Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen
frem forslag til endring i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers
adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven). Endringen
innebærer et lavere krav til strafferamme for å kunne bortvise en
utlending på det grunnlag at vedkommende har vært straffet for alvorlige
forhold i utlandet, uavhengig av hvor langt tilbake i tid forholdet
ligger.
Det vises i proposisjonen til at utlendingslovens formålsbestemmelse
i § 1 første ledd slår fast at loven «skal gi grunnlag for regulering
av og kontroll med inn- og utreise, og utlendingers opphold i riket,
i samsvar med norsk innvandringspolitikk og internasjonale forpliktelser».
Lovens forarbeider understreker at «[d]et er en grunnleggende del
av innvandringsreguleringen å kunne holde utenfor landets grenser
personer som er uønsket her på grunn av kriminalitet eller visse
andre forhold» (Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s. 288).
Vedtak om bortvisning innebærer at en utlending
nektes innreise i riket fordi innreisevilkårene ikke er oppfylt
eller blir pålagt å forlate riket fordi vilkårene for å oppholde
seg i riket ikke er oppfylt. Bortvisning kan finne sted både ved gjennomføring
av grensekontroll og i tilfeller hvor en utlending påtreffes i Norge
etter å ha oppholdt seg her i kortere eller lengre tid. Et vedtak om
bortvisning medfører en plikt til å forlate riket og kan gjennomføres
ved tvang. I motsetning til et vedtak om utvisning, jf. utlendingsloven
kapittel 8, innebærer ikke et vedtak om bortvisning at det ilegges
forbud mot fremtidig innreise.
I henhold til utlendingsloven § 17 første ledd bokstav
h kan en utlending bortvises fra riket «når utlendingen i utlandet
er straffet eller er ilagt særreaksjon for et forhold som etter
norsk lov kan føre til fengselsstraff i ti år eller mer».
§ 17 første ledd bokstav g første alternativ
innebærer at en utlending kan bortvises dersom vedkommende for mindre
enn fem år siden i utlandethar sonet
eller er ilagt straff for et forhold som etter norsk lov kan føre
til fengselsstraff i mer enn tre måneder. Formålet med regelen i
bokstav h er at det ikke skal gjelde noen tidsbegrensning for å
kunne bortvise utlendinger som har begått svært alvorlige straffbare
forhold i utlandet. Slike forhold skal kunne danne grunnlag for
bortvisning selv om de ligger langt tilbake i tid.
I proposisjonens kapittel 4 gis en omtale av svensk,
finsk og dansk rett.
Justis- og beredskapsdepartementet sendte forslaget
til lovendringen på høring 15. mai 2014.
Det vises i proposisjonen til at Politidirektoratet (POD),
Politijuristene, Utlendingsdirektoratet (UDI), Advokatforeningen,
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Riksadvokaten støtter i hovedsak
forslaget, mens Juss-Buss og Amnesty er kritiske til forslaget.
Departementet foreslår i proposisjonen å senke kravet
til strafferammen i § 17 første ledd bokstav h fra «fengselsstraff
i ti år eller mer» til «fengselsstraff i fem år eller mer». Departementet
viser til at det er flere svært alvorlige straffbare forhold som
har strafferamme på mellom fem og ti års fengsel, men som etter
dagens regelverk ikke kan gi grunnlag for å vurdere om innreise
eller opphold bør nektes. Eksempler på straffbare forhold som ikke
er omfattet av dagens bestemmelse, men som vil være omfattet av bestemmelsen
som nå foreslås, er:
Oppfordring, rekruttering
og opplæring til terrorhandlinger (seks års strafferamme, jf. ny straffelov
(straffeloven av 2005) § 136)
Deltakelse mv. i en terrororganisasjon
(seks års strafferamme, jf. ny straffelov § 136 a)
Tvangsekteskap (seks års strafferamme,
jf. ny straffelov § 253)
Menneskehandel (seks års strafferamme,
jf. ny straffelov § 257)
Kroppsskade («skader en annens kropp eller helse,
gjør en annen fysisk maktesløs eller fremkaller bevisstløshet eller
liknende tilstand») (seks års strafferamme, jf. ny straffelov § 273)
Mishandling i nære relasjoner (seks års
strafferamme, jf. ny straffelov § 282)
Kjønnslemlestelse (seks års strafferamme,
jf. ny straffelov § 284)
Seksuell omgang med barn mellom 14 og 16
år (seks års strafferamme, jf. ny straffelov § 302)
Etter departementets syn bør disse forholdene
og andre forhold med tilsvarende strafferamme være omfattet av utlendingsloven
§ 17 første ledd bokstav h. Det vises i proposisjonen til at det
er tale om svært alvorlige forbrytelser. Departementet er enig med
POD, PST og Riksadvokaten i at en reduksjon av kravet til strafferamme
vil kunne ha en viss kriminalitetsforebyggende effekt.
Departementet kan ikke se tungtveiende hensyn som
taler imot en slik utvidelse som forslaget representerer. Etter
departementets mening representerer den foreslåtte regelen en rimelig
avveining mellom forholdets alvor og aktuelle utlendingers interesse
i ikke å bli bortvist på grunn av forhold som ligger tilbake i tid.
Departementet viser i proposisjonen til at man
er kjent med at bortvisningsbestemmelsen i § 17 første ledd bokstav
h sjelden blir benyttet. UDI og POD har særlig fremhevet situasjoner
hvor politiet allerede har etterretningsinformasjon om kriminelle
utlendinger som har ankommet eller er på vei til Norge, som mulig
anvendelsesområde for bestemmelsen. Når bestemmelsen i tråd med
lovforslaget vil omfatte flere straffbare forhold og dermed flere
personer, antar departementet at bestemmelsen vil bli brukt noe
oftere.
Departementet understreker i proposisjonen at, selv
om man med et redusert krav til strafferamme vil kunne bortvise
flere personer, at det ikke er noen automatikk i at det skal treffes
vedtak om bortvisning selv om det objektive grunnlaget for dette
er til stede.
Det fremgår av proposisjonen at flere høringsinstanser
har fremhevet viktigheten av en individuell vurdering, og departementet
presiserer derfor at det i hver sak om bortvisning skal foretas
en konkret vurdering basert på tilgjengelig informasjon om det straffbare
forholdet, formålet med innreisen og oppholdet i Norge og omstendighetene
ellers. Tungtveiende hensyn i en konkret sak kan således medføre
at utlendingen likevel ikke bortvises, selv om det objektive grunnlaget
er til stede.
Det fremgår av proposisjonen at Amnesty har gjort
gjeldende at § 17 første ledd bokstav h ikke er i samsvar med rettsprinsippet
om at ingen person skal straffeforfølges to ganger for samme forhold.
Departementet deler ikke Amnestys synspunkt og
viser i proposisjonen til at det er sikker rett at utvisning, som
med det påfølgende innreiseforbudet er en langt mer inngripende
forvaltningsreaksjon enn bortvisning, ikke er å anse som straff
i henhold til Grunnloven § 96. Det vises i proposisjonen til at
det også er fastslått i Den europeiske menneskerettighetsdomstol
at utvisning ikke er å anse som straff i henhold til Den europeiske
menneskerettighetskonvensjons artikkel 6 nr. 1, jf. saken Maaouia
mot Frankrike (39652/98).
Det vises i proposisjonen til at reduksjon av kravet
til strafferamme fra «ti år eller mer» til «fem år eller mer» kan
medføre at noen flere blir bortvist på dette grunnlaget enn i dag.
Det antas imidlertid at det ikke vil være snakk om et betydelig
antall vedtak. De administrative og økonomiske konsekvensene må
dermed antas å være beskjedne. Departementet legger i proposisjonen til
grunn at etatene kan dekke eventuelle økte kostnader innenfor gjeldende
budsjettrammer.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jan Bøhler, Stine Renate Håheim, Stein Erik Lauvås, Helga Pedersen
og Eirik Sivertsen, fra Høyre, Frank J. Jenssen, Mudassar Kapur, Bjørn
Lødemel og Ingjerd Schou, fra Fremskrittspartiet, Mazyar Keshvari og
lederen Helge André Njåstad, fra Kristelig Folkeparti, Geir S. Toskedal, fra
Senterpartiet, Heidi Greni, fra Venstre, André N. Skjelstad, og
fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, har merket
seg at endringen innebærer et lavere krav til strafferamme for å
kunne bortvise en utlending på det grunnlag at vedkommende har vært
straffet for alvorlige forhold i utlandet, uavhengig av hvor langt
tilbake i tid forholdet ligger.
Komiteen er kjent med at utlendingslovens formålsbestemmelse
i § 1 første ledd slår fast at loven «skal gi grunnlag for regulering
av og kontroll med inn- og utreise, og utlendingers opphold i riket,
i samsvar med norsk innvandringspolitikk og internasjonale forpliktelser».
Komiteen understreker at det
er en grunnleggende del av innvandringsreguleringen å kunne holde
utenfor landets grenser personer som er uønsket her på grunn av
kriminalitet eller visse andre forhold.
Komiteen påpeker også at et vedtak
om bortvisning medfører en plikt til å forlate riket og kan gjennomføres
ved tvang. I motsetning til et vedtak om utvisning, jf. utlendingsloven
kapittel 8, innebærer ikke et vedtak om bortvisning at det ilegges
forbud mot fremtidig innreise.
I henhold til utlendingsloven § 17 første ledd bokstav
h kan en utlending bortvises fra riket «når utlendingen i utlandet
er straffet eller er ilagt særreaksjon for et forhold som etter
norsk lov kan føre til fengselsstraff i ti år eller mer. Komiteen har
merket seg at det er denne bestemmelsen regjeringen foreslår å endre,
og at regjeringen foreslår i proposisjonen å senke kravet til strafferammen
i § 17 første ledd bokstav h fra «fengselsstraff i ti år eller mer»
til «fengselsstraff i fem år eller mer».
Komiteen har gjort seg kjent
med at det er flere svært alvorlige straffbare forhold som har strafferamme
på mellom fem og ti års fengsel, men som etter dagens regelverk
ikke kan gi grunnlag for å vurdere om innreise eller opphold bør
nektes. Komiteen har også merket seg eksemplene på
straffbare forhold som ikke er omfattet av dagens bestemmelse, men
som vil være omfattet av bestemmelsen som nå foreslås.
Komiteen har registrert at etter
regjeringens syn bør disse forholdene. og andre forhold med tilsvarende
strafferamme, være omfattet av utlendingsloven § 17 første ledd
bokstav h, og at dette er tale om svært alvorlige forbrytelser.
Komiteen har også gjort seg kjent
med at disse vurderingene støttes av POD, PST og Riksadvokaten i
at en reduksjon av kravet til strafferamme vil kunne ha en viss kriminalitetsforebyggende
effekt.
Komiteen har merket seg at regjeringen
understreker at det ikke er noen automatikk i at det skal treffes
vedtak om bortvisning selv om det objektive grunnlaget for dette
er til stede. Komiteen understreker også viktigheten
av individuell vurdering.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil
påpeke at retten til å søke asyl fremgår av en rekke konvensjoner
og avtaler som Norge er bundet av, foruten å være folkerettslig
sedvanerett. Dette medlem understreker at denne retten
derfor ikke på noen måte påvirkes av lovendringen her.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i utlendingsloven (bortvisning på grunn
av straff i utlandet)
I
I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til
riket og deres opphold her skal § 17 første ledd bokstav h lyde:
h) når utlendingen
i utlandet er straffet eller er ilagt særreaksjon for et forhold
som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i fem år
eller mer,
II
Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den
17. februar 2015
Helge André Njåstad | Ingjerd Schou |
leder | ordfører |