsforslagene er i all hovedsak av lovteknisk karakter og omtales derfor i et eget kapittel 4 i proposisjonen.

1.2 A-opplysningsloven

1.2.1 Generelt

A-opplysningsloven (lov 22. juni 2012 nr. 43 om arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold m.m.) etablerer det formelle grunnlaget for en ny felles ordning for arbeidsgiveres innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold m.m. til skatteetaten, arbeids- og velferdsetaten (Nav) og Statistisk sentralbyrå (SSB). Opplysningene vil erstatte flere av de oppgavene og skjemaene som arbeidsgiver i dag må levere, inkludert lønns- og trekkoppgaven (LTO), terminoppgaven for arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk, årsoppgaven for arbeidsgiveravgift, melding til Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret (Aa-registeret), og opplysninger til bruk for SSBs arbeid med å utarbeide lønnsstatistikker. Det tas sikte på at loven skal tre i kraft tidligst 1. januar 2015.

Ordningen innebærer at arbeidsgiver rapporterer ett sett med pliktige opplysninger om hver enkelt ansatt minimum én gang per måned. Arbeidsgivere som ønsker å rapportere i tilknytning til lønnskjøring, såkalt hendelsesbasert rapportering, vil likevel ha mulighet til dette. Det er oppfyllelse av opplysningsplikten som er det sentrale. Dersom arbeidsgiver har flere avlønninger per måned, kan det altså rapporteres ved hver hendelse. Dersom den opplysningspliktige har flere lønnssystemer eller skal levere deler av opplysningene fra flere systemer, vil han eller hun kunne levere fra hvert system og samlet sett oppfylle opplysningsplikten.

A-opplysningsloven § 2 omhandler hvem som er pliktig til å levere opplysninger etter loven. Bestemmelsen slår fast at juridiske eller fysiske personer som er rapporteringspliktige etter reglene i loven § 3, er opplysningspliktige etter a-opplysningsloven. Det er således bestemmelsene i § 3 som regulerer og avgrenser hvem som er opplysningspliktige. A-opplysningsloven § 3 fastsetter hvilke opplysninger som skal rapporteres og inneholder henvisning til flere bestemmelser i ligningsloven, skattebetalingsloven, folketrygdloven og statistikkloven, med tilhørende forskrifter. A-opplysningsloven § 4 slår fast at opplysningene skal rapporteres minst én gang per måned. I § 5 er det gitt regler om sted for levering og leveringsmåte. Hovedregelen er at opplysningene skal leveres elektronisk til den mottakssentralen som Skattedirektoratet bestemmer. Etter søknad kan det gis samtykke til papirlevering for private arbeidsgivere. A-opplysningsloven § 6 tillegger Skattedirektoratet oppgaven med å ivareta fellesfunksjoner, og slår fast at Skattedirektoratet er ansvarlig for behandling av personopplysninger ved ivaretakelsen av fellesfunksjonene. Etter § 7 er enhver som har hatt stilling eller oppdrag knyttet til drift og forvaltning etter § 6, underlagt taushetsplikt.

A-opplysningsloven § 8 regulerer tilgang til opplysninger i registeret. Det er slått fast at

• Nav skal ha tilgang til opplysningene i registeret i forbindelse med forvaltning av, og beregning av ytelser, og forvaltning av arbeidstakerregisteret etter folketrygdlovgivningen.

• Skattedirektoratet, skattekontorene og skatteoppkreverne skal ha tilgang til opplysningene i registeret i forbindelse med utligning av skatt og trygdeavgift etter skattelovgivningen og arbeidsgivers beregning og oppgjør av skattetrekk og arbeidsgiveravgift etter skattebetalingsloven og folketrygdloven.

• SSB skal ha tilgang til opplysningene i registeret i forbindelse med produksjon av statistikk etter statistikklovgivningen.

Tilgangen er begrenset til opplysninger som organet har hjemmel i lov til å innhente.

A-opplysningsloven § 9 omhandler inntektsmottakers innsynsrett i opplysninger om egne forhold som er innhentet etter a-opplysningsloven.

Hjemler for sanksjoner er tatt inn i loven §§ 10 og 11.

1.2.2 Reaksjonsordningen

Etter a-opplysningsloven § 10 kan den som ikke innrapporterer alle opplysninger innen fristen i loven § 4, ilegges en daglig løpende tvangsmulkt frem til opplysningene er levert. Samlet tvangsmulkt skal ikke kunne overstige 1 000 ganger rettsgebyret (per i dag kr 860 000). Departementet er gitt hjemmel til i forskrift å gi regler om hvordan den daglige tvangsmulkten skal fastsettes. Vedtak om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg.

Etter loven kan tvangsmulkt helt eller delvis ettergis dersom det blir gjort sannsynlig at forpliktelsen ikke er overholdt som følge av forhold utenfor den opplysningspliktiges kontroll eller dersom særlige rimelighetsgrunner tilsier det. I § 10 siste ledd er departementet gitt fullmakt til å gi regler om hvilke opplysninger som må være levert for at opplysningsplikten skal anses oppfylt.

I loven § 11 er det gitt regler om adgang til å ilegge den som ikke leverer alle opplysninger innen fristen i § 4, et overtredelsesgebyr. Ordningen er ment å ramme de tilfellene der arbeidsgiver leverer opplysninger, men der leveringen skjer etter utløpet av fristene fastsatt etter loven § 4. Gebyret skal ikke kunne overstige 15 ganger rettsgebyret (kr 12 900). Departementet kan i forskrift gi regler om hvordan gebyret skal fastsettes.

Det vil bare være Skattedirektoratet som vil kunne ilegge arbeidsgivere overtredelsesgebyr og tvangsmulkt for manglende eller forsinket innlevering av opplysninger som pålagt i a-opplysningsloven. Det er således forutsatt at Nav i utgangspunktet ikke lenger vil ha anledning til å ilegge arbeidsgivere som ikke oppfyller sin plikt til å gi melding til arbeidstakerregisteret om inntak av en arbeidstaker og om opphør av et arbeidsforhold, gebyr eller tvangsmulkt etter folketrygdloven § 25-3.

Den felles administrative reaksjonsordningen retter seg i utgangspunktet kun mot arbeidsgivers mislighold av plikten til å levere opplysninger, og ikke mot feil og mangler ved opplysningene.

1.2.3 Tilpasninger i andre lover

I Prop. 112 L (2011–2012) foreslo Finansdepartementet nødvendige tilpasninger i flere lover, men forslagene til endringer i folketrygdloven ble begrenset til bestemmelser som forvaltes av skatteetaten, samt en tilføyelse i folketrygdloven § 25-10 som hjemler løpende rapporteringsplikt for arbeidsgivere om arbeidsforhold og inntekt. Det ble forutsatt at forslag om ytterligere lovendringer ville bli fremmet på et senere tidspunkt.

1.3 Høring om lov- og forskriftsendringer

1.3.1 Høringsnotat

I et høringsnotat 4. mars 2013 la Skattedirektoratet, på vegne av de tre etatene som deltar i a-ordningen, fram forslag til Forskrift om arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold m.m. I forslaget til ny a-opplysningsforskrift foreslås det utfyllende bestemmelser om opplysningspliktens omfang, frist for levering av opplysninger og nærmere vilkår for levering, herunder bestemmelser om leveringsmåte og format. Videre foreslås det nærmere regler om reaksjoner ved svikt i opplysningsplikten (tvangsmulkt og overtredelsesgebyr).

For at Nav skal kunne ta stilling til brukernes rettigheter etter folketrygdloven, samt utbetale riktig ytelse til rett tid, er det avgjørende at de opplysninger om arbeids- og inntektsforhold som skal legges til grunn i saksbehandlingen, er tilstrekkelig detaljerte og oppdaterte. Dersom nødvendige opplysninger ikke er tilstrekkelig når Nav skal behandle krav om ytelser, vil opplysninger måtte innhentes på annen måte enn via løsningen for innrapportering etter a-opplysningsloven. Dette vil medføre merarbeid for arbeids- eller oppdragsgiver, og forsinke saksbehandlingen.

For å sikre at nødvendige opplysninger er tilgjengelige når Nav trenger det, ble det foreslått at det i forskrift til folketrygdloven § 25-10 inntas bestemmelser om at arbeids- eller oppdragsgiver må rapportere opplysninger om arbeidsforhold og inntekt uoppfordret etter reglene i a-opplysningsloven. Rapporteringen i henhold til a-opplysningsloven erstatter således dagens innrapportering etter pålegg på Navs inntektsskjemaer.

Det ble i høringsnotatet også lagt fram forslag til endringer i forskrift 18. august 2008 nr. 942 om arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret (heretter benevnt Aa-registerforskriften). I hovedsak gjelder det tilpasninger og presiseringer som følge av endret innrapporteringsmåte. Det foreslås at gjeldende frist for melding til arbeidstakerregisteret, som er fredag i uken etter at hendelsen inntraff, beholdes for inn- og utmeldinger. Øvrige opplysninger som skal meldes, foreslås å følge fristen i a-opplysningsloven. Det ble også foreslått at enkelte særbestemmelser ikke videreføres.

I tillegg ble det bl.a. foreslått enkelte endringer i folketrygdlovens bestemmelser om arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret. Det gjelder opphevelse av folketrygdloven § 25-1 annet ledd andre punktum om en nedre grense for innmelding i arbeidstakerregisteret, den såkalte «firetimersregelen». I tillegg ble det foreslått at § 25-1 annet ledd tredje punktum om hvor melding til arbeidstakerregisteret skal sendes, endres til en henvisning til a-opplysningsloven § 5 om sted og leveringsmåte for melding til registeret.

Som nevnt ble det foreslått at gjeldende frist for melding til arbeidstakerregisteret, som er fredag i uken etter at hendelsen inntraff, beholdes for inn- og utmeldinger. Lovbestemmelsen om dette, folketrygdloven § 25-1 andre ledd første punktum, videreføres derfor uendret.

Etter ikrafttredelsen av a-opplysningsloven vil reaksjonsbestemmelsene i a-opplysningsloven med tilhørende forskrifter komme til anvendelse ved manglende og mangelfull månedlig rapportering. Reaksjonene etter a-opplysningsloven med tilhørende forskrifter kan ilegges dersom pliktige opplysninger ikke blir levert (tvangsmulkt) eller blir levert for sent (overtredelsesgebyr).

For å sikre kvaliteten i de opplysningene som meldes inn til Aa-registeret ble det i høringsnotatet foreslått at folketrygdloven § 25-3 hjemler en adgang til å sanksjonere innholdsmessige feil eller mangler i de opplysningene som leveres i henhold til folketrygdloven §§ 25-1 og 25-10. Det ble videre lagt til grunn et behov for å kunne sanksjonere manglende oppfyllelse av den særskilte innrapporteringsfristen for inn- og utmelding av arbeidstakerregisteret. Ved endringer i eksisterende arbeidsforhold og ved bekreftelse av tidligere gitte opplysninger skal innrapportering skje i henhold til bestemmelsene i a-opplysningsloven med tilhørende forskrift.

Det ble videre foreslått mindre, tekniske justeringer i a-opplysningsloven, ligningsloven, skatteloven, skattebetalingsloven og bokføringsloven.

1.3.2 Høringen

Høringsnotatet hadde frist for merknader 4. juni 2013.

De fleste høringsinstansene som har avgitt realitetsuttalelse, har rettet mye av oppmerksomheten mot Skattedirektoratets forslag til frist for levering av meldinger etter a-opplysningsloven, som foreslås satt til senest første virkedag i måneden etter utløpet av den kalendermåned opplysningene gjelder. Det ble i høringsnotatet skissert et alternativ på en annen dato, men ikke senere enn den 7. Nær samtlige instanser som har uttalt seg om dette, mener fristen heller bør settes til den 7. i måneden. Det pekes på at det vil være store utfordringer for arbeidsgivere å klare å levere korrekt og rettidig a-melding dersom fristen blir for kort. Disse innspillene vurderes i det pågående arbeidet med forskriftene til a-opplysningsloven og behandles derfor ikke nærmere i proposisjonen.

Følgende instanser har uttalt seg om forslagene til endringer i folketrygdloven § 25-1 og § 25-3 og/eller forskriften om arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret (Aa-registerforskriften): Nærings- og handelsdepartementet, NTL Skatt, Statens pensjonskasse, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK), Den norske advokatforening, Finans Norge (FNO), Forsvaret, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Arbeidsgiverforeningen Spekter, SAP, Aditro, Bluegarden, UNIT4 Agresso og Visma Software.

Statens pensjonskasse er den eneste høringsinstansen som støtter både forslaget om fjerning av den nedre grensen for innmelding av arbeidstakere og opprettholdelse av den gjeldende fristen for inn- og utmeldinger til registeret samt forslaget om innrapportering av alle arbeidsforhold (gjelder forslag til forskriftsendring). Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund går ikke direkte imot forslaget om å opprettholde dagens meldefrist framfor å rapportere månedlig sammen med øvrige a-opplysninger, men de ser da ingen grunn til at innrapporteringen ikke skal være hendelsesstyrt, og skje umiddelbart etter at arbeidsforholdet tar til.

De øvrige instansene har kritiske merknader til deler av forslagene i høringsnotatet. Det gjelder i første rekke forslaget om å videreføre dagens meldefrist til Aa-registeret som er fredag i uken etter hendelsen inntraff og fjerning av den nedre grensen for innmelding («firetimersregelen»). Noen av instansene har også kommentarer til forslaget til endringer i folketrygdloven § 25-3 om gebyr og tvangsmulkt.

1.4 Tilpasning av folketrygdlovens bestemmelser

1.4.1 Dagens ordning

Plikten til å gi meldinger til arbeidstakerregisteret, formålet med arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret, bruk av opplysninger fra registeret, arbeidsgivers opplysningsplikt til Nav om inntekt mv. og sanksjoner ved brudd på opplysningspliktene etter folketrygdloven er det redegjort for i proposisjonens punkt 3.1.

1.4.2 Endringer i meldingsplikten til arbeidstakerregisteret

Se proposisjonens punkt 3.2 om avvikling av den nedre grensen, sted og måte for innrapportering, frist for inntaks- og opphørsmelding og sanksjoner ved brudd på opplysningspliktene etter folketrygdloven.

1.4.3 Spesielt om årskontroll av arbeidsgiveres oppfyllelse av meldeplikten

Se proposisjonens punkt 3.3 om årskontroll av arbeidsgiveres oppfyllelse av meldeplikten.

1.5 Endringer i a-opplysningsloven mv.

1.5.1 Innledning

I samråd med og på vegne av Finansdepartementet, foreslår Arbeids- og sosialdepartementet i proposisjonen endringer i a-opplysningsloven, ligningsloven, skatteloven, bokføringsloven og skattebetalingsloven. Departementet foreslår også en mindre endring i folketrygdloven § 24-2, som hører inn under Finansdepartementet. Med unntak av forslaget til endring i a-opplysningsloven omtalt i proposisjonens punkt 4.2.2, er endringene først og fremst av lovteknisk karakter og innebærer ikke større realitetsendringer.

1.5.2 A-opplysningsloven

Oppretting i a-opplysningsloven § 3, unntak fra leveringsfristen samt endring av a-opplysningsloven § 4 annet ledd omtales i proposisjonens punkt 4.2.

1.5.3 Ligningsloven

Endring av ligningsloven §§ 5-1, 5-2, 5-9 og 5-11 omtales i proposisjonens punkt 4.3, 4.4 og 4.5.

1.5.4 Folketrygdloven

Endring av folketrygdloven § 24-2 første ledd behandles i proposisjonens punkt 4.6.

1.5.5 Skatteloven

Endring av skatteloven § 5-15 første ledd bokstav i omtales i proposisjonens punkt 4.7.

1.5.6 Skattebetalingsloven

Endring av skattebetalingsloven §§ 5-11 og 10-10 omtales i proposisjonens punkt 4.8.

1.5.7 Bokføringsloven

Endring av bokføringsloven § 5 annet ledd nr. 2 behandles i proposisjonens punkt 4.9.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene i proposisjonen har ingen særskilte økonomiske eller administrative konsekvenser.

Den nye rapporteringsordningen etter a-opplysningsloven vil ha konsekvenser for arbeidsgivere, de berørte etatene og for de som mottar ytelser som skal innberettes. A-ordningen ventes å gi samfunnsøkonomisk gevinst i form av redusert belastning for arbeidsgivere ved at myndighetenes informasjonskrav blir samkjørt i én felles ordning, økt effektivitet og bedre oppgaveløsning i etatene og bedre tjenester fra det offentlige. Det er anslått en årlig innsparing for arbeidsgiverne på rundt 500 mill. kroner når ordningen er etablert og utprøvd, jf. Prop. 112 L (2011–2012) punkt 9.12. En ny lønnsomhetsanalyse fra PricewaterhouseCoopers anslår en årlig innsparing på om lag 600 mill. kroner etter noe tids innkjøring. På arbeids- og velferdsområdet vil gevinstene ved a-ordningen særlig ligge i bedre kvalitet på Aa-registeret og inntektsopplysningene som danner grunnlaget for fastsetting og kontroll av ytelser.

1.7 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene i a-opplysningsloven trer i kraft straks. De øvrige lovendringene knyttet til a-ordningen foreslås å tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer, dvs. fra den tid a-opplysningsloven trer i kraft. Siktemålet er at endringene iverksettes fra 1. januar 2015.