Under henvisning til sivilombudsmannsloven § 12
annet ledd har ombudsmannen i en særskilt melding orientert Stortinget
om to saker der Kommunal- og moderniseringsdepartementet ikke har
fulgt ombudsmannens uttalelser. Sakene er av ulik karakter. Ombudsmannen
viser til at de på hver sin måte likevel er av så stor betydning
for ombudsmannsordningen at han finner grunn til å gjøre Stortinget
oppmerksom på dem.
Den ene saken gjelder forholdet mellom byggeforbudet
i strandsonen og eldre reguleringsplaner. Saken reiser prinsipielle
lovtolkningsspørsmål. Etter ombudsmannens syn innebærer departementets
tolkning at strandsonen utbygges i strid med lovgivers intensjon.
Saken er dermed av prinsipiell og vesentlig betydning for vernet
av strandsonen. Den andre saken gjelder dispensasjon fra krav om
reguleringsplan. Denne saken er lite prinsipiell. At saken har liten
prinsipiell betydning, innebærer imidlertid at det er spesielt vanskelig
å forstå hvorfor departementet ikke følger ombudsmannens uttalelse.
Ombudsmannen ønsker derfor også å orientere Stortinget om denne
saken. Uttalelsene følger vedlagt den særskilte meldingen.
Saken om byggeforbudet i strandsonen gjelder
et vedtak fra Fylkesmannen i Buskerud, der det ble gitt tillatelse
til oppføring av et lysthus i strandsonen. Fylkesmannen kom i vedtaket
til at byggeforbudet i strandsonen i plan- og bygningsloven § 1-8
annet ledd ikke gjelder for eldre reguleringsplaner som ikke har
egen byggegrense mot sjø. Med eldre reguleringsplaner menes planer
som ble vedtatt før nåværende plan- og bygningslov trådte i kraft.
Fylkesmannen begrunnet standpunktet ved å vise til uttalelse 13. februar
2013 fra det daværende Miljøverndepartementet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet
bekreftet i brev til ombudsmannens kontor at Miljøverndepartementets
uttalelse er dekkende for Kommunal- og moderniseringsdepartementets
lovforståelse også i dag.
Ved avslutning av saken 27. februar 2015 uttalte ombudsmannen
at departementets lovforståelse ikke kan være riktig. Etter ombudsmannens
syn gjelder byggeforbudet i loven også for eldre reguleringsplaner
uten egen byggegrense mot sjøen. På denne bakgrunn ba ombudsmannen
Fylkesmannen vurdere saken på nytt. Kommunal- og moderniseringsdepartementet
mottok uttalelsen i kopi.
I brev 15. april 2015 til samtlige fylkesmenn
fastholdt Kommunal- og moderniseringsdepartementet lovforståelsen
i Miljøverndepartementets uttalelse 13. februar 2013. Avslutningsvis
ba departementet fylkesmennene om å videreformidle brevet til alle landets
kommuner. Fylkesmannen i Buskerud ga i brev 28. april 2015 til departementet
uttrykk for at hun ikke var enig i departementets syn, og ba om
en nærmere begrunnelse. Departementet skrev i brev 7. mai 2015 at
det ikke fant grunn til ytterligere utdypning. Ombudsmannen mottok
samtlige tre brev i kopi. Brevene følger vedlagt.
Fylkesmannen i Buskerud vurderte deretter saken
på nytt og stadfestet det opprinnelige vedtaket. I den nye vurderingen
skrev Fylkesmannen at hennes kompetanse i klagesaker er delegert
fra departementet, og at hun derfor må følge departementets lovforståelse.
Ombudsmannen viser til at Kommunal- og moderniseringsdepartementet
har sendt forslag til en lovendring av plan- og bygningsloven som
skal presisere den rettsoppfatning departementet har lagt til grunn,
på høring med frist 15. november 2015.
Den andre saken gjelder dispensasjon etter plan- og
bygningsloven § 19-2 fra kravet om reguleringsplan i arealdelen
til kommuneplanen i Sandefjord kommune. Bakgrunnen for saken er
Kommunal- og moderniseringsdepartementets vedtak 9. april 2014, hvor
departementet omgjorde avslag fra Fylkesmannen i Vestfold og ga
dispensasjon fra plankravet for oppføring av en dobbelgarasje. Begrunnelsen
var særlig at dispensasjon ville medføre at det ble «ryddet opp»
ettersom området var «preget av tilfeldig lagring av dekk og annet
utstyr».
Ombudsmannen konkluderte i uttalelse 18. september
2014 med at det er «tvilsomt om de fordelene departementet har trukket
frem, kan begrunne en dispensasjon i denne saken». Departementet
ble derfor bedt om å vurdere saken på nytt.
Departementet har i brev 27. januar 2015 foretatt en
ny vurdering, men stadfestet vedtaket fra 9. april 2014. I etterkant
av vedtaket 9. april har departementet trukket frem nye grunner
for å gi dispensasjon, særlig at «oppføring av garasje på stedet
kan dermed bidra til at området får en mer oversiktlig og sikrere trafikksituasjon».
Ombudsmannen har gjennomgått departementets fornyede vurdering,
og står fast ved vurderingene og konklusjonen som fremgår av uttalelsen
av 18. september 2014.
Sivilombudsmannens uttalelser er ikke juridisk bindende,
og ombudsmannen kan heller ikke omgjøre avgjørelser truffet av forvaltningen.
Stortinget har likevel forutsatt at forvaltningen retter seg etter
uttalelser fra ombudsmannen. I praksis skjer dette i de fleste saker.
Sivilombudsmannen er oppnevnt av Stortinget for å kontrollere forvaltningen.
Det er derfor særlig uheldig dersom forvaltningen ikke følger ombudsmannens
uttalelser om tolking av lover Stortinget har vedtatt. Dette undergraver
ombudsmannens mulighet til å utføre sitt oppdrag og svekker den parlamentariske
kontrollen av forvaltningen.
I plan- og arealsaker er Sivilombudsmannen ofte siste
mulighet til å få prøvet et forvaltningsvedtak. Dersom forvaltningen
åpner for bygging i strandsonen i strid med loven, vil Sivilombudsmannen
med stor sannsynlighet være siste instans i disse sakene. Det vil
trolig være få private som har så stor interesse i lovtolkningsspørsmålet
at de vil ta risikoen ved å ta en sak inn for domstolene.
Saken om dispensasjon fra kravet om reguleringsplan
har ikke en liknende prinsipiell betydning. Ombudsmannen viser til
at det er vanskelig for ham å forstå hvorfor Kommunal- og moderniseringsdepartementet
fastholder sitt standpunkt også etter en fornyet vurdering.
Det kan nok være tilfeller hvor saker av stor
prinsipiell betydning byr på en slik tvil at forvaltningen kan ha
grunn til å fastholde sitt standpunkt. Etter ombudsmannens mening
er imidlertid ingen av de fremlagte sakene av en slik karakter.
Byggeforbudet i strandsonen ble innført ved lov i 1965, og lovgivers intensjon
kommer klart frem i forarbeidene til nåværende plan- og bygningslov.
At forvaltningen i disse to sakene ikke følger ombudsmannen, er
etter ombudsmannens syn egnet til å svekke tilliten til forvaltningen
og til ombudsmannsordningen. Ombudsmannen har derfor funnet grunn
til å orientere Stortinget om de to sakene.