Landbruks- og matdepartementet fremmer med dette
et forslag til endringer i reindriftsloven.
Det har i reindriften vært gjennomført en omfattende
prosess med utarbeidelse av bruksregler, herunder fastsettelse av
øvre reintall for den enkelte sommersiida. I deler av Finnmark har
distriktene ikke lyktes i reintallsprosessen. Høyeste reintall for
siidaene er derfor fastsatt av myndighetene. Reduksjon av reintall
har i hovedsak skjedd gjennom forholdsmessig reduksjon. Når siidaandelene
har fullført en forholdsmessig reduksjon, gjelder det imidlertid
ikke noe høyeste reintall for den enkelte siidaandel, men bare for
siidaen samlet.
Det er svært viktig at grunnlaget for en økologisk bærekraftig
reindrift opprettholdes, ikke minst for næringen selv.
Det er Landbruks- og matdepartementets oppfatning
at det snarest må gjennomføres tiltak som forhindrer en ny økning
av reintallet i Finnmark. Departementet ser derfor behov for å gjennomføre
en lovendring for å forhindre at siidaer, etter gjennomført forholdsmessig
reduksjon, på nytt øker reintallet over fastsatt nivå. Det er avgjørende
at denne endringen blir gjort raskt og før en eventuell ny uheldig
reintallsutvikling.
Det har i nesten ett år vært gjennomført konsultasjoner
med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL), men
disse førte ikke til enighet. Det har deretter vært gjennomført
en alminnelig høring. Nye konsultasjoner med Sametinget og NRL etter
høringen har heller ikke ført fram til enighet.
Lovforslaget innebærer en ny bestemmelse i reindriftsloven.
Denne bestemmelsen gir fylkesmannen hjemmel til å fastsette et øvre
reintall per siidaandel når særlige grunner foreligger, men med
adgang for to eller flere siidaandeler til å bli enige om en annen
reintallsfordeling innenfor den rammen som følger av fylkesmannens vedtak.
I 2007 trådte en ny reindriftslov i kraft, lov
av 15. juni 2007 nr. 40. Den avløste den tidligere reindriftsloven
av 9. juni 1978 nr. 49.
Et viktig element i 2007-loven er at reindriften selv
i større grad skal ha ansvar for ressursforvaltningen gjennom blant
annet utarbeidelse av bruksregler for de enkelte reinbeitedistriktene. Det
vises til reindriftsloven §§ 57 flg. Myndighetene forutsettes å
ha oppgaver av mer kontrollerende karakter. Der hvor den interne selvforvaltningen
ikke fungerer, har likevel myndighetene adgang til å gripe direkte
inn, blant annet gjennom ulike former for sanksjoner.
Siidaandelene kan internt bli enige om en reintallsfordeling,
men da under forutsetning av at det samlede reintallet er innenfor
det fastsatte reintallet for siidaen. Det kan også gjennom bruksreglene
fastsettes et øvre reintall per siidaandel i henhold til reindriftsloven
§ 60 fjerde ledd. Dette må i så fall gjøres etter de prosedyrer
for utarbeidelse av bruksregler som er beskrevet i reindriftsloven
§ 58. Denne adgangen har imidlertid i liten grad vært benyttet.
Reindriftsloven har i dag ingen hjemmel for myndighetene til å fastsette
et øvre reintall på siidaandelsnivå.
Gjennom flere tiår har situasjonen med et for høyt
reintall i forhold til ressursgrunnlaget i deler av Finnmark hatt
stor oppmerksomhet. Nå har man imidlertid i stor grad lykkes med
å få det faktiske reintallet ned på det nivået som er fastsatt i
bruksreglene. Det har likevel over tid kommet signaler fra ulikt
hold, herunder næringen selv, om at en del reineiere øker eller
vil øke sitt reintall for å komme bedre ut ved en eventuell ny reintallsreduksjon,
såkalt posisjonering.
Det er i henhold til konsultasjonsavtalen gjennomført
konsultasjoner med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund
(NRL).
Under konsultasjonene har alle parter vært enige om
at det kan være en utfordring å opprettholde et stabilt reintall
fremover, og at dette ikke er en god situasjon for næringen. Partene
har likevel ikke helt klart å forene standpunktene. Fra Sametingets
og NRLs side har utgangspunktet vært at det vil være uheldig med
en lovendring nå fordi dette vil kunne virke forstyrrende inn på
gode interne prosesser som pågår mange steder. Isteden har man gitt
uttrykk for at distriktene bør gis mer informasjon og veiledning
om den adgangen distriktene selv, gjennom bruksreglene, har til
å fastsette et øvre reintall per siidaandel. Departementet har forsøkt
å imøtekomme dette, blant annet gjennom utgivelse av et eget informasjonsskriv.
Samtidig har det kommet tilbakemeldinger fra næringen, Fylkesmannen
i Finnmark, Landbruksdirektoratet og Reindriftsstyret som tilsier
at dette ikke er tilstrekkelig, og at det derfor er behov for en
lovendring. Sametingets og NRLs standpunkt har vært at dersom det
skal foretas lovendring for å sikre stabile reintall, er det nødvendig
med en mer helhetlig gjennomgang av loven. Departementet har for sin
del ment at det ikke er behov for dette i denne omgang. Videre vil
et arbeid med en helhetlig gjennomgang ta såpass lang tid at reintallet
i mellomtiden kan øke slik at det vil true grunnlaget for en økologisk
bærekraftig reindrift i visse områder. Konsultasjonene endte dermed uten
at enighet om løsning ble oppnådd.
Ved Landbruks- og matdepartementets brev og høringsnotat
av 21. desember 2015 ble forslag til ny lovbestemmelse med tilhørende
forskrift sendt på høring. Høringsnotatet var basert på departementets
utgangspunkt når det gjelder lovhjemmel, og et forslag til forskrift
som nærmere angir hvilke kriterier som må være oppfylt for at en
ny lovbestemmelse skal kunne anvendes. Forskriftsutkastet hadde
sin bakgrunn i at Sametinget og NRL under konsultasjonene ga uttrykk
for at nærmere kriterier for hva som skulle anses som særlige grunner,
burde foreligge.
Departementet har vurdert det som har framkommet
i høringsuttalelsene og under konsultasjonene. Innvendingene mot
forslaget knytter seg i hovedsak til det interne selvstyret, forholdet
til folkerettens regler og at en endring av reindriftsloven ikke
bør finne sted uten at det foretas en mer omfattende og generell
gjennomgang av reindriftsloven.
Reindriftslovens bestemmelser for utarbeidelse av
bruksregler innebærer at reindriften skal utarbeide disse. I deler
av Finnmark førte imidlertid de interne prosesser med å fastsette
et økologisk bærekraftig reintall ikke fram, slik at myndighetene
måtte fastsette reintall for den enkelte siida. Der hvor det faktiske
reintallet viste seg å være for høyt i forhold til det fastsatte,
skulle siidaene selv utarbeide reduksjonsplan. Det var det ingen
av de berørte distriktene som lyktes med. Resultatet var at det
måtte foretas forholdsmessig reduksjon.
Den foreslåtte lovbestemmelsen er forutsatt
å komme til anvendelse bare der hvor den interne selvforvaltningen
på nytt viser seg ikke å fungere. Der hvor fylkesmannens vedtak
om øvre reintall per siidaandel foreligger, legger lovforslaget
opp til at to eller flere siidaandeler kan bli enige om en annen
intern reintallsfordeling og således sette fylkesmannens fordeling
av reintallet helt eller delvis ut av kraft.
Hensynet til det interne selvstyret vil derfor
være ivaretatt både før og etter at et eventuelt vedtak fra fylkesmannens
side skulle foreligge.
Forslaget innebærer heller ikke at noen blir
fratatt retten til å drive reindrift. Det er kun tale om en fordeling
av reintallet internt, med utgangspunkt i det reintallet som de
enkelte siidandelene faktisk hadde før reintallet i siidaen oversteg
det fastsatte. Videre dreier det seg om midlertidige reintallsvedtak
som bortfaller når virketiden for vedtaket er utløpt.
På den bakgrunn kan departementet ikke se at den
foreslåtte lovendringen kommer i konflikt med Grunnloven § 108 eller
folkerettslige bestemmelser. Hensynet til reindriftssamisk medvirkning
og innflytelse ivaretas gjennom konsultasjonsprosessen og de forutsetninger som
ligger til grunn for denne. Det kan ikke utledes av folkerettslige
bestemmelser at Stortinget skulle være avskåret fra å treffe et
slikt lovvedtak dersom reindriftens samtykke ikke foreligger.
Fra Sametingets og NRLs side har det vært etterspurt
nærmere kriterier for når bestemmelsen skal komme til anvendelse.
I det materialet som ble sendt på høring var det derfor også et
forslag til forskrift. Forskriftsutkastet innebærer klare kriterier
for reintallsfastsettelse på siidaandelsnivå og hvor bare periodens
lengde, for inntil fem år, kan fastsettes skjønnsmessig. Etter departementets
syn vil den forutsatte konkrete vurderingen i de enkelte tilfellene
åpne for fleksibilitet. Et reintallsvedtak kan fattes for et kortere
tidsrom dersom dette anses tilstrekkelig.
Det har vært framholdt fra høringsinstanser
at det ikke bør gjennomføres isolerte endringer i reindriftsloven
nå, men at det isteden bør finne sted en mer helhetlig gjennomgang
av loven. Departementet deler ikke denne oppfatningen. Den foreslåtte
bestemmelsen, med de betingelser som må være oppfylt for at den
skal komme til anvendelse, bryter ikke med lovens intensjon om internt
selvstyre og reiser ikke prinsipielle spørsmål som krever en mer
helhetlig gjennomgang av reindriftsloven.
Noen høringsinstanser har også vært inne på
at det foreligger individuell eiendomsrett til reinen, slik at det
ikke kan iverksettes tiltak som fratar reineierne eiendom. Det dreier
seg her om ressursforvaltning hvor et gode skal fordeles. Dersom
ressursgrunnlaget trues, vil det i visse situasjoner være nødvendig
med tiltak hvor den enkelte vil måtte slakte eller selge rein slik
at man sikrer den nødvendige beitebalansen. I slike tilfeller må
med andre ord eiendomsrettsbetraktningen tre i bakgrunnen til fordel
for sikring av den kollektive ressursen siidaens beiter er.
Reindriftslovutvalget foreslo i NOU 2001:35
at det ved forholdsmessig reduksjon skulle være siidaandeler med
reintall over 200 som i første omgang skulle foreta slik reduksjon.
Da dette prinsippet ble vurdert under arbeidet med reindriftsloven,
kom departementet til at en slik løsning ikke burde velges, idet
dette kom i konflikt med en næringsmessig målsetting om at flest mulig
skulle kunne leve av reindriften. Ved at bare de med et reintall
over et visst nivå skulle redusere, ville man svekke de andelene
som hadde mulighet for å ha reindriften som levebrød. Denne målsettingen
står fast.
Når det gjelder utgangspunktet for fastsettelse
av et reintall på siidaandelsnivå, har det av noen høringsinstanser
vært framholdt at dette bør være det reintallet som en siidaandel
har redusert til gjennom forholdsmessig reduksjon. Denne anførsel
knytter seg til den forskrift som departementet forutsettes å fastsette.
Departementet er av den oppfatning at det mest hensiktsmessige er å
ta utgangspunkt i den enkelte siidaandels reintall i året før reintallet
i siidaen oversteg lovlig nivå. Det er dette som er dagens situasjon,
og det må også kunne påregnes tilfeller hvor det går en viss tid
før en situasjon som krever oppfølging etter en ny lovbestemmelse,
blir aktuell.
Fra NRLs og Sametingets side har det, som et
alternativ til en lovendring, vært foreslått at man kan intensivere
innsatsen med informasjon og veiledning om den adgangen reinbeitedistriktene allerede
i dag har til å fastsette et øvre reintall per siidaandel gjennom
bruksreglene.
Slik departementet vurderer situasjonen, etter
at det så tydelig har vist seg at det indre selvstyret en del steder
ikke har fungert, er det begrenset hva denne type informasjon og
veiledning kan bidra med på kort sikt.
Departementet kan, ut fra høringen og nye vurderinger,
ikke se at det har framkommet forhold som skulle tilsi en endret
oppfatning når det gjelder behovet for en ny lovbestemmelse hvor fylkesmannen
får myndighet til å fastsette et reintall på siidaandelsnivå når
særlige grunner foreligger og hvor to eller flere siidaandeler etter at
et slikt vedtak foreligger kan bli enige om en annen intern fordeling.
Forslaget vil etter departementets vurdering kunne
redusere behovet for framtidig offentlig ressursbruk. Det legges
til grunn at lovendringen vil ha en forebyggende effekt slik at
det i forholdsvis få tilfeller vil være aktuelt å fastsette høyeste
reintall per siidaandel. Et balansert reintall vil også føre til
mindre uro og konflikter og med det mindre oppfølging fra andre
myndigheters side, blant annet politiet, rettsapparatet mv.
Et balansert reintall vil også være viktig i
en miljømessig sammenheng.