8.1 Innledning

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere effektiviteten i NSB persontogs alternative transport ved innstillinger og større forsinkelser. Undersøkelsen omfatter perioden 2012−2014.

Staten ved Samferdselsdepartementet betaler for at NSB skal utføre transporttjenester, og Samferdselsdepartementet har inngått en avtale med NSB om kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsom persontransport med tog, jf. Trafikkavtalen. NSB skal etter Trafikkavtalen også sette opp alternativ transport ved driftsforstyrrelser. NSB har de senere årene økt antall togavganger og opplevd en passasjervekst. 11,7 prosent av NSBs persontog var forsinket i 2014, noe som utgjorde 11 701 forsinkelsestimer. I tillegg til dette kommer innstilte togavganger. Forsinkelsene og innstillingene innebærer tapt arbeidstid for kundene og store kostnader for staten og samfunnet generelt. Over 80 prosent av NSBs togreiser i Norge foregår i eller gjennom deler av Intercity-triangelet (Lillehammer-Skien-Halden via Oslo). NSB AS eies 100 prosent av Samferdselsdepartementet. Målet med statens eierskap er å bidra til effektiv, sikker og miljøvennlig transport.

De senere årenes behov for vedlikehold og annet arbeid med infrastrukturen på jernbanenettet innebærer flere stengninger, noe som gir et økt behov for alternativ transport. Flere reisende berøres av både planlagte og ikke-planlagte avvik. Planlagte avvik er avvik som varsles av Jernbaneverket, og ikke-planlagte avvik er avvik som oppstår uten forvarsel.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• Innst. 433 S (2012–2013), jf. Meld. St. 31 (2012−2013) Verksemda til NSB AS

• Innst. 140 S (2014–2015), jf. Meld. St. 27 (2013−2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap

• Innst. 450 S (2012–2013), jf. Meld. St. 26 (2012−2013) Nasjonal Transportplan

• bevilgningsreglementet

I tillegg er det tatt utgangspunkt i Trafikkavtalen for perioden 2012−2017.

Utkast til rapport ble forelagt Samferdselsdepartementet ved brev av 24. juni 2015. Departementet har i brev av 21. august og e-post av 24. august 2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.

Hovedfunn:

• Det alternative transporttilbudet er ikke tilstrekkelig effektivt for passasjerene.

• Det er lav kostnadseffektivitet i NSBs alternative transporttilbud.

• Det er svak koordinering mellom NSB og andre samferdselsaktører ved planlagte avvik fra ordinær togtrafikk.

• Samferdselsdepartementet har begrenset informasjon om effektiviteten i det alternative transporttilbudet.

8.2 Riksrevisjonens merknader

8.2.1 Det alternative transporttilbudet er ikke tilstrekkelig effektivt for passasjerene

NSB har opprettet ordningen buss for tog for å gi et tilbud om alternativ transport ved innstillinger og større forsinkelser. For å sikre nok busser i avvikssituasjoner har selskapet inngått rammeavtaler med et stort antall bussleverandører og ansatt egne bussplanleggere. It-systemet «buss for tog» er etablert for å forbedre responstiden for bussene.

All alternativ transport vil i de fleste tilfeller ta lengre tid enn ordinær togtransport i rute. Økt reisetid innebærer en vesentlig endring av den tjenesten passasjerene har kjøpt.

For å redusere reisetiden med alternativ transport ved planlagte avvik setter NSB opp direktebusser mellom de store stoppestedene. I tillegg settes det opp egne busser som opprettholder togenes stoppmønster for kunder som stiger på/av ved mindre stasjoner. Samtidig blir reisetiden for passasjerene i de undersøkte tilfellene betydelig forlenget når det settes inn buss for tog.

For ikke-planlagte avvik har NSB som internt mål at det skal gå maksimalt 30 minutter fra NSB er kjent med at et avvik har oppstått, til første buss er på avgangsstedet for alternativ transport. På sentrale strekninger som for eksempel Intercity-triangelet kunne det i 2014 i gjennomsnitt gå opptil 53 minutter. Departementet uttaler at det viktigste tiltaket for å redusere total reisetid for kundene vil være å bedre responstiden det tar å få busser på plass, samt sikre at sjåførene har rett kompetanse og kjører riktig rute.

Passasjerene får i mange tilfeller ikke god nok informasjon i avvikssituasjoner. Dette gjelder både ved planlagte og ikke-planlagte avvik. Eksempler på dette er dårlig skilting og informasjon på stasjonsområdet og ved bussene, at kundeveilederne ikke gir nok informasjon og at varsel om avvik ikke alltid blir formidlet via NSBs mobilapplikasjon. Det går også fram av undersøkelsen at passasjerene ikke får informasjon om hvor lang ekstra reisetid de må beregne. Etter Riksrevisjonens vurdering har NSB et erfaringsgrunnlag som burde gjøre det mulig å anslå reisetid ved alternativ transport. Manglende informasjon om forventet reisetid reduserer passasjerenes mulighet til å innrette seg etter situasjonen.

Kundetilfredsheten med buss for tog og informasjonen ved avvik er gjennomgående lav, det vil si rundt 50 på en skala fra 0 til 100. Samtidig gir NSBs kundetilfredshetsundersøkelser i liten grad informasjon om passasjerenes vurdering av buss for tog-tilbudet i konkrete situasjoner og hva passasjerene er misfornøyde med. Det går videre fram av Riksrevisjonens undersøkelse at NSB i begrenset grad gjennomfører evalueringer av avvikene, og at de samme problemene i avvikshåndteringen gjentar seg. Det synes derfor å være et potensial hos NSB til å bruke kundetilfredshetsundersøkelser og evalueringer som verktøy i arbeidet med å forbedre gjennomføringen av alternativ transport. Dette vil etter Riksrevisjonens vurdering bidra til at passasjerene får et mer effektivt tilbud om alternativ transport.

8.2.2 Det er lav kostnadseffektivitet i NSBs alternative transporttilbud

De totale avvikskostnadene for 2013 var 168,1 mill. kroner, og i 2014 var kostnadene 191 mill. kroner. Den alternative transporten kostet over dobbelt så mye per setekilometer som ordinær togtransport i 2014. Bussenes effektive kjøretid ved planlagte avvik, det vil si kjøretid med passasjerer, utgjorde langt under halvparten av den totale kjøretiden. For å få et anslag på setebelegg skal busselskapene rapportere det høyeste antallet passasjerer som var om bord i bussen på reisen. Den gjennomsnittlige maksimalbeleggsprosenten i 2014 var på 39 prosent for de planlagte avvikene og 47 prosent for de ikke-planlagte avvikene. Dette indikerer etter Riksrevisjonens vurdering at NSB har et effektiviseringspotensial gjennom bedre styring og dimensjonering av det alternative transporttilbudet.

Det er varierende kvalitet på NSBs data som skal belyse kostnadseffektiviteten i alternativ transport. NSB har eksempelvis ikke kunnet hente ut tall som viser effektive setekilometer, det vil si antallet kilometer kjørt med passasjerer om bord. Etter Riksrevisjonens vurdering begrenser datakvaliteten NSBs muligheter til å følge opp om den alternative transporten er kostnadseffektiv.

8.2.3 Det er svak koordinering mellom NSB og andre samferdselsaktører ved planlagte avvik fra ordinær togtrafikk

For å kunne gjennomføre den alternative transporten best mulig for kundene er NSB avhengig av et godt samarbeid med øvrige samferdselsaktører.

Jernbaneverket er ansvarlig for at informasjonen som går fram av tavler og monitorer, eller som gis over høyttaleranlegg på stasjonene, er riktig. Koordineringen av informasjon mellom NSB og Jernbaneverket fungerer ikke alltid som forutsatt.

I tillegg til Jernbaneverket samarbeider NSB med Statens vegvesen, politiet og Oslo kommune, og arbeidet foregår i tre ulike samarbeidsfora: Koordineringsmøte, Trafikkforum og Planleggingsmøter sporbrudd. Til tross for dette samarbeidet viser Riksrevisjonens undersøkelse at koordineringen i flere tilfeller ikke har fungert som forutsatt ved planlagte avvik. Etter Riksrevisjonens vurdering ser det ut til å være et potensial for bedre samarbeid og koordinering mellom NSB og andre samferdselsaktører.

8.2.4 Samferdselsdepartementet har begrenset informasjon om effektiviteten i det alternative transporttilbudet

Gjennom Trafikkavtalen har Samferdselsdepartementet stilt krav til NSB når det gjelder håndtering av alternativ transport ved innstillinger og større forsinkelser. Trafikkavtalen inneholder også krav til hvordan NSB skal rapportere om sin gjennomføring av avtalen. Departementet skal motta rapporter om den løpende driften av togtilbudene som kjøpes gjennom Trafikkavtalen. NSB skal blant annet rapportere på antall innstilte avganger per måned som det ikke settes inn alternativ transport for.

Ved større, planlagte infrastrukturavvik er det stilt krav om rapportering på hvilken informasjon som er gitt til passasjerene, omfanget av avviket, det vil si antall avganger som innstilles, og volum av alternativ transport og antall reisende. For øvrige avvik har Samferdselsdepartementet ikke noen samlet oversikt over tilbudet som gis til passasjerene.

Ifølge Trafikkavtalen skal NSB legge vekt på kostnadseffektive løsninger. Samferdselsdepartementet har i perioden 2012–2014 mottatt informasjon om estimerte kostnader per passasjer ved buss for tog ved hvert enkelt brudd i kategori 1. Når kostnadene ikke ser ut til å samsvare med bruddets størrelse og antall berørte passasjerer, stiller departementet spørsmål til NSB om årsaken til dette. Departementet har ikke etterspurt annen informasjon, for eksempel om beleggsprosenten i bussene, som grunnlag for å vurdere om NSB benytter kostnadseffektive løsninger ved alternativ transport.

Etter Riksrevisjonens vurdering har ikke Samferdselsdepartementet tilstrekkelig informasjon for å kunne gjøre en helhetlig vurdering av effektiviteten i det alternative transporttilbudet, verken når det gjelder om passasjerene får et effektivt alternativt transporttilbud, eller om NSB sørger for kostnadseffektive løsninger i den alternative transporten.

8.2.5 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Samferdselsdepartementet

• videreutvikler kravene til rapporteringen om effektiviteten i det alternative transporttilbudet, slik at rapporteringen gir departementet et mer helhetlig grunnlag for å vurdere om passasjerene får et tilfredsstillende transporttilbud, og om løsningene er kostnadseffektive

• følger opp at NSB og de øvrige samferdselsaktørene styrker koordineringen i forbindelse med innstillinger og større forsinkelser

8.3 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen viser til at statsråden mener at beleggsprosent i bussene alene ikke er et godt måltall for kostnadseffektivitet i NSBs transporttilbud. Riksrevisjonen vil peke på at undersøkelsen også beskriver andre indikatorer for kostnadseffektivitet. I tillegg til lav beleggsprosent er også kostnadene per setekilometer høye sammenlignet med tilsvarende kostnader for togtrafikk. Videre var under halvparten av timene busselskapene fakturerte NSB for i 2014, kjøretimer med passasjerer om bord. Etter Riksrevisjonens vurdering er det mulig å oppnå bedre kostnadseffektivitet i det alternative transporttilbudet, og det er derfor viktig at både NSB og Samferdselsdepartementet har oppmerksomhet om dette.

8.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med undersøkelsen har vært å vurdere effektiviteten i NSB persontogs alternative transport ved innstillinger og større forsinkelser, og at undersøkelsen omfatter perioden 2012−2014.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens hovedfunn:

• Det alternative transporttilbudet er ikke tilstrekkelig effektivt for passasjerene.

• Det er lav kostnadseffektivitet i NSBs alternative transporttilbud.

• Det er svak koordinering mellom NSB og andre samferdselsaktører ved planlagte avvik fra ordinær togtrafikk.

• Samferdselsdepartementet har begrenset informasjon om effektiviteten i det alternative transporttilbudet.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens funn om at det tar lang tid å sette inn busser ved uforutsette avvik, at informasjonen til passasjerene ofte er dårlig, at det ikke gis informasjon om hvor mye ekstra tid passasjerene må beregne dersom det settes inn buss for tog, og at kundetilfredsheten med både tilbudet og informasjonen er gjennomgående lav.

Komiteen merker seg videre at NSB i begrenset grad gjennomfører evalueringer av avvikene og at de samme problemene ofte gjentar seg.

Komiteen merker seg at NSB har begrenset kvalitet på dataene som omhandler den alternative transportens kostnadseffektivitet og dermed vil kunne ha problemer med å gjøre nødvendige grep for å bedre kostnadseffektiviteten.

Komiteen viser til Riksrevisjonens anbefalinger, og støtter disse.