3.1 Sammendrag

I 2014 mottok landets pasient- og brukerombud 14 063 saker. På bakgrunn av sakene som ombudene har hatt til behandling i 2014, trekkes flere tema frem i den felles årsmeldingen som særskilt viktige.

Fastlegenes rolle i helsetjenesten må evalueres

Fastlegenes rolle og kvaliteten på deres tjenester ble berørt i 2 264 saker i 2014. Det klages på pasientskader, komplikasjoner, oppførsel, sen eller feil diagnose, dårlig eller sen henvisning, spørsmål knyttet til medisinering, ulike problemer knyttet til egenandel og betalingsformer og ikke minst, mangel på informasjon. Ombudene anbefaler:

• Fastlegenes rolle i helsetjenesten må evalueres

• Pasienter må tilbys kopi av henvisninger, epikriser og prøvesvar

• Pasienter som bruker flere legemidler skal alltid få med seg en oppdatert legemiddelliste etter konsultasjon hos fastlege

Sykehjem – tid for handling

I 2014 ble det registrert 1 209 saker om sykehjem- en økning fra året før på 35 prosent. Ombudene anser det dokumentert at sykehjemstilbudet har store og alvorlige mangler som fører til at enkeltmennesker ikke får nødvendig helsehjelp, og at grunnleggende rettssikkerhetsgarantier blir tilsidesatt.

Ombudene etterlyser konkrete tiltak for å sikre at sykehjemstilbudet i Norge samsvarer med pasient- og brukerrettighetslovens grunnleggende formål, som er lik tilgang på tjenester, tjenester av god kvalitet og ivaretakelse av respekten for den enkelte. Ombudene anbefaler:

• Helsetjenestene i kommunene må innlemmes i meldeordningene til Nasjonalt kunnskapssenter og Statens helsetilsyn

• Det bør i større grad føres stedlig tilsyn med sykehjem, og pasienter og pårørende må involveres i tilsynet

Samhandlingsreformen på rett spor?

Ombudene fremholder at pasientene blir taperne når kommuner og helseforetak skylder på hverandre når samhandlingen svikter. Skal samhandlingsreformen lykkes, må de involverte parter prioritere styrking av samarbeidet fremfor ansvarsfraskrivelse. Ombudene etterlyser i den forbindelse større åpenhet om hva som er realitetene.

Ombudene fremhever at pasienter med psykiske plager og rusavhengige erfarer at mangelen på botilbud og kommunale tjenester vanskeliggjør overgangen fra spesialisthelsetjeneste til kommune. Ombudene anbefaler:

• Epikrise må følge med når en pasient skrives ut fra sykehus til hjelpetiltak i kommunen. Det er sykehuset som må beskrive hjelpebehovet, men kommunen avgjør hvordan behovet skal dekkes

Følges pasient- og brukerrettighetene?

God saksbehandling, grundig og troverdig klagebehandling og oppfølging fra tilsynsmyndighetene er vesentlige rettssikkerhetsgarantier for pasienter og brukere av helse- og omsorgstjenester. Ombudene ser en rekke bekymringsfulle trekk ved kommunal saksbehandling, klagebehandling og ved tilsynsvirksomheten. Ombudene anbefaler:

• Det må iverksettes tiltak for å styrke kompetansen til kommunale saksbehandlere

• Pasienter, brukere og pårørende må tilbys en felles og oppdatert serviceerklæring med kortfattet informasjon om sine rettigheter

• Helseforetakene må sørge for at klager behandles i samsvar med klagereglene i pasient- og brukerrettighetsloven

• Tilsynsmyndighetene må ha tilstrekkelige ressurser og en organisering som bidrar til kortere saksbehandlingstid og bedre begrunnede avgjørelser, samt ivaretar sin uavhengige rolle overfor helse- og omsorgstjenesten

3.2 Komiteens merknader

Fastlegenes rolle i helsetjenesten må evalueres

Komiteen viser til at fastlegene er en bærebjelke i helse- og omsorgstjenesten, og at ordningen fungerer godt for mange pasienter. Blant annet viser internasjonale undersøkelser at flere i Norge opplever å ha en fast lege og god tilgjengelighet utenfor kontortid. Komiteen mener likevel at det er grunn til å merke seg klagene som kommer inn på denne tjenesten. Komiteen viser til at pasient- og brukerombudene er bekymret for fastlegenes evne og kapasitet til å bidra med nødvendig informasjon, og at fastlegene må sette av tilstrekkelig tid i møtet med den enkelte. Komiteen legger merke til at pasient- og brukerombudene har konkrete forslag om at pasientene må tilbys kopi av henvisninger, epikriser og prøvesvar, og at pasienter som bruker flere legemidler alltid må få med seg oppdatert legemiddelliste etter konsultasjon hos fastlege. Komiteen mener at forslagene er fornuftige, og ber regjeringen vurdere tiltak som kan sikre disse.

Komiteen merker seg at det er behov for bedre informasjon til pasientene slik at de har best mulig kunnskap om egne legemidler og riktig bruk av disse. Komiteen viser til Meld. St. 28 (2014–2015) Legemiddelmeldingen. Riktig bruk – bedre helse, der det opplyses:

«I § 25 i fastlegeforskriften som trådte i kraft 1. januar 2013, går det fram at fastlegen skal gjennomføre en legemiddelgjennomgang for listeinnbyggere som bruker fire legemidler eller mer når dette anses nødvendig ut fra en medisinsk vurdering. Fra mai 2013 kan fastlegene bruke en egen takst ved gjennomføring av en legemiddelgjennomgang. I første avtaleår (2013–2014) ble taksten utløst om lag 100 000 ganger. Departementet la til grunn et betydelig høyere antall ved innføringen av taksten. Det vil være ønskelig med en økning i frekvensen, og utviklingen vil bli fulgt i tiden fremover.»

Komiteen deler regjeringens oppfatning og mener fastlegene har et særlig ansvar for å sørge for at frekvensen på legemiddelgjennomgang står i forhold til pasientenes behov og at frekvensen i dag er for lav. Komiteen merker seg pasient- og brukerombudenes ønske om en evaluering av fastlegeordningen og viser i den forbindelse til Innst. 40 S (2015–2016), jf. Meld. St. 26 (2014–2015) Primærhelsemeldingen, der flertallet skriver:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre vil peke på at fastlegene utgjør en viktig og helt sentral del av primærhelsetjenesten. Fastlegene gjør helsehjelp lett tilgjengelig for folk, sikrer kontinuitet i tjenesten til befolkningen og bidrar til helhetlige pasientforløp. Samtidig vil flertallet påpeke at dagens organisering og finansiering av fastlegeordningen ikke i stor nok grad synes å legge til rette for godt samarbeid om forebygging. Derfor er det flertallets oppfatning at ordningen bør videreføres, men den må videreutvikles for å gjenspeile behovet i samfunnet. Flertallet mener det er nødvendig å gjennomgå organiseringen og finansieringen av fastlegeordningen.»

Samhandlingsreformen på rett spor?

Komiteen viser til at pasient- og brukerombudene finner det dokumentert at sykehjemstilbudet har store og alvorlige mangler som fører til at enkeltmennesker ikke får nødvendig helsehjelp, og at grunnleggende rettssikkerhetsgarantier blir tilsidesatt. Komiteen mener dette er særlig alvorlig fordi andre undersøkelser og rapporter, uavhengig av dette, viser samme utviklingstrekk. Komiteen viser i denne forbindelse blant annet til Riksrevisjonens undersøkelse av ressursutnyttelse og kvalitet i helsetjenesten etter innføringen av samhandlingsreformen, Dokument 3:5 (2015–2016) Riksrevisjonens undersøkelse av ressursutnyttelse og kvalitet i helsetjenesten etter innføringen av samhandlingsreformen, der det oppgis redusert liggetid i sykehusene, spesielt for personer som skrives ut til videre oppfølging eller behandling i kommunen. Komiteen viser videre til at 95 prosent av kommunene opplever at pasientene er sykere når de overføres til den kommunale helse- og omsorgstjenesten sammenlignet med før reformen, og at over 80 prosent av fastlegene mener at pasienter ofte blir skrevet ut for tidlig til kommunen. En like stor andel av fastlegene mener reinnleggelser er en belastning for mange pasienter. Komiteen er særlig bekymret for at mange skrøpelige eldre gis mangelfull behandling og oppfølging.

Riksrevisjonen påpeker, slik ombudene også gjør, at samarbeidet om pasienter med behov for tjenester fra både primær- og spesialisthelsetjenesten ikke er godt nok. Komiteen viser til at riktig og nok bemanning i sykehjem og i hjemmesykepleien er svært viktig for kvaliteten i tilbudet. Komiteen mener det må bli enda større fokus på det systematiske pasientsikkerhetsarbeidet i kommunesektoren, særlig på sykehjem, og ber regjeringen sikre en utvikling som bidrar til dette.

Komiteen merker seg at pasient- og brukerombudene mener at kommunene må innlemmes i meldeordningen til Kunnskapssenteret om hendelser som har eller kunne ført til betydelig skade på pasient og varselplikten til Statens helsetilsyn om alvorlige hendelser. Komiteen viser i den forbindelse til NOU 2015:11, der Arianson-utvalget blant annet skriver dette om melde- og varslingsplikten:

«Utvalget antar at en innføring av meldeplikt for den kommunale helse- og omsorgstjenesten vil føre til enda større åpenhet og at flere hendelser vil bli synliggjort og fulgt opp i virksomhetene. Det vil også bidra til å generere og spre kunnskap om risikoområder knyttet til disse tjenestetypene. Flertallet mener at en utvidelse av Meldeordningen må evalueres med tanke på funksjon og nytte, primært med følgeforskning. Utvalgets flertall bemerker videre at meldeplikten bør gjelde enten tjenesten ytes av kommunen selv eller etter avtale med kommunen, i og utenfor institusjon, og omfatte alle typer helse- og omsorgstjenester.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet slutter seg til disse vurderingene. Disse medlemmer merker seg at pasient- og brukerombudene mener at det i større grad bør føres stedlig tilsyn med sykehjem, og at pasienter og pårørende må involveres i tilsynet. Disse medlemmer slutter seg også til dette.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at pasient- og brukerombudene er særlig opptatt av sykehjemstilbudet og fastlegeordningen. Flertallet viser til at for å sikre bedre kvalitet i de kommunale helse- og omsorgstjenestene har regjeringen løftet frem nye, forsterkede tiltak i primærhelsemeldingen og i regjeringens plan for omsorgsfeltet (Omsorg 2020). Fastlegene er blant annet løftet frem i primærhelsemeldingen som en sentral aktør i en teambasert primærhelsetjeneste. Flertallet viser til at regjeringen skal vurdere endringer i regelverk for organisering og finansiering for å legge til rette for primærhelseteam.

Komiteen viser til at det skjer mye feil legemiddelbruk, og at risikoen for feilbruk er stor på sykehjem med eldre beboere som bruker mange forskjellige legemidler. I Meld. St. 28 (2014–2015), jf. Innst. 151 S (2015–2016), legges det opp til at legemiddelgjennomgang i sykehjem skal forskriftsfestes. Komiteen forventer at dette vil redusere feilbruk og overforbruk av legemidler blant sykehjemsbeboere og mener at systematiske legemiddelgjennomganger med fordel kan utvides også til å gjelde andre grupper. I Nasjonal helse- og omsorgsplan (St. meld. 16 (2010–2011)) ble det anbefalt å gjøre legemiddelgjennomganger metodisk på sykehjem, i sykehus og for hjemmeboende pasienter med omfattende legemiddelbruk. Helsedirektoratet ferdigstilte i 2012 en nasjonal veileder for legemiddelgjennomgang. Pasientsikkerhetskampanjen har – ifølge Norges Farmaceutiske Forenings høringsuttalelse – tall som viser at det hos 50–90 prosent av pasientene i hjemmesykepleien er uoverensstemmelse mellom medisinkortet i hjemmet og hos fastlegen.

Komiteen viser til at ombudene fremhever at pasienter med psykiske plager og rusavhengige erfarer at mangelen på botilbud og kommunale tjenester vanskeliggjør overgangen fra spesialisthelsetjeneste til kommune. Komiteen er bekymret for at tilbudet i kommunene ikke bygges ut slik at det står i forhold til økningen i det kommunale ansvaret for denne pasientgruppa. Dette påpekes også av Riksrevisjonen (Dokument 3:5 (2015–2016)) som slår fast at innenfor rus- og psykiatriområdet er ikke tilbudet i kommunene styrket i takt med nedbygging av døgnplasser i spesialisthelsetjenesten.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, mener at mennesker med rus- og psykiske helseutfordringer lenge har vært en nedprioritert pasientgruppe, og er glad for regjeringens omfattende arbeid med å styrke tilbudet til disse to gruppene. Flertallet viser til at Stortinget nå behandler opptrappingsplanen for rus, som regjeringen la frem i høst, og at regjeringens mål med planen er å løse utfordringene knyttet til tidlig innsats, behandling og ettervern og oppfølgingstjeneste. Flertallet viser til at opptrappingsplanen spisses mot personer som er i ferd med å utvikle eller som allerede har etablert et rusproblem, og at hovedinnsatsen rettes mot kommunesektoren, der målet er å bidra til økt kapasitet og bedre kvalitet i tilbudet til personer med rusproblemer.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet er enig i behovet for å styrke tilbudet til rus- og psykiatripasienter og forutsetter at opptrappingsplanen for rusfeltet bidrar til å styrke kvaliteten og pasientsikkerheten for denne gruppen. Disse medlemmer viser til Riksrevisjonens undersøkelse av ressursutnyttelse og kvalitet i helsetjenesten etter innføringen av samhandlingsreformen, som viser at antallet heldøgnsplasser til rusbehandling og psykiatri i spesialisthelsetjenesten har blitt redusert med nesten 10 prosent fra 2010 til 2014. Denne reduksjonen har ikke blitt kompensert med en tilsvarende styrking av tilbudet i kommunene.

Disse medlemmer mener det er usikkert om betalingsplikt er et egnet virkemiddel og at det i hvert fall er for tidlig å innføre det for rus- og psykiatripasienter i 2017. Disse medlemmer viser også til at regjeringen ikke har klargjort hvordan den gylne regel om større vekst i psykiatri enn i somatikk skal forstås. Tall fra SAMDATA viste for 2014 0,4 prosent kutt i psykiatrien, mens somatikken vokste med 3 prosent.

Komiteen merker seg pasient- og brukerombudenes forslag om at epikriser må følge med når en pasient utskrives fra sykehus til hjelpetiltak i kommunene. Komiteen mener dette er et viktig tiltak.

Følges pasient- og brukerrettighetene?

Komiteen vil fremheve ombudenes påpekninger om en rekke bekymringsfulle trekk ved kommunal saksbehandling. Det etterlyses bedre tilsyn, økt saksbehandlerkompetanse, kortere saksbehandlingstid, at klager behandles i tråd med klagereglene i pasient- og brukerrettighetsloven og bedre begrunnede avgjørelser. Komiteen vil også legge til at Arianson-utvalget i sine anbefalinger skriver at:

«Pasient- og brukerombudsordningen bør gjøres bedre kjent.»

Og at:

«Helsemyndighetene bør klargjøre arbeidsområdet for ombudene og vurdere utvidelse.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, slutter seg til forståelsen av at samarbeidet om pasienter med behov for tjenester fra både primær- og spesialisthelsetjenesten ikke er godt nok, og viser til Innst. 40 S (2015–2016), jf. primærhelsemeldingen, hvor samhandlingsreformen omtales i et eget kapittel.

Flertallet viser til at kommunenes nye plikt til øyeblikkelig hjelp døgnopphold skal tre i kraft i 2016, og at plikten innen somatikk gradvis er blitt innfaset fra 2012. Plikten vil også omfatte brukere med psykiske helseproblemer og/eller rusproblemer, men først fra 2017 for å gi kommunene tid til å etablere nødvendige tilbud.

Flertallet viser til at fokus i samhandlingsreformen i stor grad har handlet om samhandling mellom kommunale tjenester og spesialisthelsetjenester, og i mindre grad om manglende helhet og tverrfaglighet innad i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Flertallet vil derfor understreke at tverrfaglighet og det å arbeide sammen i team er noe regjeringen har stort fokus på, og som også blir fremhevet i primærhelsemeldingen. Flertalletviser til at ingen skal være seg selv nok, verken helsepersonell eller sykehus. Regjeringens fokus på arbeid i team og ikke minst ledelse i team, gjelder både i sykehus og i kommuner.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, vil også minne om at for å sikre helhetlige og koordinerte tjenester, er kommuner og sykehus gjennom lov pålagt å inngå samarbeidsavtaler som skal være et sentralt verktøy for å bidra til at tjenestene blir mer samordnet, mer likeverdighet mellom partene og til utvikling av samhandlingskultur. Videre skal avtalene konkretisere oppgave- og ansvarsplasseringen mellom avtalepartene og etablere gode samarbeidsrutiner på sentrale samhandlingsområder som f.eks. innleggelse og utskrivning, beredskap og prehospitale akuttmedisinske tjenester.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet ser alvorlig på at svikt i overføring av informasjon fortsatt er et så omfattende problem for utskrivningsklare pasienter, slik det dokumenteres i Helsedirektoratets tilsynsrapport for 2015. Av 56 tilsyn ble det konstatert lovbrudd i 36 tilsyn. Svikten gjelder manglende informasjon om helsetilstanden og funksjonsvurdering til pasientene og legemiddelinformasjon, noe som øker risikoen for at pasientene ikke får den oppfølging de har behov for. Tilsynet avdekket at både kommune og helseforetak ikke fulgte opp avtalte retningslinjer, og fylkesmennene peker på mangelfull oppfølging og kontroll fra ledelsen i mange virksomheter.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil understreke helseministerens ansvar for at intensjonene i samhandlingsreformen blir fulgt opp.