Brev fra Klima- og miljødepartementet v/statsråden til energi- og miljøkomiteen, datert 3. november 2014

Svar vedrørende Representantforslag 1 S (2014-2015)

Jeg viser til brev av 16. oktober 2014 der Energi- og miljøkomiteen ber om min vurdering av Dokument 1 S (2014-2015) - representantforslag fra stortingsrepresentantene Marit Arnstad og Geir Pollestad om erstatningsvern for næringsutøvere innenfor yngleområder for rovdyr.

I representantforslaget heter det at grunneiere innenfor yngleområder for rovdyr påføres langt større økonomiske belastninger enn grunneiere innenfor verneområder. Det bes om at staten erstatter reelle kostnader ved forebyggende tiltak og driftsomlegginger ”på linje med de erstatningsregler som finnes når det opprettes verneområder”, og at ”plikt til forebyggende tiltak, driftsomlegginger, beitenekt eller avvikling av husdyrhold på grunn av rovviltpolitikken (…) må utløse full erstatning for den reduserte bruksverdien av eiendommen”.

Jeg er opptatt av å føre en rovviltpolitikk der hensynet til å sikre overlevelse til alle de store rovviltartene i norsk natur må kombineres med en forvaltning som totalt sett bidrar til å dempe konfliktene, ivareta hensynet til utmarksnæringene og motvirke utrygghet innenfor den todelte målsettingen. I dette ligger også at staten bidrar med økonomiske støtteordninger til eiere av beitedyr og andre som blir berørt av rovvilt.

Mitt utgangspunkt er at den private eiendomsrett er en fundamental verdi i det norske samfunn. Privat eiendomsrett er en forutsetning for et samfunn med frihet og utvikling.

Jeg mener også at den private eiendomsrett er en forutsetning for å sikre en god forvaltning av våre naturressurser. Private grunneiere har personlig interesse av å forvalte sin eiendom i et langsiktig perspektiv slik at verdiene holdes i hevd gjennom hele livsløpet og kan overlates til neste generasjon i minst like god stand. Det er derfor viktig for denne regjeringen å sikre grunneiernes rettigheter og gode vilkår for utmarksbaserte næringer.

Regjeringen fører en rovviltpolitikk med vekt på regional forvaltning, respekt for eiendomsretten, og enkeltmenneskers og lokalsamfunnslivskvalitet. Jeg vil understreke at det er viktig å arbeide videre med målet om reduserte konflikter i rovviltpolitikken.

Den todelte målsettingen om både å ha levedyktige rovdyrbestander og aktive utmarksnæringer er utfordrende. Jeg har ingen problemer med å se at det kan være krevende å drive utmarksrelatert næringsvirksomhet i rovdyrprioriterte områder, og at mange som lever i rovviltsonen opplever det som at de har tapt rettigheter når det gjelder beitebruk og jakt, Jeg har heller ingen problemer med på se at mange enkeltmennesker og lokalsamfunn opplever at de har tapt livskvalitet som følge av tilstedeværelsen av rovdyr. Det er derfor viktig med gode erstatnings-, kompensasjons- og tilskuddsordninger for næringsutøvere i rovdyrprioriterte områder.

Jeg ønsker å redegjøre nærmere for de ulike erstatnings-, kompensasjons- og tilskuddsordningene dyreeiere i rovviltprioriterte områder/områder med rovvilt i dag har tilgang på. Under følger en gjennomgang av dette:

• Erstatning for beitedyr tatt av rovvilt. Staten skal sikre full erstatning for dokumenterte og sannsynliggjorte rovviltskader på husdyr og tamrein. Retten til erstatning for rovviltskader er lovbestemt i naturmangfoldloven, og er nærmere regulert gjennom forskrift 30. mai 2014 nr. 677 om rovvilterstatning for husdyr og i forskrift 4. mai 2001 nr 468 om erstatning for tap av tamrein. Fylkesmannen behandler søknad fra dyreeier og utbetaler erstatning. I 2013 ble 30 812 sau og 23 840 tamrein erstattet som tatt av rovvilt i Norge. For budsjettåret 2015 ligger det inne et forslag på over 150 mill. kroner over Klima- og miljødepartementets budsjett (75 378 000 kroner til erstatning for husdyr og 75 377 kroner til erstatning for tamrein) til erstatninger for husdyr og tamrein som er drept eller skadet av rovvilt (gitt med overslagsløyve).

• Tilskudd til forebyggende tiltak mot rovviltskader. Representantforslaget viser til Høyesteretts dom i Dørum-Kleivasaken og det hevdes at dyreeiere ikke får utbetalt erstatning for tap av husdyr uten at det er foretatt omfattende forebyggende tiltak, og at det ikke gis kompensasjon for dette. Disse påstandene er ikke riktige. Staten har opprettet en tilskuddsordning blant annet for å forebygge rovviltskader til dyreeier med rovviltskader på produksjonsdyr. Dyreeiere Dørum og Kleiva fikk i 2007 et tilbud fra Fylkesmannen om tilskudd til ulike forebyggende tiltak, blant annet tilskudd til beiting av inngjerdet areal, alternativt flytting av sauene til beiteområde utenfor ulvesonen, men Fylkesmannens tilbud ble avslått av eierne. I dommen i saken kom Høyesterett til at eierne ved å avslå tilbudet fra Fylkesmannen ikke hadde utvist den aktsomhet som erstatningsforskriften krever, og at de derfor ikke hadde krav på rovvilterstatning. Dyreeiernes handlinger i denne saken er lite representative for de erstatningssakene forvaltningen får til behandling, og det blir feil å bruke denne saken alene for å beskrive erstatningspraksis. Når det gjelder tilskuddsordningen, er dette en frivilling ordning som har som mål å forebygge rovviltskader i husdyrhold og tamreindrift gjennom å medvirke til å finansiere forebyggende tiltak. Videre skal midlene brukes til godtgjøring ved forsøk på skadefelling av rovvilt, og medvirke til å dempe konflikter og øke verdiskaping i lokalsamfunnet knyttet til forekomst av rovdyr. I tråd med føringer i rovviltpolitikken vil hoveddelen av midlene bli kanalisert gjennom de åtte regionale rovviltnemndene. I budsjettforslaget for 2015 er det foreslått i overkant av 68 mill. kroner over Klima- og miljødepartementets budsjett til forebyggende og konfliktdempende tiltak i rovviltforvaltningen.

• Tilskudd til driftsomstilling grunnet rovvilt. Midler til driftsomstilling grunnet rovvilt gis til brukere som har hatt årvisse, betydelige tap til rovvilt. Ordningen er frivillig, og er gjennomført med midler fra tilskuddsposten for forebyggende og konfliktdempende tiltak over Klima- og miljødepartementet sitt budsjett. I enkelte tilfeller er dette supplert med bygdeutviklingsmidler over Landbruks- og matdepartementet sitt budsjett. Brukere innenfor kjerneområdene for bjørn og jerv, samt forvaltningsområdet for ynglende ulv har vært prioritert. Det er spesielt i Hedmark og Nord-Trøndelag det er gjennomført omstillingstiltak. I all hovedsak har omstillingsmidler vært gitt for å avvikle saueholdet og etablere ny, eller utvide annen næringsvirksomhet. Fram til 2014 er det innvilget omstillingsmidler til 63 søkere, hvorav 37 i Nord-Trøndelag og 22 i Hedmark. Det er utbetalt 44 mill. kroner fra tilskuddsposten for forebyggende og konfliktdempende tiltak, 13 mill. kroner bygdeutviklingsmidler og 0,6 mill. av andre midler, til sammen 57,6 mill. kroner. Omstillingene har omfattet ca. 5 400 vinterfôra sauer. Driftsomstilling er et effektivt tiltak for å redusere tapene hos den brukeren som blir omstilt, og det bidrar til at brukeren kommer over i en annen form for næringsvirksomhet som er bedre tilpasset rovviltsituasjonen. I Regjeringens budsjett for 2015 er det på Klima- og miljødepartementets budsjett foreslått øremerking av 7 mill. kroner til frivillig driftomstilling grunnet rovvilt.

• Kompensasjon for beiterestriksjoner. I representantforslaget vises det innledningsvis til Rendalsdommen og til rettens uttalelser i dommen om omkostninger for dyreeier. Saken gjaldt gyldigheten av et vedtak om beitenekt som ikke var tidsavgrenset og der det ble gitt lite eller ingen kompensasjon. Retten kom til at vedtaket var ugyldig. Som følge av dommen ble det opprettet en ordning som innebar at full kompensasjon ble gitt ved vedtak om beitenekt med mer enn en ukes varighet. I tråd med Representantforslag 163 S (2010-2011) og Stortingets behandling av dette (rovviltforliket av 2011) er regelverket senere endret slik at de som med hjemmel i dyrevelferdsloven blir pålagt restriksjoner i bruk av utmarksbeite på grunn av rovvilt, har rett på kompensasjon allerede fra første dag. De forhold som påpekes i dommen er med dette etter mitt syn ivaretatt. Vedtak om beiterestriksjoner etter dyrevelferdsloven er for øvrig et virkemiddel som er benyttet i svært begrenset grad. Mattilsynet opplyser at de i 2013 og 2014 har fattet henholdsvis tre og fire vedtak om beiterestriksjoner. Et vedtak både i 2013 og 2014 har hatt gyldighet for hele beitesesongen og gjelder en beitebruker i Lierne som har hatt meget store tap. De øvrige vedtakene har innebåret pålegg om tidlig nedsanking på grunn av akutt fare for skader fra jerv.

Denne gjennomgangen viser etter mitt syn at vi i dag har gode økonomiske ordninger for eiere av beitedyr som blir berørt av rovvilt.

Når det gjelder grunneiere i verneområder (nasjonalparker, landskapsvernområder, reservater, biotopvernområder), har disse rett til erstatning fra staten for økonomisk tap når et vern medfører en vanskeliggjøring av igangværende bruk, jf. lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) § 50 første ledd. Representantforslaget argumenterer for at lignende praksis bør gjelde grunneiere i prioriterte rovviltområder.

Naturmangfoldlovens bestemmelse om erstatning til eier og rettighetshavere ved områdevern er unik – den representerer et unntak blant de regler som ellers gjelder for statens erstatningsplikt. Det fremgår klart av bestemmelsens forarbeider at den ikke kommer til anvendelse ved områdebeskyttelse etter annen lovgivning. I lovproposisjonen heter det om bestemmelsen:

Bestemmelsen om erstatning ved områdevern etter naturmangfoldloven kap. V utgjør en særbestemmelse om erstatning ved rådighetsreguleringer. Det innebærer at bestemmelsen ikke skal komme til anvendelse på andre rådighetsreguleringer som i dag skal vurderes med utgangspunkt i de prinsipper som følger av Grunnloven § 105, analogisk anvendt på rådighetsreguleringer. Det innebærer bl.a at erstatningsbestemmelsene i naturmangfoldloven ikke gjelder for vedtak om midlertidig vern eller andre former for rådighetsreguleringer fastsatt i medhold av loven, eller områdebeskyttelse/arealdisponering etter annen lovgivning.

Ved andre rådighetsinnskrenkninger er praksis at staten først blir erstatningsansvarlig hvis det ville være sterkt urimelig om inngrepet skulle tåles uten at grunneieren ble tilkjent erstatning. I praksis er det nokså sjelden at disse erstatningsvilkårene er oppfylt, og normalt gis det derfor ikke erstatning ved rådighetsreguleringer.

På samme måte som områdevern representerer imidlertid rovviltfeltet et saksområde med særskilte og gunstige regler. Som det fremgår av redegjørelsen ovenfor er det innført en rekke gunstige ordninger for husdyreiere som blir berørt av rovvilt. Jeg kan ikke se at det er behov for å innføre ytterligere ordninger eller rettigheter.

I representantforslaget omtales vedtak om beiterestriksjoner med hjemmel i dyrevelferdsloven og Rendalsdommen i Høyesterett. Rettstilstanden slik den ble klarlagt gjennom denne dommen er forutsatt videreført gjennom dyrevelferdslovens § 24 1. ledd bokstav b, jf Innst. O. nr. 56 (2008-2009). Tingretten begrunnet sin dom i Rendalssaken med at erstatningsansvaret kunne utledes av prinsippene i Grunnloven § 105. Lagmannsretten frifant staten med hovedbegrunnelse i at vedtaket om beitenekt var av midlertidig varighet og dermed ikke erstatningspliktig etter Grunnloven § 105. Grunneierne anket til Høyesterett. Høyesteretts kjæremålutvalg tillot bare anken fremmet for ett spørsmål, nemlig om dyrevernloven ga tilstrekkelig hjemmel for et langvarig, i praksis for ubestemt tid, pålegg om å holde sau borte fra det rovdyrtruede beiteområdet. Ved den etterfølgende dommen kom Høyesterett til at dyrevernloven ikke ga slik hjemmel. Staten hadde erkjent erstatningsplikt for det tilfellet at vedtaket ikke hadde tilstrekkelig hjemmel. Høyesteretts begrunnelse for at den daværende dyrevernloven § 24 ikke ga tilstrekkelig hjemmel var at vedtak utløste ”tidsubestemte oppofrelser og utlegg”, og ”det er naturfredningshensyn og ikke dyrevernhensyn som har vært årsak til at beiteforbudet ble stående ved lag”. Høyesteretts hovedkonklusjon var at det ikke er hjemmel for beitenekt av en slik varighet som i dette tilfellet. Rendalsdommen klargjør imidlertid at Mattilsynet har hjemmel til å fatte vedtak om tidsbegrenset beitenekt begrunnet i dyrevelferdshensyn i en akutt faresituasjon. Landbruks- og matdepartementet har lagt stor vekt på at Mattilsynet må ha god dialog med rovviltmyndighetene for at forsvarlig næringsdrift med beitedyr i utmark kan realiseres, samtidig som vedtatt vern av rovvilt ivaretas, jf. rovviltforliket 2011 og de regionale forvaltningsplanene for rovvilt. Som nevnt ovenfor ble det som følge av Rendalsdommen opprettet en ordning med full kompensasjon ved vedtak om beitenekt.

Jeg vil avslutningsvis peke på at saueproduksjon og andre produksjoner basert på utmarksbeite i prioriterte rovviltområdet i tråd med rovviltforliket av 2011 skal tilpasses rovviltforekomsten i beiteområdet gjennom forebyggende tiltak og omstilling. Regjeringen følger opp dette og forebyggende tiltak og omstilling er statens hovedvirkemidler for tilpasning av utmarksbeite i prioriterte yngleområder for rovvilt, i tråd med rovviltforliket.