1.1 Hovedfunn

• Den lokale meldekulturen i enheter og stillingsgrupper avgjør om uønskede hendelser blir meldt og fulgt opp.

• Helseforetakene utnytter i liten grad informasjonen fra avviksmeldingene for å identifisere risikoområder og forbedringsmuligheter:

  • Helseforetakene bruker i liten grad informasjonen fra uønskede hendelser på en systematisk måte i det kontinuerlige forbedringsarbeidet.

  • Styrene er for lite involvert i hvordan helseforetakene arbeider med uønskede hendelser.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Den lokale meldekulturen i enheter og stillingsgrupper avgjør om uønskede hendelser blir meldt og fulgt opp

Helse- og omsorgskomiteen peker på at helse- og omsorgstjenestene har behov for å videreutvikle systemer og kulturer for å lære av feil. Komiteen peker videre på at tydelig ledelse og gode systemer og prosedyrer er avgjørende for å unngå skader og svikt.

Selv om alle helseforetakene har på plass elektroniske avvikssystemer, overordnede retningslinjer for å melde og kvalitetsutvalg, viser statistikken at antall hendelser som meldes i de ulike helseforetakene, varierer. I tillegg er det variasjon i meldekulturen mellom enheter og mellom stillingsgrupper innad i samme avdeling. Dette indikerer at flere enheter og avdelinger har et potensial for å få en bedre meldekultur.

Kulturen og ledelsen innad i hver enkelt enhet og avdeling har betydning for hva som meldes, og hvor ofte noe meldes. Det er særlig tre ulike faktorer som påvirker hvorvidt uønskede hendelser blir meldt, og hvordan disse blir fulgt opp.

For det første må de ansatte ha tilgang til avvikssystemet, kjenne til hvordan de bruker det og ha tid til å melde. Flere informanter mener at det elektroniske avvikssystemet har en høy brukerterskel, og de opplever den elektroniske løsningen som et hinder for å melde. I tillegg opplever ansatte tidspress som et hinder for å melde om uønskede hendelser.

For det andre vil ulike holdninger til hvilke hendelser som skal meldes, påvirke hva som faktisk blir meldt, og omfanget av meldinger. Det er ulike holdninger i de tre utvalgte fødeavdelingene til hva som regnes som en uønsket hendelse. Det er større variasjon i hva som blir meldt der det ikke er forhåndsdefinert hva som skal være meldepliktige hendelser. En snever definisjon av hva som anses som en uønsket hendelse, kan legge begrensninger på de ansatte, slik at færre uønskede hendelser blir meldt. I tilfeller hvor nestenulykker ikke blir meldt, mister ledelsen muligheten til å få oversikt over risikoområder og dermed også grunnlaget for å drive systematisk forbedringsarbeid.

Det er variasjon i hvilke yrkesgrupper som melder, og hva de ulike yrkesgruppene melder. Ett sted var nesten alle de 20 siste hendelsene meldt av leger, mens i en annen avdeling var det kun sykepleiere og jordmødre som meldte. Legene meldte hovedsakelig alvorlige hendelser som hadde ført til eller kunne ført til pasientskade, mens jordmødrene meldte mange nestenulykker.

For det tredje påvirkes omfanget av meldinger om uønskede hendelser av hvorvidt ledere og ansatte forklarer hendelsen med menneskelig svikt eller systemsvikt. Uønskede hendelser blir ofte forklart med at enkeltpersoner har gjort en feil eller en glipp. Dette kan føre til en kultur hvor ansatte ser på avvikssystemet som et angiversystem, og det kan bli en høy terskel for å melde om uønskede hendelser. Der lederen forklarer årsaken til en hendelse med menneskelig svikt, vil det i større grad være relevant å kun gi tilbakemelding til enkeltpersonen. I andre avdelinger søker ledere i større grad etter bakenforliggende årsaker og er opptatt av å finne potensielle systemforklaringer. Lederen vil i slike tilfeller oftere kunne finne generelle læringspunkter som det er relevant å gi tilbakemelding om til flere ansatte.

Helse- og omsorgskomiteen understreker at det er et ledelsesansvar å skape en kultur i helse- og omsorgstjenestene for å melde fra om og lære av egne og hverandres feil. En åpenhetskultur skapes ved at ledelsen – fra departementet og nedover i styringskjeden – er tydelige på at dette er ønsket. En leder som har en aktiv holdning i form av å oppfordre til å melde, sørger for at uønskede hendelser er et tema. Hvis man har en analytisk tilnærming til hva som er årsaken til en uønsket hendelse, vil man kunne påvirke at hendelser blir meldt. Dermed vil helseforetaket også kunne lære av hendelsene og forebygge nye uønskede hendelser. Toppledelsen er representert i kvalitetsutvalget i de aller fleste helseforetak. Etter Riksrevisjonens vurdering er dette viktig for å forankre arbeidet med uønskede hendelser i styringslinjen. Utviklingen av meldekultur skjer imidlertid lokalt, innad i hver enkelt avdeling og enhet hvor pasientbehandling foregår. Etter Riksrevisjonens vurdering vil derfor måten nærmeste leder prater om hendelser på, og hvordan de blir håndtert, i stor grad påvirke både antall meldinger og hvilke hendelser som meldes. Det er toppledelsen i helseforetakene som har ansvaret for å legge til rette for at nærmeste leder kan inneha en slik rolle.

1.2.2 Helseforetakene utnytter i liten grad informasjonen fra avviksmeldingene for å identifisere risikoområder og forbedringsmuligheter

1.2.2.1 Helseforetakene bruker i liten grad informasjonen fra uønskede hendelser på en systematisk måte i det kontinuerlige forbedringsarbeidet

Hvorvidt helseforetakene lærer av uønskede hendelser, avhenger av hvem som får tilbakemelding, og hvordan dette skjer. De elektroniske avvikssystemene er satt opp slik at det kun er den som har meldt en hendelse, som får tilbakemelding når saken er lukket. I mange tilfeller er dette den eneste tilbakemeldingen som gis. Dersom det i tillegg er en muntlig tilbakemelding, gis denne som regel til den eller dem som har vært involvert i hendelsen. Det er i mindre grad tilbakemeldinger til alle ansatte om generelle læringspunkter eller forbedringsområder. Helsepersonell har samtidig andre fora hvor de diskuterer og lærer av uønskede hendelser, også de hendelsene som ikke er meldt i avvikssystemet.

Hendelser blir i liten grad analysert på en systematisk måte. En årsaksanalyse innebærer at helseforetaket går gjennom en uønsket hendelse for å finne ut hva som skjedde, hvorfor det skjedde, og hva som kan gjøres for at noe lignende ikke skal skje igjen. At toppledelsen etterspør årsaksanalyser, kan indikere at ledelsen aktivt er på utkikk etter svakheter i organisasjonen og bruker ulike datakilder for å avdekke disse svakhetene. I et mindretall av helseforetakene har toppledelsen etterspurt årsaksanalyser i 2015. Årsaksanalyser er også i liten grad tatt i bruk i fødeavdelingene. Videre kartlegger ikke alltid nærmeste leder hendelsesforløpet og finner den egentlige årsaken til hendelsen.

Nesten alle helseforetakene og fødeavdelingene kan dokumentere at de har statistikk over totalt antall meldte hendelser i helseforetaket og i de enkelte avdelingene. Statistikken er i ulik grad kategorisert etter avdeling, alvorlighetsgrad og type hendelse. Dette betyr at helseforetakene i liten grad kan bruke statistikken til analyseformål som for eksempel å indentifisere gjentakende hendelser og risikoområder, og som et grunnlag for å iverksette tiltak.

Om lag halvparten av helseforetakene og en tredjedel av fødeavdelingene har dokumentert at de har risikoanalyser om pasientsikkerhet. Dette er i all hovedsak risikoanalyser som gjelder pasientsikkerhet generelt, og som ikke er basert på meldinger om uønskede hendelser i avvikssystemet. Dette betyr at helseforetakene i liten grad bruker meldinger i avvikssystemet som innspill til risikoanalysene.

Det er videre svært få helseforetak som kan dokumentere at de har evaluert tiltak som er satt i gang som følge av en eller flere uønskede hendelser. Det kan likevel være gjennomført evaluering av tiltak etter uønskede hendelser.

Det er helseforetakene som har ansvaret for systematisk pasientsikkerhetsarbeid. Det er opp til helseforetakene å beslutte hvordan meldingene håndteres internt. Som ledd i internkontrollen skal helseforetakene sørge for kontinuerlig forbedringsarbeid i helsetjenesten, gjennomgå og analysere hendelser som har eller kunne ha medført betydelige pasientskader, og iverksette korrigerende tiltak for å redusere risikoen for nye hendelser. Det er et sentralt element i virksomhetenes systematiske arbeid med pasientsikkerhet å utrede uønskede hendelser som har medført eller som kunne ha medført en pasientskade, herunder klarlegging av hendelsesforløpet og gjennomføring av nødvendige tiltak. Etter Riksrevisjonens vurdering utnytter ikke helseforetakene informasjonen fra avvikssystemet godt nok i det kontinuerlige forbedringsarbeidet. Dette gjelder analyser av enkelthendelser, analyser av statistikk og bruk av data som grunnlag for risikoanalyser. Videre må helseforetakene legge til rette for at tilbakemeldinger om uønskede hendelser som er relevant for flere, formidles til alle nivåer i helseforetaket.

1.2.2.2 Styrene er for lite involvert i hvordan helseforetakene arbeider med uønskede hendelser

Helse- og omsorgsdepartementet har i 2015 gitt føringer til styrene via oppdragsbrev og veilederen for styrearbeid i regionale helseforetak om at styrene må prioritere faglige spørsmål, kvalitet og pasientsikkerhet. Gjennomgangen av styrereferater med vedlegg, ledelsens rapportering til styret, årsberetninger og årlig melding viser at styrene får informasjon om pasientsikkerhet generelt. Imidlertid er styrene i varierende grad informert om uønskede pasientrelaterte hendelser.

Det er stor variasjon i hva som legges fram for styrene av statistikk over uønskede hendelser, både i omfang og i detaljeringsgrad. Saker hvor uønskede hendelser er temaet, blir i hovedsak tatt til orientering eller etterretning. De helseforetakene som synes å ha kommet lengst med å legge fram, analysere og bearbeide statistikk for styret, har også kommet lengst med å få på plass rutiner, retningslinjer og risikoanalyser. Styrene i disse helseforetakene etterspør i større grad ytterligere informasjon og ber helseforetakene om å følge opp funnene fra de analysene de blir presentert for.

Styret skal fastsette planer for foretakets virksomhet, holde seg orientert og føre tilsyn med at virksomheten drives i samsvar med målene om å yte gode og likeverdige spesialisthelsetjenester. Styret skal påse at selskapet har god internkontroll og tilstrekkelige systemer og ressurser for å sikre at lovbestemmelser etterleves, og at helseforetakene har hensiktsmessige systemer for risikostyring. For å oppnå effektiv internkontroll og risikostyring er det viktig at svakheter i kontrollmiljøet identifiseres, og at det iverksettes relevante tiltak. Riksrevisjonen mener flertallet av styrene i helseforetakene i større grad bør etterspørre og systematisk ta i bruk informasjon om uønskede hendelser i sitt arbeid med pasientsikkerhet som ledd i sin tilsynsrolle.

Videre bør styrene jevnlig foreta en systematisk vurdering av kontrollmiljøet. Det er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning å ha systemer og skriftlige rutiner for å sikre at uønskede hendelser blir meldt og fulgt opp. Styret har også en sentral rolle i å sikre at meldekultur blir satt på dagsordenen, slik at helseforetakene i større grad kan forebygge at uønskede hendelser gjentar seg. Det er samtidig viktig at styrene sørger for at helseforetakene lærer av hverandre, slik at det utvikles en god praksis for meldekulturen i sektoren.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at

• helseforetakene sørger for at ledelsen på alle nivåer legger til rette for at det er kultur for å melde fra om og lære av egne og hverandres feil. Dette kan blant annet gjøres ved å

  • sikre at ansatte har tilgang til avvikssystemet og kompetanse til å bruke systemet.

  • ha en definisjon som ikke i for stor grad begrenser hva som skal anses som en uønsket hendelse.

  • søke etter systemforklaringer på uønskede hendelser som legger til rette for at mange kan lære av de meldte avvikene.

• helseforetakene tar i bruk informasjonen fra avvikssystemet i det kontinuerlige forbedringsarbeidet. Dette gjelder både analyser av enkelthendelser og analyser av statistikk. Slike analyser bør brukes som innspill til risikoanalyser.

• styrene i helseforetakene i større grad etterspør og systematisk tar i bruk informasjon om uønskede hendelser i sitt arbeid med pasientsikkerhet. Videre bør styrene jevnlig foreta en systematisk vurdering av kontrollmiljøet.

• Helse- og omsorgsdepartementet og de regionale helseforetakene følger opp at helseforetakene har systemer og en kultur som sikrer at de aktivt forebygger at uønskede hendelser gjentar seg, og at helseforetakene lærer av hverandre, slik at det utvikles en god praksis for meldekulturen i sektoren.

1.4 Departementets oppfølging

Statsråden mener at undersøkelsen gir innblikk i hvordan leders holdning til det å melde påvirker meldekultur og oppfølging av hendelsene, og at helseforetakene kan forbedre seg når det gjelder å bruke meldte hendelser i det lovpålagte, systematiske arbeidet med kvalitetsforbedring og pasientsikkerhet.

Statsråden viser til at de regionale helseforetakene i foretaksmøtet er bedt om fortsatt å prioritere ledelse og lederutvikling, ha stor oppmerksomhet på kvalitet og pasientsikkerhet, ha en årlig gjennomgang av helseforetakene basert på foreliggende sammenlignbar statistikk, jf. tidligere stilte krav, og å delta i arbeid med Helsedirektoratet om dette.

Statsråden viser til at det i oppdragsdokumentet for 2016 framgår at de regionale helseforetakene skal innrette sin virksomhet med sikte på å øke kvaliteten og bedre pasientsikkerheten. Som ledd i dette arbeider de regionale helseforetakene med å lage et felles spørreskjema for kartlegging av arbeidsmiljø og pasientsikkerhetskultur. Kartleggingen planlegges gjennomført i 2017.

På bakgrunn av resultatene fra kartleggingen av pasientsikkerhetskultur i norske sykehus som gjennomføres i regi av pasientsikkerhetsprogrammet, fikk de regionale helseforetakene i oppdrag å utvikle en plan for å få fram kunnskapen på området og følge opp med tiltak for å endre kulturen der det er behov for det. Statsråden legger til grunn at kunnskapen fra pasientsikkerhetsprogrammets kartlegging av pasientsikkerhetskultur anvendes.

Statsråden vil følge opp oppdragene gitt i styringsdialogen med de regionale helseforetakene i 2016, og vil i 2017 ha særskilt oppmerksomhet på Riksrevisjonens funn i revisjonen av helseforetakenes håndtering av uønskede hendelser.

Videre viser statsråden til Helsedirektoratet, som på oppdrag fra departementet utfører et arbeid med å utvikle et felles klassifikasjonssystem for uønskede hendelser. Dette kan brukes både lokalt av helseforetakene og av den nasjonale meldeordningen i klassifisering av hendelsestype og medvirkende årsaker til hendelser.

Regjeringens tredje årlige melding om kvalitet og pasientsikkerhet sendes Stortinget høsten 2016. Meldingen skal bidra til økt oppmerksomhet om kvalitet og pasientsikkerhet i den nasjonale helsepolitikken og gjøre det mulig å følge utviklingen regelmessig og over tid.

Statsråden viser til at Helse- og omsorgsdepartementet er i sluttfasen i arbeidet med en ny forskrift som stiller krav til styring og ledelse i helse- og omsorgstjenesten som også omfatter krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasientsikkerhet. I mars i år gikk høringsfristen ut for Ariansonutvalgets NOU 2015:11 Med åpne kort – Forebygging og oppfølging av alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenestene. Utvalget fremmer over 50 forslag til tiltak rettet mot pasienter og pårørende, tjenesten, tilsyn og meldeordninger. Flere tiltak fordrer lovendringer. Regjeringen tar sikte på å fremme en lovproposisjon med en meldingsdel til Stortinget før sommeren 2017.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.

1.6 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at målet med revisjonen har vært å undersøke om helseforetakenes håndtering av uønskede hendelser bidrar til å sikre læring og forbedring, og at undersøkelsen er avgrenset til å se på læring etter uønskede hendelser som er pasientrelatert, og som meldes i helseforetakenes interne avvikssystem.

Komiteen merker seg at antall hendelser som meldes varierer mellom de ulike helseforetakene, og at det er varierende meldekultur mellom enheter og også innad i avdelinger.

Komiteen deler Riksrevisjonens oppfatning av at dette kan indikere at flere enheter og avdelinger har potensial for å få en bedre meldekultur, men vil likevel påpeke at det kan være tilfeller med god meldekultur samtidig med relativt få rapporterte uønskede hendelser.

Komiteen merker seg at flere informanter melder om at avvikssystemets elektroniske løsning kan være et hinder for å melde fra om hendelser.

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at dersom en skal få til resultater på feltet, er det viktig at arbeidet er forankret nedover i styringslinjen.

Komiteen noterer seg at det bare i et mindretall av helseforetakene er etterspurt årsaksanalyser, og at føringen i registeret gjør det vanskelig å identifisere gjentakende hendelser og generelt sett gjøre gode analyser og etterarbeid med dataene, noe som igjen gjør det vanskelig å formidle læringspunkter bredt.

Komiteen er tilfreds med at statsråden har satt i gang et arbeid for å øke oppmerksomheten omkring pasientsikkerhetskultur, og at han melder at han i 2017 vil ha særskilt oppmerksomhet omkring Riksrevisjonens funn på dette feltet.

Komiteen ser også positivt på at statsråden varsler en lovproposisjon med meldingsdel til Stortinget før sommeren 2017, som vil ta for seg forebygging og oppfølging av alvorlige hendelser, noe som potensielt kan gi pasientsikkerheten og kvaliteten i behandlingen i norsk helsevesen et løft.

Komiteen viser ellers til Riksrevisjonens anbefalinger og stiller seg bak disse.

2.1 Hovedfunn

• Som enerettsleverandør har Sykehuspartner HF for lite åpenhet om og kontroll med hvorvidt tjenestene til helseforetakene er kostnadseffektive.

• Sykehuspartner HF mangler en helhetlig styring som understøtter kravet om kostnadseffektive tjenester.

• Helse Sør-Øst RHF følger i liten grad opp hvorvidt tjenestene Sykehuspartner HF leverer, er kostnadseffektive, og styringen og oppfølgingen er lite tilpasset det rapporterte risiko- og utfordringsbildet.

2.2 Riksrevisjonens merknader

2.2.1 Som enerettsleverandør har Sykehuspartner HF for lite åpenhet om og kontroll med hvorvidt tjenestene til helseforetakene er kostnadseffektive

Som enerettsleverandør har Sykehuspartner HF monopol på å levere IKT-tjenester til hele foretaksgruppen. Sykehuspartner HF er i hovedsak finansiert gjennom tjenesteprisinntekter fra helseforetakene som er regulert i tjenesteprismodellen, og er derfor pålagt å levere kvalitativt gode tjenester kostnadseffektivt til helseforetakene.

I 2015 betalte helseforetakene til sammen over 1 mrd. kroner for drift, forvaltning og brukerstøtte av basis driftstjenester. Ut over informasjon om grunnlaget for budsjettet i budsjettprosessen og regelmessige prognosemøter med Sykehuspartner HF mottar helseforetakene lite informasjon om hva de faktisk betaler for de ulike delene av basis driftstjenester. Dette henger sammen med at Sykehuspartner HF ikke benytter de ulike tjenestekategoriene for basis driftstjenester som internt styringsmål, slik tjenesteprismodellen forutsetter. Sykehuspartner HF utnytter heller ikke tilgjengelige ressurs- og styringsdata til å estimere hva for eksempel drift, forvaltning og brukerstøtte koster for de ulike tjenestegruppene innen basis driftstjenester. Sykehuspartner HF utnytter således ikke en eksisterende mulighet til å være åpen om sine kostnader og gi helseforetakene mer informasjon om hva de betaler for de ulike delene av basis driftstjenester. At Sykehuspartner HFs monopolistrolle gjør at prisene dannes uten konkurranse, innebærer etter Riksrevisjonens vurdering at det er viktig med stor grad av åpenhet. Manglende åpenhet vanskeliggjør helseforetakenes mulighet til på selvstendig grunnlag å vurdere om tjenestene de mottar, er kostnadseffektive. Dette kan igjen svekke forutsigbarheten og helseforetakenes egen kostnadsstyring. Mer åpenhet og informasjon til helseforetakene om Sykehuspartners kostnader til drift og forvaltning av systemene vil dessuten kunne gi insentiver til sanering av de mest kostbare systemene og således bidra til bedre kostnadseffektivitet for hele foretaksgruppen.

Ut over å følge opp om budsjetter er i balanse og sikre nok inntekter gjennom fakturerbare timer har Sykehuspartner HF lite oppmerksomhet rettet mot å vurdere om IKT-tjenestene helseforetakene mottar, er kostnadseffektive, eller mot å avdekke hvor eget effektiviseringspotensial kan ligge. Oppfølgingen er primært rettet mot økonomi, ansattes fravær og hvilke oppgaver det arbeides med, men ikke mot å vurdere om oppgaver løses på en effektiv måte, eller om tjenestene er kostnadseffektive. Sykehuspartner HF har ikke etablert hensiktsmessige indikatorer for å måle om tjenestene er kostnadseffektive, eller for å identifisere om kostnadsbasen utvikler seg i riktig retning, slik tjenesteprismodellen forutsetter. Slike indikatorer ville etter Riksrevisjonens vurdering kunne bidratt til å dokumentere at tjenesteprisene som det enkelte helseforetak betaler, er på riktig nivå.

For å kunne måle om tjenestene er kostnadseffektive, er det nødvendig å ha informasjon om omfanget av tjenestene virksomheten leverer, og hvor god kvaliteten på tjenestene er, og se dette i sammenheng med den ressursinnsatsen og de kostnadene som har gått med til å levere tjenestene. Sykehuspartner HF har styringsdata om ressursbruk, inkludert personellkostnader, og kvaliteten på tjenestene gjennom overvåkning av kritiske hendelser og måling av kunde- og brukertilfredshet i helseforetakene. Informasjon om kvalitet blir imidlertid ikke systematisk sett i sammenheng med ressursinnsatsen og kostnadene som har gått med til å levere tjenestene til helseforetakene. Manglende systematisk kobling av styringsinformasjon gjør det etter Riksrevisjonens vurdering vanskelig å måle hvorvidt tjenestene er kostnadseffektive, og dette svekker muligheten til å avdekke hvor eget effektiviseringspotensial ligger. Sykehuspartner HF kan således ikke dokumentere i hvilken grad for eksempel økt systemstandardisering eller stabilisering av bemanningsnivået bidrar til å gjøre tjenestene mer kostnadseffektive.

2.2.2 Sykehuspartner HF mangler en helhetlig styring som understøtter kravet om kostnadseffektive tjenester

Sykehuspartner HF er pålagt å følge rammeverk for god virksomhetsstyring, intern styring og kontroll i Helse Sør-Øst. Rammeverket, som er basert på de anerkjente COSO-rammeverkene for internkontroll og helhetlig risikostyring, slår fast at mål- og resultatstyring er det gjeldende styringsprinsippet i foretaksgruppen. God mål- og resultatstyring er viktig for å sikre at alle vet hva de skal gjøre for å bidra til å oppnå overordnede mål for virksomheten.

Hvert IKT-virksomhetsområde har sin egen praksis for å bryte ned og følge opp de vedtatte målene i virksomhetsplanen for 2015. De operasjonaliserte målene samsvarer imidlertid i liten grad med det vedtatte målhierarkiet. Dette gjelder særlig det overordnede målet om å videreutvikle Sykehuspartner for å sikre kostnadseffektive tjenester. I IKT-tjenester inneholder de operasjonaliserte målene verken formuleringer om å sikre kostnadseffektive tjenester eller å sikre kostnadseffektivisering. Det er heller ikke etablert prosesser som sikrer at enheter med lignende og tilliggende oppgaver kan fastsette felles tverrgående mål som kan understøtte måloppnåelse på felles overordnede, vedtatte mål i virksomhetsplanen. Videre finnes det ingen oversikt som viser det samlede målhierarkiet for hvert av de tre IKT-virksomhetsområdene, og hvordan de understøtter måloppnåelse på de vedtatte overordnede målene i virksomhetsplanen. De fastsatte målene for den enkelte underliggende avdeling, seksjon eller enhet er ikke nedfelt i et eget åpent tilgjengelig dokument for de ansatte, men i den enkelte leders lederavtale. Lederavtalene brukes således til dokumentering og oppfølging av både enhetens virksomhetsmål og lederens personlige mål. Gitt at leder ikke deler sin enhets virksomhetsmål, vil en slik praksis innebære at de ansatte ikke kjenner til målene som gjelder for deres enhet. Etter Riksrevisjonens vurdering bidrar dette samlet sett til at Sykehuspartner HFs styring på IKT-området ikke understøtter det vedtatte, overordnede målet om å sikre kostnadseffektive tjenester.

Videre er det verken utarbeidet skriftlige rutiner for ressursplanlegging og -styring i Sykehuspartner HF eller for mål- og resultatrapportering til HSØ. Det finnes heller ikke noen felles veileder for tidsregistrering. I tillegg er ikke IKT-systemene som brukes i styringen av personellressurser, integrert med hverandre. Dette innebærer at kontroller og sammenstilling av tidsregistrering mot planlagt ressursbruk for oppgaver og leveranser må gjøres manuelt av den enkelte leder. En slik personavhengig kontrollpraksis øker etter Riksrevisjonens vurdering risikoen for at like forhold vurderes forskjellig, og at styringsinformasjonen i dataene som følge av dette kan svekkes.

Når det gjelder intern kontroll og risikostyring, viser undersøkelsen at dette i liten grad er integrert i styringsprosessene. Sykehuspartner HF oppgir selv at det pågår en prosess for å oppnå en bedre og mer integrert risikostyring, og at god virksomhetsstyring krever modning i virksomheten. Etter Riksrevisjonens vurdering er det betydelig potensial for at styringen i større grad kan understøtte kravet om å levere kostnadseffektive tjenester.

2.2.3 Helse Sør-Øst RHF følger i liten grad opp hvorvidt tjenestene Sykehuspartner HF leverer, er kostnadseffektive, og styringen og oppfølgingen er lite tilpasset det rapporterte risiko- og utfordringsbildet

God styring og oppfølging i tråd med helseforetaksloven og reglement for økonomistyring i staten fordrer at Helse Sør-Øst RHF fastsetter klare rammer, mål og resultatkrav for Sykehuspartner HF som er tilpasset egenart og risiko.

I likhet med alle helseforetakene i Helse Sør-Øst er Sykehuspartner HF pålagt at driften av foretaket skjer på en kostnadseffektiv måte. I tillegg er Sykehuspartner HF pålagt å levere kostnadseffektive IKT-tjenester av god kvalitet. Helse Sør-Øst RHFs oppfølging av kostnadseffektivitet i Sykehuspartner HF skjer hovedsakelig i arbeidet med økonomisk langtidsplan, oppdrags- og bestillerdokumentene og de årlige budsjettene, og gjennom løpende budsjett- og prognosemøter. De budsjetterte kostnadene vil kunne måles mot de faktiske kostnadene i driftsregnskapet. Helse Sør-Øst RHF har i for liten grad operasjonalisert kravet om at Sykehuspartner HF skal levere kostnadseffektive tjenester gjennom å fastsette konkrete måleparametere for 2015. I Oppdrag og bestilling for 2016 er det imidlertid definert sju styringsindikatorer som Helse Sør-Øst RHF vurderer som aktuelle og treffsikre. I tillegg er Sykehuspartner HF pålagt å dokumentere fallende enhetskostnader innen IKT-leveransene til helseforetakene. Etter Riksrevisjonens vurdering kan de sju etablerte styringsindikatorene belyse hvorvidt Sykehuspartner HF oppnår driftsmessige kostnadsbesparelser. Indikatorene belyser imidlertid i liten grad omfang og kvalitet på produksjonen og vil dermed ikke kunne gi informasjon om hvorvidt de ulike IKT-tjenestene er utført med effektiv ressursinnsats og med tilstrekkelig god kvalitet. Dette innebærer at de etablerte indikatorene for 2016 ikke er tilstrekkelige til å følge opp at Sykehuspartner HF leverer kostnadseffektive IKT-tjenester av god kvalitet.

Videre benytter Helse Sør-Øst RHF ekstern benchmarking med andre virksomheter med sammenlignbare aktiviteter for å følge opp at tjenestene Sykehuspartner HF leverer, er kostnadseffektive. Resultatet av de to eksterne benchmarkingene som ble gjennomført i 2014, viser ifølge Helse Sør-Øst RHF at Sykehuspartner scoret godt på kostnadseffektiv drift og i hovedsak har de samme IKT-kostnadene og personell per produsert DRG som øvrige helseregioner. Siden produktivitetsmålet i undersøkelsene er ressursinnsats delt på kostnader, blir Sykehuspartners produktivitet etter Riksrevisjonens vurdering framstilt for høy, fordi Sykehuspartner i realiteten har betydelig lavere avskrivningskostnader enn mange av enhetene de er sammenlignet med. Etter Riksrevisjonens vurdering gjør dette at ekstern benchmarking foreløpig ikke gir et tilstrekkelig godt grunnlag til å vurdere om tjenestene som Sykehuspartner leverer, er kostnadseffektive.

Sykehuspartner HF har i 2015 rapportert at det har vært en nedgang i helseforetakenes kundetilfredshet og en økning i antall kritiske hendelser fra 2014 til 2015. I tillegg har det vært kapasitets- og ressursutfordringer som forventes å øke framover. Sykehuspartner HF er pålagt å sikre sikker og stabil drift av IKT-systemer og bidra med ressurser til utvikling av regionale systemer gjennom blant annet Digital fornying, samtidig som bemanning og kostnader skal holdes på 2015-nivå og tjenestene skal være kostnadseffektive.

Rammebetingelsen om ikke å øke bemanning og kostnader synes å være lite realistisk fordi forsinkelser i Digital fornying fører til at regional systemstandardisering vil ta lengre tid. Forsinkelsene innebærer at Sykehuspartner HF må bruke mer ressurser over lengre tid enn planlagt på å forvalte og vedlikeholde gamle systemer og applikasjoner som etter hvert skal fases ut. Forvaltning av gamle systemer og applikasjoner kombinert med pålegg om å levere ressurser til regionale prosjekter kan gi mindre kapasitet til å utføre drifts- og forvaltningsoppgaver. Dette kan igjen øke risikoen for ustabile tjenesteleveranser og kritiske hendelser. Gitt det langsiktige målet om digital standardisering i hele foretaksgruppen, synes Helse Sør-Øst RHFs løpende styring av Sykehuspartner HF, etter Riksrevisjonens vurdering, i for liten grad å være realistisk og tilpasset det rapporterte risiko- og utfordringsbildet.

2.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at

• Helse- og omsorgsdepartementet følger opp at

  • Helse Sør-Øst RHF etablerer styringsindikatorer som er egnet til å måle hvorvidt tjenestene Sykehuspartner HF leverer, er kostnadseffektive.

  • Helse Sør-Øst RHFs styring og oppfølging av Sykehuspartner HF er tilstrekkelig realistisk og tilpasset faktisk risiko- og utfordringsbilde, for å nå målet om digital standardisering i hele foretaksgruppen.

• Helse Sør-Øst RHF sørger for at det er full åpenhet rundt hva tjenestene til enerettsleverandøren Sykehuspartner HF faktisk koster, slik at helseforetakenes egen IKT-kostnadsstyring blir mer forutsigbar.

• Helse Sør-Øst RHF sørger for at Sykehuspartner HF får en helhetlig og koordinert virksomhetsstyring som understøtter målet om å levere kostnadseffektive tjenester, og herunder at Sykehuspartner HF

  • måler om tjenestene er kostnadseffektive og identifiserer kostnadsutviklingen innen IKT-leveransene ved å etablere egnede indikatorer og å gjennomføre egnet benchmarking.

  • på en systematisk måte bruker tilgjengelige ressurs- og styringsdata til både å måle om tjenesteleveransene er kostnadseffektive, og til å avdekke hvor eget effektiviseringspotensial ligger.

2.4 Departementets oppfølging

Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at en helhetlig virksomhetsstyring, intern styring og kontroll av Sykehuspartner HF er viktig for å oppnå kravet om kostnadseffektive tjenester. Den spesielle rollen til Sykehuspartner HF innebærer i tillegg at åpenhet er viktig, og at de kan tilby kundene god informasjon om de tjenester som ytes.

Når det gjelder Riksrevisjonens påpekte svakheter i organiseringen av mål- og resultatstyringen, finner statsråden det naturlig at Helse Sør-Øst RHF og foretaket selv aktivt går inn i og vurderer behov for korrigeringer og tiltak. Statsråden framhever at her må organiseringen understøtte kostnadseffektiv drift, og at det er svært viktig at både ledere og medarbeidere kjenner til mål, strategier og tiltak for å få til dette.

Statsråden viser til at Helse Sør-Øst RHF har en viktig rolle for Sykehuspartner HFs virksomhet, både gjennom eieroppfølging og tilrettelegging for gode interne prosesser i foretaksgruppen, og at Riksrevisjonen peker på forbedringspunkter knyttet til tydeligere dokumentasjon av styrings- og oppfølgingsdialogen og det faktamessige grunnlaget for dialogen. Statsråden forventer at Helse Sør-Øst RHF, i samarbeid med Sykehuspartner HF og de øvrige helseforetakene, fortsetter arbeidet med sin strategi for å oppnå fastsatte mål om effektiv organisering. For Sykehuspartner HF blir det viktig å gi god informasjon og være en god samarbeidspartner for sine kunder, slik at disse kan være trygge på at de får kostnadseffektive tjenester og kan utvikle og effektivisere egen virksomhet på best mulig måte.

Statsråden viser til at Helse Sør-Øst RHF og Sykehuspartner HF har besluttet å anskaffe tjenester innenfor IKT-infrastruktur fra en ekstern privat leverandør, jf. foretaksmøte i Helse Sør-Øst RHF 15. september 2016. Helse Sør-Øst RHF regner med å redusere sitt kostnadsnivå med opp mot to milliarder kroner over en syvårsperiode. For å sikre at Sykehuspartner HF leverer tjenester som understøtter helseforetakenes behov, skal organisasjonen utvikles i en mer sykehusnær retning ved å styrke kompetanse og kapasitet innenfor forvaltning og anvendelse av kliniske og administrative applikasjoner. Imidlertid må dette ifølge statsråden skje på en kostnadseffektiv måte og slik at Sykehuspartner HFs kostnads- og investeringsnivå tilpasses foretaksgruppens økonomiske bæreevne.

2.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.

2.6 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Sykehuspartner HF har en styring på IKT-området som understøtter kravet om å levere kostnadseffektive tjenester.

Komiteen merker seg at Sykehuspartner HF har lite oppmerksomhet rettet mot å vurdere om IKT-tjenestene helseforetakene mottar, er kostnadseffektive, eller mot å avdekke hvor eget effektiviseringspotensial kan ligge.

Komiteen mener at en forutsetning for å måle kostnadseffektivitet er å ha indikatorer på hvor god kvalitet produktet eller tjenesten holder, ikke bare oversikt over kostnadene.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens funn om at Sykehuspartner mangler en helhetlig styring som understøtter kostnadseffektive tjenester, noe som innebærer at det er opp til den enkelte leder å sette dette på dagsordenen nedover i linjen.

Komiteen merker seg også at det ikke eksisterer et enhetlig system for å registrere hva som er produsert til hvilken kostnad, og at dette i dag gjøres manuelt.

Komiteen mener at ekstern benchmarking er en egnet måte å påse at kostnadseffektiviteten er god på, men mener videre at sammenlikningen må gjøres på en måte som reelt sett gjenspeiler produktiviteten i virksomheten.

Komiteen viser til Riksrevisjonens anbefalinger og ber departementet vurdere en hensiktsmessig oppfølging av disse.

3.1 Hovedfunn

• Dialogen mellom departementene og selskapene om samfunnsansvar har vært tettere etter at departementene er gjort kjent med uønskede hendelser.

• Departementene baserer i stor grad eieroppfølgingen av samfunnsansvar på selskapenes risikovurderinger og rapportering og benytter i varierende grad eierdialogen til å utfordre selskapene.

• Mer erfaringsutveksling og spredning av god praksis mellom departementene kan bidra til å videreutvikle eieroppfølgingen av samfunnsansvar.

3.2 Riksrevisjonens merknader

3.2.1 Dialogen mellom departementene og selskapene om samfunnsansvar har vært tettere etter at departementene er gjort kjent med uønskede hendelser

Det følger av selskapslovgivningen og statens eierskapsprinsipper at det er selskapet selv som har ansvar for arbeidet med samfunnsansvar og for å oppfylle statens forventninger til dette arbeidet. Styret skal påse at selskapet har etablert rutiner som understøtter arbeidet med samfunnsansvar, og som bidrar til å forebygge uønskede hendelser. Departementene bruker eierdialogen til å følge opp hvordan selskapene arbeider med samfunnsansvar, både i de årlige møtene om samfunnsansvar og i møtene som gjennomføres i forbindelse med at selskapene rapporterer sine kvartalsresultater. Samfunnsansvar er ved behov også tema i den øvrige dialogen med selskapene, for eksempel i møter om konkrete hendelser, brev og telefonkontakt.

Departementenes kjennskap til uønskede samfunnsansvarshendelser har hatt avgjørende betydning for omfanget av eierdialogen om samfunnsansvar. Nærings- og fiskeridepartementet har hatt tett dialog med Yara og Telenor om korrupsjonssakene i Yara og VimpelCom, og Olje- og energidepartementet har hatt mye kontakt med Statoil om virksomheten i Angola. Den omfattende eierdialogen har sammenheng med at selskapene har orientert departementene om uønskede hendelser, eller at selskapene har fått offentlig oppmerksomhet om hvordan de ivaretar sitt samfunnsansvar.

Riksrevisjonen vil peke på betydningen av at departementene bruker eierdialogen slik at den bidrar til at selskapene identifiserer både uønskede hendelser og risikoområder så tidlig som mulig. Det er viktig av hensyn til selskapets omdømme og verdier, og for å opprettholde tilliten til staten som eier.

3.2.2 Departementene baserer i stor grad eieroppfølgingen av samfunnsansvar på selskapenes risikovurderinger og rapportering og benytter i varierende grad eierdialogen til å utfordre selskapene

Departementene bruker i varierende grad de mulighetene eierdialogen gir til å utfordre selskapene når det gjelder deres arbeid med samfunnsansvar. Det synes å ha sammenheng med at mange av selskapene er oppmerksom på at arbeidet med samfunnsansvar er viktig, og selv aktivt tar opp aktuelle temaer i eierdialogen. Det er derfor etter departementenes vurdering ikke alltid behov for å utfordre og stille oppfølgingsspørsmål gjennom eierdialogen. Store selskaper som Yara, Telenor, Statoil og Avinor har også en omfattende offentlig rapportering om sitt samfunnsansvarsarbeid gjennom årsrapporten og en egen rapport om samfunnsansvar/bærekraft. Departementene mener at denne offentlige rapporteringen gir god informasjon om selskapenes arbeid med samfunnsansvar, og de baserer i stor grad eieroppfølgingen på den.

Selskapenes offentlige rapportering og deres vurdering av vesentlighet og risiko er avgjørende for hvilke temaer som følges opp i eierdialogen. Departementene mener at det er selskapene selv som har de beste forutsetningene for å avgjøre hvilke samfunnsansvarsområder som er mest vesentlige for deres virksomhet, og hvilken risiko selskapet står overfor innenfor de ulike samfunnsansvarsområdene. Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet mener at overordnede risikovurderinger er et viktig tema i eierdialogen, men at det er selskapet selv som har hovedansvaret for å vurdere om det er konkret risiko for uønskede hendelser. Nærings- og fiskeridepartementet legger vekt på at eier bør ha en selvstendig oppfatning av dette.

Alle departementene mener at det gjennom eierdialogen er viktig å få avklart om selskapene har systemer som kan bidra til å redusere risikoen for uønskede hendelser. I Nærings- og fiskeridepartementets eierskapsavdeling er det også en praksis for å etterspørre konkret informasjon om hvordan selskapenes rutiner etterleves i den daglige virksomheten. I noen grad har også Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet brukt eierdialogen til å stille slike spørsmål. Samtidig legger Olje- og energidepartementet vekt på at spørsmålene som stilles selskapene, ikke må være for detaljerte.

Samferdselsdepartementet viser også til at det er moderat risiko for alvorlige samfunnsansvarshendelser i selskapene i deres portefølje, ettersom selskapene hovedsakelig ikke har internasjonal virksomhet. Når det gjelder Avinor, viser departementet også til at miljøhensyn er en del av selskapets samfunnsoppdrag og derfor inngår i departementets oppfølging av om selskapet når sine mål.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det mulig for departementene å benytte eierdialogen i større grad til å utfordre selskapene gjennom å stille spørsmål om deres risikovurderinger og hvordan selskapets systemer og rutiner følges i den daglige virksomheten. Slike spørsmål kan bidra til å identifisere eventuelle svakheter ved selskapenes arbeidsmåter og dermed bidra til å styrke selskapenes arbeid med å forebygge uønskede hendelser. Det forutsetter etter Riksrevisjonens syn at departementene i enda større grad gjør selvstendige vurderinger av risiko basert på informasjon både fra selskapene og fra andre kilder.

3.2.3 Mer erfaringsutveksling og spredning av god praksis mellom departementene kan bidra til å videreutvikle eieroppfølgingen av samfunnsansvar

Av eierskapsmeldingen går det fram hvilke forventninger staten har til selskapenes arbeid med samfunnsansvar, og at disse forventningene skal følges opp i eierdialogen. Meldingen beskriver ikke hvordan eierdialogen skal gjennomføres, og eierdepartementenes praksis utvikles derfor over tid. Tydeligere internasjonale krav, økt offentlig oppmerksomhet og klarere forventninger til selskapenes arbeid med samfunnsansvar i den nyeste eierskapsmeldingen har ifølge departementene bidratt til å styrke eieroppfølgingen av samfunnsansvar.

I alle departementene er det i stor grad den enkelte avdeling som avgjør hvordan selskapenes arbeid med samfunnsansvar skal følges opp innenfor rammene av forventningene i eierskapsmeldingen. Nærings- og fiskeridepartementets eierskapsavdeling forvalter eierskapet i de fleste selskapene i departementets portefølje, mens eieroppfølgingen i Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet er fordelt på flere avdelinger bestemt ut fra selskapenes virksomhet.

Eieroppfølgingen av selskapene skal være tilpasset selskapets virksomhet, formål og egenart. Det innebærer at det vil være noe variasjon i hvordan departementene følger opp arbeidet med samfunnsansvar overfor det enkelte selskap i porteføljen. Det er likevel begrenset samarbeid mellom avdelingene i departementene når det gjelder metodikken som benyttes i eieroppfølgingen, for eksempel bruken av interne veiledere og rutiner.

Nærings- og fiskeridepartementets eierskapsavdeling koordinerer det interdepartementale samarbeidet i eierskapsspørsmål. Gjennom rollen som ressurs- og kompetansesenter for den statlige eierskapsutøvelsen har avdelingen etablert ulike fora som skal bidra til at eierdepartementene kan utveksle erfaringer om eierskapsutøvelse, blant annet eierskapsforum og eierlunsj. Eierskapsavdelingen har i disse sammenhengene formidlet sine veiledere og sin praksis til øvrige avdelinger internt i departementet og til øvrige eierdepartementer. Avdelingen har blant annet presentert og gjort tilgjengelig veilederen for de årlige møtene om samfunnsansvar. Departementene opplever at disse møteplassene er nyttige for å videreutvikle departementenes praksis for gjennomføring av eierdialogen. Andre arenaer, som Kompetanseforum, der Nærings- og fiskeridepartementet inviterer til dialog med frivillige organisasjoner, og fora etablert i Utenriksdepartementets regi, ser ikke ut til å ha vesentlig betydning for eieroppfølgingen av samfunnsansvar.

Departementene mener at eieroppfølgingen av samfunnsansvar er styrket de senere årene, men erfaringer fra tidligere hendelser har i ulik grad hatt betydning for utviklingen. Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet viser til at de ikke har hatt særskilte saker som har gitt læringspunkter til eieroppfølgingen. Nærings- og fiskeridepartementet har benyttet erfaringene fra eierdialogen med Telenor og Yara i sitt arbeid med å videreutvikle veilederen for de årlige møtene om samfunnsansvar. Både erfaringene fra korrupsjonssaken i Yara og Telenors erfaringer fra inntreden i nye markeder i Asia har hatt betydning for hvilke spørsmål departementet stiller til de øvrige selskapene i porteføljen.

Etter Riksrevisjonens vurdering kan et mer systematisk arbeid med å oppsummere, dele og lære av egne og andres erfaringer bidra til å videreutvikle god praksis for eierdialogen om selskapenes samfunnsansvarsarbeid, både internt i det enkelte departement og mellom departementene. Erfaringer fra konkrete hendelser og fra den øvrige eierdialogen kan ha overføringsverdi både til andre selskaper og til andre samfunnsansvarsområder.

3.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at

• departementene vurderer hvordan de gjennom eierdialogen om samfunnsansvar i enda større grad kan bidra til å styrke selskapenes arbeid med å forebygge uønskede hendelser. Det innebærer blant annet å vurdere

  • hvilke andre informasjonskilder enn selskapenes rapportering som bør danne grunnlaget for departementenes egne risikovurderinger og oppfølgingen av selskapenes arbeid med samfunnsansvar.

  • hvordan departementene gjennom å stille spørsmål om selskapenes rutiner og praksis kan bidra til at selskapene identifiserer både risikoområder og eventuelle uønskede hendelser så tidlig som mulig.

• departementene vurderer hvordan erfaringer fra eierdialogen og konkrete hendelser i større grad kan systematiseres og deles, både i det enkelte departement og mellom departementene for å sikre god praksis i eieroppfølgingen av samfunnsansvar.

• Nærings- og fiskeridepartementet vurderer hvordan tverrdepartementale arenaer kan videreutvikles for å styrke departementenes kompetanse om aktuelle problemstillinger innenfor ulike samfunnsansvarsområder.

3.4 Departementenes oppfølging

Næringsministeren og Olje- og energiministeren gir uttrykk for at Riksrevisjonens anbefalinger er relevante og vil bli tatt med i det videre arbeidet med eieroppfølgingen av selskapenes arbeid med samfunnsansvar. Samferdselsministeren har ingen konkrete merknader til anbefalingene, men viser til at departementet fortsatt vil utvikle eieroppfølgingen på dette området, herunder vurdere hvordan det kan legges til rette for en mer systematisk tilnærming til gjennomføringen av eierdialogen og deling av erfaringer.

Næringsministeren er også enig med Riksrevisjonen i at staten som eier bør lære av erfaringer fra konkrete saker. Ifølge statsråden evaluerer eierskapsavdelingen løpende sitt arbeid, blant annet med sikte på å spre god praksis internt i departementet og til øvrige departementer. Samtidig mener statsråden at departementet trolig kan bli enda bedre på å dele erfaringer, kanskje særlig ved å vise til og gjennomgå konkrete eksempler og saker på de arenaene som er etablert for kompetanse- og erfaringsutveksling innenfor statlig eierskap. Statsråden beskriver disse tverrdepartementale arenaene som nyttige, men vil likevel ta med seg Olje- og energidepartementets og Samferdselsdepartementets tilbakemeldinger i arbeidet med å videreutvikle Kompetanseforum, en arena for dialog mellom frivillige organisasjoner og departementer som forvalter statlig eierskap.

3.5 Riksrevisjonen sluttmerknad

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.

3.6 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med undersøkelsen har vært å vurdere hvordan Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet følger opp selskapenes arbeid med samfunnsansvar gjennom eierdialogen, og i hvilken grad departementene benytter erfaringer til å styrke denne eieroppfølgingen.

Komiteen viser til Riksrevisjonens funn om at eierdialogen om samfunnsansvar styrkes i etterkant av konkrete hendelser, og finner det naturlig. Samtidig vil komiteen peke på at eierdialogen også må omhandle samfunnsansvar før det oppstår konkrete uønskede hendelser.

Komiteen finner det positivt at selskapene selv jobber aktivt med samfunnsansvar, og at eierdepartementene ikke behøver å presse selskapene for at de skal sette dette på dagsordenen. Selskapenes aktive holdning bør imidlertid ikke være en brems for departementenes selvstendige undersøkelser og kritiske spørsmål i eierdialogen.

Komiteen merker seg at arbeidet med å dele erfaringer og kunnskap på tvers av departementene kan bli enda mer systematisk.

Komiteen viser til Riksrevisjonens anbefalinger og ber departementene vurdere oppfølging av disse.

4.1 Hovedfunn

• Det er variasjon i kvaliteten på de samfunnsøkonomiske analysene, og relevant informasjon kommer ikke alltid tydelig fram i beslutningsgrunnlaget.

• Det er store kostnadsøkninger i prosjektutviklingsfasen, mens det i hovedsak er god kostnadskontroll etter at investeringsbeslutning er fattet.

• Det er en positiv utvikling i Statnetts styringssystemer, men fortsatt noen svakheter.

• Statnett legger i for liten grad til rette for at allmennheten kan følge opp samfunnsøkonomi og kostnader i utbyggingsprosjektene.

• Det er forbedringspotensial i eieroppfølgingen av Statnett.

4.2 Riksrevisjonens merknader

4.2.1 Det er variasjon i kvaliteten på de samfunnsøkonomiske analysene, og relevant informasjon kommer ikke alltid tydelig fram i beslutningsgrunnlaget

Statnett utarbeider samfunnsøkonomiske analyser til de forskjellige beslutningsportene, men analysene varierer i framstilling og detaljeringsgrad. I en del analyser er det ikke klart hvilke virkninger som er inkludert, eller hvordan virkningene er verdsatt. Det kommer heller ikke alltid tydelig fram i analysen hvilke beregningsforutsetninger som er lagt til grunn. For eksempel framkommer det ikke tydelig om miljøvirkninger er vurdert i Ytre Oslofjord-prosjektet. Videre er det i prosjektene Ytre Oslofjord og Vindkraft Midt-Norge ikke oppgitt hvilken kalkulasjonsrente som legges til grunn, og i flere av analysene er det ikke klart hvilke kraftpriser som benyttes for å vurdere verdien av nettap og ny kraftproduksjon.

At analysedokumentene ikke er utarbeidet på en oversiktlig og likeartet måte, begrenser etter Riksrevisjonens mening beslutningstakers mulighet til å foreta en reell vurdering av samfunnsøkonomien i det enkelte prosjekt. I tillegg vanskeliggjør det prioriteringen mellom prosjektene og begrenser etterprøvbarheten av analysene. Riksrevisjonen har merket seg at selskapet kontinuerlig arbeider med utvikling av sin samfunnsøkonomiske metode.

I prosjektet Lyse–Stølaheia har Statnett, etter at konsesjonssøknaden er sendt, mottatt opplysninger som tyder på at det finnes en alternativ delløsning som er mer samfunnsøkonomisk lønnsom enn den som er lagt til grunn i konsesjonssøknaden. Denne delløsningen utredes videre av Statnett. Etter Riksrevisjonens vurdering er det positivt at selskapet endrer løsning på bakgrunn av ny informasjon, selv om ytterligere utredning og ny konsesjonssøknad vil medføre ekstrakostnader.

I prosjektet Vindkraft Midt-Norge har mangelfull utredning av alternativer tidlig i prosjektfasen medført at Statnett har videreført en løsning selskapet mener er overdimensjonert og unødvendig kostbar. Ved å gjøre grundigere analyser også av det rimeligere alternativet kunne dette vært unngått. Statnett viser til at det er ressurskrevende å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser, og vurderer derfor fra tilfelle til tilfelle om og i hvilket omfang det er behov for analyse. Sett i lys av de store kostnadene forbundet med nettutbygging stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om det ville være mer hensiktsmessig med en praksis der det i større utstrekning benyttes en fast struktur på de samfunnsøkonomiske analysene.

I prosjektet Ytre Oslofjord er det valgt en løsning som er overdimensjonert i forhold til hva Statnett anser som sannsynlig at det blir behov for. Dette medfører store ekstrakostnader. Det framkommer ikke klart av Statnetts samfunnsøkonomiske analyse hvorfor denne løsningen er valgt. Etter Riksrevisjonens vurdering er det sannsynlig at den samfunnsøkonomiske nytten kunne vært realisert til en lavere kostnad. Til prosjektene Østre og Vestre korridor henføres også nytte fra utlandsforbindelsene til Danmark, Storbritannia og Tyskland, noe som gjør at samme nytte legges til grunn i flere prosjekter. Dette gjør at det er uklart i hvilken grad Østre og Vestre korridor isolert sett er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Statnett opplyser at årsaken til at disse analysene struktureres på denne måten, er at Østre og Vestre korridor med høy sannsynlighet ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme hver for seg. De bidrar imidlertid til realisering og økt lønnsomhet av de nye mellomlandsforbindelsene. Statnett oppgir at prosjektene i sum ble vurdert som samfunnsøkonomisk lønnsomme, og at porteføljen dermed er optimalisert fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Statnett viser videre til at prinsippene i analysene er bekreftet av Norges vassdrags- og energidirektorat og Olje- og energidepartementet gjennom myndighetsbehandlingen. Riksrevisjonen er enig i at det er viktig å sørge for en samfunnsøkonomisk optimalisering av prosjektporteføljen. Riksrevisjonen vurderer det imidlertid som uheldig at det ikke framkommer tydelig av styrets beslutningsgrunnlag at samme nytte henføres til flere prosjekter selv om dette er akseptert i konsesjonsbehandlingen.

4.2.2 Det er store kostnadsøkninger tidlig i prosjektutviklingsfasen, mens det i hovedsak er tilfredsstillende kostnadskontroll etter at investeringsbeslutning er fattet

Kostnadene i mange prosjekter øker vesentlig fra initiering til ferdigstillelse. Særlig øker kostnadene i løpet av prosjektutviklingsfasen. I denne fasen er ikke kostnadsrammer og styringsmål vedtatt, men forventet kostnad er formidlet til styret og presentert offentlig gjennom nettutviklingsplanen og dels i konsesjonssøknaden. Statnett oppgir at kostnadsøkningene i denne fasen i hovedsak skyldes at prosjektene vokser i omfang, og at de konkretiseres. Kostnadsøkninger i forbindelse med konkretisering i tidlig fase skaper tvil om hva som vil være den reelle totalkostnaden for prosjektene som Statnett etter planen skal gjennomføre i perioden fram til 2025, og om foretaket har en kapitalstruktur som er tilpasset selskapets reelle situasjon.

Det er mindre kostnadsøkninger etter at styret har fattet investeringsbeslutning (BP2). Samlet var styringsmålet for prosjektene i undersøkelsen ved BP2 på 38,8 mrd. kroner og kostnadsrammen på 43,9 mrd. kroner. Ved beslutningsporten for oppstart av gjennomføring (BP3) er styringsmålet økt med i overkant av 1 mrd. til 39,9 mrd. kroner, mens kostnadsrammen har økt med 100 mill. kroner til 44 mrd. kroner. Forventet kostnad for prosjektene er på 40,8 mrd. kroner. Dette innebærer at prosjektenes samlede forventede kostnad er høyere enn styringsmålet, men lavere enn kostnadsrammen ved både BP2 og BP3.

For 20 av 25 prosjekter er forventet kostnad innenfor kostnadsrammen som ble fastsatt ved BP3. Dette samsvarer godt med Statnetts forventning om at 70 pst. av prosjektene skal fullføres innenfor kostnadsrammen. For de fem prosjektene hvor forventet kostnad overstiger kostnadsrammen som ble vedtatt ved BP3, varierer merforbruket mellom 7 og 88 pst. av prosjektets kostnadsramme. Samlet merforbruk er 0,3 mrd. kroner. De viktigste årsakene til kostnadsoverskridelsene er endring i prosjektenes omfang og tekniske utforming, økte byggekostnader, valutakursutvikling, forsinkelser samt feilprosjektering og underestimering. Etter Riksrevisjonens vurdering viser dette at Statnett i prosjektenes gjennomføringsfase i hovedsak har tilfredsstillende kostnadskontroll innenfor vedtatte kostnadsmål, men at enkelte prosjekter likevel har et merforbruk.

I 2013 etablerte Statnett et konsernovergripende effektiviseringsprogram som skal pågå fram til 2018. Undersøkelsen viser at utviklingen i nøkkeltall for utbyggingsaktiviteten har bedret seg og i hovedsak følger den planlagte framdriften. Blant annet er gjennomsnittlig utbyggingskostnad for ledning og stasjon samt byggherrepåslag redusert. Etter Riksrevisjonens vurdering er det positivt at gjennomsnittskostnadene har gått ned. Undersøkelsen viser samtidig at det er stor variasjon i prosjektenes nøkkeltall. Dette skyldes blant annet variasjon i topografi og geografi. Riksrevisjonen mener dette kan tyde på at det er potensial for ytterligere kostnadseffektivisering i enkelte prosjekter.

4.2.3 Det er positiv utvikling i Statnetts styringssystemer, men fortsatt noen svakheter

Det er krav til at sentralnettet skal bygges ut på en samfunnsmessig rasjonell måte, og at planlagte nettinvesteringer skal ha streng kostnadskontroll. Statnett har i løpet av undersøkelsesperioden videreutviklet sine systemer for internkontroll, risikostyring og prosjektstyring, noe som bidrar til å sikre dette. Blant annet bidrar prosjektmodellen til en mer strømlinjeformet gjennomføring av prosjektene med tydelige krav til dokumentasjon ved ulike beslutningsporter. Undersøkelsen viser at Statnetts internrevisjon har identifisert enkelte svakheter, blant annet knyttet til samordning av internkontroll og risikostyring. Ifølge Statnett vil overgangen til et prosessbasert styringsrammeverk trolig utgjøre en ytterligere forbedring.

Styret holdes orientert om nettutbyggingen gjennom jevnlig rapportering av prosjektenes utvikling i kostnader, framdrift og HMS. Undersøkelsen viser at rapportene i utgangspunktet gir en grundig innføring i status for prosjektene. Samtidig er det hyppige endringer i form og innhold i rapportene, blant annet når det gjelder hvilke parametere for kostnad og framdrift som er inkludert, og det forekommer at det mangler data i prosjekttabellen. Statusrapporten inneholder videre ingen analyser av samfunnsøkonomisk lønnsomhet og eventuelle endringer i denne. Dette vanskeliggjør etter Riksrevisjonens vurdering styrets oppfølging av prosjektene.

4.2.4 Statnett legger i for liten grad til rette for at allmennheten kan følge opp samfunnsøkonomi og kostnader i utbyggingsprosjektene

Statnetts utbyggingsprosjekter gjennomgås av flere eksterne instanser underveis, både som en del av det forskriftsfestede utredningsregimet og gjennom ekstern kvalitetssikring og konsesjonsbehandling. Regelverket bidrar på denne måten til kontroll og oppfølging.

Allmennhetens mulighet til oppfølging av samfunnsøkonomi og kostnader i Statnetts utbyggingsprosjekter avhenger av at selskapet gjør tilgjengelig informasjon som er tilstrekkelig, oversiktlig og på et hensiktsmessig detaljeringsnivå. I nettutviklingsplanen presenterer Statnett sin portefølje av planlagte nettutviklingsprosjekter for den kommende perioden. Investeringsomfanget for totalporteføljen angis som en forventet kostnad. For perioden 2016–2025 er denne oppgitt til 50–70 mrd. kroner. Det framkommer imidlertid ikke tydelig hvilke nettutviklingstiltak som er inkludert i dette investeringsbeløpet. Videre viser undersøkelsen at enkeltprosjekters kostnadsøkninger fra en nettutviklingsplan til den neste i liten grad omtales og tallfestes. Etter Riksrevisjonens vurdering ville en samlet oversikt over omfanget av planlagte nettanlegg samt bedre systematikk og sporbarhet i omtalen av utviklingen i enkeltprosjekter lagt til rette for bedre oppfølging.

Samtidig berømmer mange eksterne aktører Statnett for å gå i riktig retning når det gjelder åpenhet, blant annet gjennom høringen av den nyeste nettutviklingsplanen. Etter Riksrevisjonens vurdering er åpenhet spesielt viktig for etterprøvbarhet og tillit til selskap i en monopolsituasjon, og mener at det fortsatt er et forbedringspotensial knyttet til dette.

4.2.5 Det er forbedringspotensial i eieroppfølgingen av Statnett

Olje- og energidepartementets viktigste verktøy for eieroppfølging av Statnett, herunder foretakets utbyggingsprosjekter, er å sørge for at Statnett har et bredt sammensatt styre når det gjelder kompetanse og bakgrunn, samt at foretaket har en egnet finansiering i form av tilpasset kapitalstruktur og utbyttepolitikk. Som sektormyndighet har departementet delvis delegert oppfølgingen av Statnetts kostnadseffektivitet og samfunnsøkonomi til NVE via deres inntektsregulering og rolle i konsesjonsprosessen. Inntektsreguleringen har imidlertid kjente svakheter, blant annet ved at den baserer seg på en effektivitetssammenligning med relativt ulike selskaper. OED tillegger derfor ikke denne sammenligningen særskilt vekt i vurderingen av om Statnett driver effektivt.

Departementet besluttet i 2013 å tilføre foretaket 3 250 mill. kroner i ny egenkapital, og det ble vedtatt at det ikke skulle utbetales utbytte for 2013. I de påfølgende årene, 2014–2016, ble utbyttet redusert fra 50 pst. til 25 pst. Eier har styrket selskapets finansielle stilling i en tid hvor foretaket planlegger kostnadskrevende utbygginger.

Departementet skal som eier sette mål for Statnett og følge opp at målene nås. Gjennom statens prinsipper for god eierstyring forventes det dessuten at det i selskaper med sektorpolitiske mål tilstrebes å sette mål som gjør at selskapet kan rapportere på graden av sektorpolitisk måloppnåelse til eier, og at effektivitet og måloppnåelse kan evalueres. Undersøkelsen viser at ut over foretakets vedtektsfestede formål har ikke departementet som eier satt mål for foretakets kostnadseffektivitet og samfunnsøkonomisk lønnsomhet i utbyggingsprosjektene. Det er heller ikke etterspurt rapportering på dette fra selskapet. Dette reduserer etter Riksrevisjonens vurdering departementets mulighet til å følge opp at nettutbyggingen er samfunnsøkonomisk lønnsom, og om foretaket har effektiv drift.

Undersøkelsen viser videre at departementet er opptatt av at styringen skal være på et overordnet nivå, og at eierstyringen må sees i sammenheng med departementets sektormyndighet og den samlede reguleringen på området. Riksrevisjonen har merket seg at styringsdialogen mellom eier og foretak har blitt formalisert og i økende grad skriftliggjort i løpet av undersøkelsesperioden.

4.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Olje- og energidepartementet

• styrker sin eieroppfølging av samfunnsøkonomisk lønnsomhet og kostnadseffektivitet i Statnetts utbyggingsprosjekter. Som eier bør departementet sørge for at styret operasjonaliserer de sektorpolitiske målene innenfor rammene av vedtektene, og at selskapets rapportering setter departementet i stand til å vurdere om Statnett når målet om samfunnsmessig rasjonell drift og utvikling.

• påser at selskapet viser større åpenhet og transparens rundt samfunnsøkonomiske vurderinger og utbyggingskostnader for utbyggingsprosjektene slik at allmennheten gis et bedre grunnlag for å følge opp samfunnsøkonomi og kostnader i utbyggingsprosjektene.

4.4 Departementets oppfølging

Statsråden understreker viktigheten av å se eieroppfølging av Statnett i sammenheng med reguleringen av energisektoren og sektormyndighetens oppgaver overfor selskapet. En del problemstillinger som Riksrevisjonen peker på i undersøkelsen, gjelder nettvirksomheten generelt. Eierskapet i Statnett er begrunnet ut fra sektorpolitiske mål, og det at Olje- og energidepartementet forvalter eierskapet, bunner i departementets rolle som sektormyndighet med viktig fagkompetanse. For å ivareta hensynet til at nettutviklingen samlet sett skal være samfunnsmessig rasjonell, er det utviklet et omfattende sektorregelverk som regulerer all nettvirksomhet, herunder Statnett som utbygger. Reguleringen og Statnetts vedtekter er utarbeidet for å ivareta hensynet til kostnadskontroll og samfunnsøkonomi. Konsesjonsprosessen skal sikre at prosjekter som får konsesjon, er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Ordningen med konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring er tiltak som kan bidra til bedre kostnadsestimering i tidlig prosjektfase.

Styret har ansvar for at formålsparagrafen i vedtektene følges, og statsråden er opptatt av at de samfunnsøkonomiske analysene danner gode beslutningsgrunnlag, både for styret og konsesjonsmyndigheten. Statsråden viser til at Statnett følger Finansdepartementets rundskriv ved utarbeidelsen av samfunnsøkonomiske analyser, og at metodikken er under kontinuerlig utvikling. Statsråden mener samtidig at det er krevende å operasjonalisere målet om samfunnsøkonomisk lønnsomhet på en måte som også tar hensyn til ikke-prissatte virkninger og tiltakenes lange levetid, og at det er lite hensiktsmessig å sette andre eksplisitte krav enn det som følger av avkastningskravet i analysene. Det er ikke satt krav til hvor mye samfunnsøkonomien i et prosjekt kan endre seg etter at konsesjon er gitt. Det kan imidlertid settes konsesjonsvilkår for å sikre samfunnsøkonomien i prosjektene. Departementet presiserte i energimeldingen at konsesjon ikke innebærer plikt til å bygge, og eier forventer at styret og selskapet vurderer samfunnsøkonomien også etter at konsesjon er gitt. Statsråden oppgir at han vil ha økt oppmerksomhet på kostnadseffektiv og samfunnsmessig rasjonell drift i eieroppfølgingen fremover.

Når det gjelder åpenhet, viser statsråden til at det omfattende regelverket all nettvirksomhet er underlagt, skal bidra til å sikre åpne og transparente prosesser og legge til rette for reell kontroll og oppfølging. Åpenhet og transparens har vært viktige temaer i eiers kontakt med styret, og styret har nå orientert om at de vil legge til rette for mer åpenhet. Foretaket ønsker å gjøre det enklere å følge det enkelte prosjektet og å få innsyn i de samfunnsøkonomiske analysene. Statnetts redegjørelse til NVE for utvikling i drifts- og investeringskostnader gjøres i en offentlig tilgjengelig rapport. Statsråden oppgir at han i kontakten med styret vil understreke viktigheten av åpenhet rundt kostnader og samfunnsøkonomiske vurderinger.

4.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.

4.6 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad Statnett ivaretar sitt ansvar for en samfunnsmessig rasjonell utvikling av det sentrale overføringsnettet for kraft, og at dette inkluderer hvordan Statnett sikrer at utbyggingen av sentralnettet er samfunnsøkonomisk lønnsom og kostnadseffektiv, samt om Olje- og energidepartementet som eier følger opp at utbygging av sentralnettet er i tråd med kravene og forventningene til foretaket.

Komiteen merker seg at de samfunnsøkonomiske analysene ikke er utarbeidet på en oversiktlig og likeartet måte, noe som begrenser beslutningstakers mulighet til å prioritere mellom prosjektene.

Komiteen merker seg videre at analysene har varierende kvalitet, men finner det positivt at Statnett jobber kontinuerlig med å forbedre sitt analysearbeid.

Komiteen er tilfreds med at Statnett i hovedsak har tilfredsstillende kostnadskontroll innenfor vedtatte kostnadsmål.

Komiteen finner det også positivt at gjennomsnittlig utbyggingskostnad har gått ned, trolig som følge av det konsernovergripende effektiviseringsprogrammet igangsatt i 2013.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens funn om at den prosjektvise statusrapporteringen til styret i utgangspunktet gir en grundig innføring, men at den mangler analyser av samfunnsøkonomisk lønnsomhet og eventuelle endringer i denne.

Komiteen viser til at Statnett er i en monopolsituasjon, og deler Riksrevisjonens oppfatning om at åpenhet er spesielt viktig i en slik situasjon for å sikre etterprøvbarhet og tillit hos allmennheten.

Komiteen viser til Riksrevisjonens anbefalinger og ber departementet vurdere en hensiktsmessig oppfølging av disse.

5.1 Hovedfunn

• Posten når ikke avkastningsmålet fra eier.

• Posten har ikke klart å innfri eiers krav om bedring av lønnsomheten i logistikkvirksomheten.

• Flere forretningsområder har ikke vært lønnsomme i undersøkelsesperioden, også når det tas hensyn til identifiserte synergier.

• Eier forholder seg for passivt til Postens svake resultatutvikling.

5.2 Riksrevisjonens merknader

5.2.1 Posten når ikke avkastningsmålet fra eier

Eiers forventning til selskapets lønnsomhet over tid kommer først og fremst til uttrykk gjennom det avkastningsmålet departementet har fastsatt for virksomheten. Undersøkelsen viser at Posten ikke har nådd avkastningsmålet på konsernnivå i undersøkelsesperioden 2010–2015, hvor den årlige avkastningen i snitt har vært om lag 3 prosentpoeng lavere enn målet fra eier.

Det sentrale hensynet i statens forretningsmessige eierskap er høyest mulig avkastning over tid på investert kapital. Avkastningsmålet gjelder i utgangspunktet som et gjennomsnitt for en periode på tre til fem år og revideres normalt hvert tredje til femte år. Postens avkastningsmål ble i forbindelse med Meld. St. 18 (2011–2012) justert ned fra 10 til 9 pst. Av stortingsmeldingen framgikk det at dette skulle være innenfor rekkevidde for konsernet om de driver effektivt og gjennomfører de nødvendige tiltak og omstillinger som markedssituasjonen krever. Kravet ble ansett å være i tråd med de krav som settes til andre statlig eide selskaper i regulerte sektorer, samtidig som det var realistisk ut fra virksomhetens karakter og de utfordringer som var knyttet til markedsutviklingen. Styreleder mener at avkastningsmålet er realistisk å nå på sikt.

Samferdselsdepartementet påpeker at Posten er i en krevende situasjon med fallende postvolum og nedgang i markedene for logistikksegmentet. Finanskrisen fra 2008 og det siste årets oljerelaterte nedgangskonjunktur har bidratt til svekkede resultater for selskapet. En rekke engangseffekter, deriblant nedskrivninger og omstillingskostnader, har belastet resultatene i perioden. Etter Riksrevisjonens vurdering har ikke staten oppnådd en tilfredsstillende avkastning på egenkapitalen i undersøkelsesperioden.

5.2.2 Posten har ikke klart å innfri eiers krav om bedring av lønnsomhet i logistikkvirksomheten

De svake resultatene på konsernnivå henger primært sammen med svak lønnsomhet i logistikksegmentet. Posten har siden begynnelsen av 2000-tallet gjennomført betydelige oppkjøp av logistikkselskaper i Norge og utlandet, og siden 2004 har Posten kjøpt selskaper for om lag 3,2 mrd. kroner. Logistikksegmentet har økt mye både i omsetning og i investert kapital i undersøkelsesperioden, mens den tradisjonelle postvirksomheten i postsegmentet har hatt en svak nedgang på disse områdene. Oppbygningen av logistikkvirksomheten har hatt positiv innvirkning på lønnsomheten i postsegmentet gjennom synergieffekter. Imidlertid har den relativt gode utviklingen i postsegmentet hovedsakelig blitt oppnådd gjennom omfattende effektiviseringsprosesser. Posten har gjennomført effektiviseringsprosesser i logistikksegmentet, men ikke i samme omfang som i postsegmentet.

Figur 1 på side 40 i Dokument 3:2 (2016–2017) viser utviklingen i driftsresultatet i postsegment og logistikksegmentet for undersøkelsesperioden. Som det framgår av figuren, har driftsresultatet i postsegmentet ligget på et relativt stabilt nivå til tross for store årlige fall i postvolumet. Driftsresultatet i logistikksegmentet har vært fallende og er i 2015 negativt. Dette gjelder også når en trekker ut bidraget fra staten gjennom statlig kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme tjenester, som inntektsføres i postsegmentet.

Samferdselsdepartementet påpeker i denne sammenheng at det svake resultatet for logistikksegmentet i stor grad kan forklares av markeds- og konjunkturutviklingen og ikke manglende effektivisering av virksomheten. Posten hadde videre en høyere avkastning på egenkapitalen enn sine konkurrenter PostNord og Posti for årene fra 2010 til 2014, men lavere for 2015.

Det har vært en selvstendig forventning fra eier, som også er forelagt Stortinget gjennom Meld. St. 18 (2011–2012), at lønnsomheten i Postens logistikkvirksomhet skulle bedres. Denne forventningen er etter Riksrevisjonens vurdering ikke blitt innfridd. Bedringen har uteblitt, og lønnsomheten i logistikksegmentet har i stedet forverret seg de siste seks årene. Den svake lønnsomheten i logistikksegmentet henger sammen med svak lønnsomhet i de underliggende forretningsområdene.

5.2.3 Flere forretningsområder har ikke vært lønnsomme i undersøkelsesperioden, også når det tas hensyn til identifiserte synergier

Av Meld. St. 18 (2011–2012) framgår det at all ny og eksisterende virksomhet utenfor den tradisjonelle postvirksomheten over tid skal bidra positivt til selskapets økonomi. Posten er inndelt juridisk i flere forskjellige selskaper, men har inndelt den operative virksomheten i ulike forretningsområder. Undersøkelsen viser at flere av forretningsområdene ikke har vært lønnsomme, selv når det tas hensyn til kostnadssynergier. Flere av forretningsområdene har bidratt til betydelige tap i undersøkelsesperioden.

Potensialet for å ta ut synergieffekter mellom Postens virksomhetsområder har vært et viktig premiss for den nordiske vekststrategien for å styrke markedsposisjonene innen post- og logistikksegmentene. Det ble i Meld. St. 18 (2011–2012) forutsatt at Posten som del av sin hovedstrategi skulle stille strenge krav til det enkelte selskap i konsernet om selvstendig lønnsomhet og/eller bidrag til konsernsynergier over tid. Når flere av Postens forretningsområder verken er selvstendig lønnsomme eller det kan vises til at de bidrar til konsernsynergier, viser dette etter Riksrevisjonens vurdering at denne forventningen ikke har blitt innfridd i undersøkelsesperioden.

5.2.4 Eier forholder seg for passivt til Postens svake resultatutvikling

Det framgår av Meld. St. 18 (2011–2012) at staten som eier skal stille forventninger til selskapets resultater, kontrollere måloppnåelse og holde styret ansvarlig for denne.

I forbindelse med endringsprosessen fra å drive tradisjonell postvirksomhet til å bli et nordisk post- og logistikkonsern er det gjennomført store investeringer og mange oppkjøp av selskaper. Posten har fått anledning til å utvikle og utvide sin virksomhet innenfor relativt romslige rammer. Det er blitt stilt krav til lønnsomhet for konsernet som helhet som ikke er innfridd. Samferdselsdepartementet opplyser at avkastningsmålet vil bli revidert etter at de regulatoriske rammevilkårene er behandlet i forbindelse med siste stortingsmelding om Postens virksomhet. Departementet blir orientert om utviklingen i selskapet gjennom kvartals- og årsrapporteringen og gjennom rapporteringen i § 10-planen. På kvartalsmøtene foregår det informasjonsutveksling mellom eier og selskap. Ifølge styreleder er det sjelden at departementet gir tilbakemeldinger på § 10-planen om Postens utvikling og strategivalg.

Av Meld. St. 27 (2013–2014) framgår det at staten legger vekt på den strategiske og økonomiske oppfølgingen av selskapene, som skal skje gjennom å ha oppfatninger om selskapenes utvikling og gjennom å ha klare forventninger til selskapenes resultater. Strategisk dialog med en utfordrende eier blir nevnt som en styrke for eierstyringen. Samferdselsdepartementet synes å bli godt informert om selskapets økonomiske utvikling og årsaker til manglende måloppnåelse, men utfordrer i liten grad selskapet på deres strategiske tilpasninger. Logistikkvirksomheten har blitt en stadig mer dominerende del av Postens virksomhet, men sentrale forutsetninger for selskapets vekststrategi på logistikkområdet er ikke blitt innfridd. Etter Riksrevisjonens vurdering burde Samferdselsdepartementet i større grad utfordret Posten med utgangspunkt i de forventningene som staten har satt til utviklingen av selskapet. Det er Riksrevisjonens vurdering at Samferdselsdepartementet har forholdt seg for passivt til den svake lønnsomhetsutviklingen i selskapets logistikkvirksomhet.

Samferdselsdepartementet viser i denne sammenheng til rammene for statens eierskapsutøvelse fra Meld. St. 27 (2013–2014) og den rolle- og ansvarsfordeling mellom eier, styre og daglig ledelse som skal sikre selskapets handlingsrom. Med utgangspunkt i de føringer av strategisk karakter som ligger i eierskapsmeldingen om Postens virksomhet, oppgir departementet at det har en klar oppfatning av på hvilket nivå eiers oppfølging bør ligge for at den ikke skal bevege seg inn på styrets ansvarsområde. Eier vil for eksempel kunne utfordre selskapet konstruktivt gjennom styrevalgprosessen ved å vurdere styrets evne til å utøve strategisk ledelse og styrets kontroll av omstillingstiltak og oppkjøpsprosjekter. Videre påpeker departementet at eier utfordrer selskapet ved å sørge for at det har en kapitalstruktur som legger til rette for forretningsmessig utvikling og effektiv drift. Departementet framhever at statens eierskapsutøvelse skal begrense seg til overordnet styring, og at det er styret som er ansvarlig for å utarbeide mer konkrete mål og strategier for selskapet.

Det er etter Riksrevisjonens vurdering ikke noen motsetninger mellom å begrense eierskapsutøvelsen til overordnet styring og det å utfordre styret på foreslåtte strategier. Dette gjelder særlig logistikksegmentet, hvor det har vært og fortsatt er stor usikkerhet knyttet til lønnsomhetsutviklingen som følge av sterk konkurranse og usikre markedsforhold.

5.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Samferdselsdepartementet

• følger opp selskapets resultatutvikling og er tydelig på hvilke forventninger som stilles til selskapet om framtidig utvikling.

• i større grad utfordrer Posten med utgangspunkt i de forventningene som staten har satt til utviklingen av selskapet, særlig når det gjelder logistikksegmentet, gjennom å ha oppfatninger om selskapets utvikling og klare forventninger til resultater.

5.4 Departementets oppfølging

Statsråden viser i sitt svar til at det er ulike markedsdrivere i post- og logistikksegmentet, og at en direkte sammenligning vil være krevende. Posten har ifølge statsråden over flere år gjennomført omfattende effektiviseringstiltak innenfor både post- og logistikksegmentet. Omstillingen av ekspedisjonsnettet og andre effektiviseringstiltak har lenge bidratt til å kompensere for volumnedgangen innen postsegmentet, men potensialet for ytterligere gevinster av betydelig omfang er nå i ferd med å bli uttømt. Posten har også realisert vesentlige kostnadsreduksjoner innen logistikksegmentet. Det er statsrådens vurdering at det svake resultatet for logistikksegmentet i stor grad kan forklares av markeds- og konjunkturutviklingen, og ikke manglende effektivisering av virksomheten. Statsråden mener at selskapets utvikling må vurderes i et helhetlig perspektiv. Utviklingen i postmarkedet følger en langsiktig nedadgående trend, mens utviklingen i logistikkmarkedene er konjunkturavhengig og preget av sterk internasjonal konkurranse. Statsråden mener derfor at fortsatt omstilling og effektivisering av driften er nødvendig.

Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at eier skal være tydelig på hvilke forventninger som stilles, og søke å opptre som en strategisk utfordrende eier med selvstendige oppfatninger om selskapets utvikling. Statsråden påpeker i denne sammenheng at det er viktig at departementet har en klar oppfatning av på hvilket nivå eiers strategiske oppfølging bør ligge for at en ikke skal bevege seg inn på styrets ansvarsområde. Det er statsrådens vurdering at departementet har en bevisst og strategisk holdning til sin eierskapsutøvelse. Statsråden viser til at det både i styreevalueringen og eierdialogen for øvrig er lagt vekt på å følge opp statens forventninger og selskapets utvikling. Statsråden viser også til at Riksrevisjonen i sin undersøkelse konkluderer med at departementet gjør et godt arbeid med styrevalg.

Statens eierskapsforvaltning er i stadig utvikling, og statsråden legger vekt på at departementet fortsetter å styrke den strategiske og økonomiske oppfølgingen av sine selskaper. I tråd med regjeringens eierskapspolitikk og Riksrevisjonens anbefalinger vil departementet arbeide for å videreutvikle sin strategiske oppfatning av Postens utvikling og utfordringer. Dette kan blant annet gjøres gjennom sterkere analytisk oppfølging av selskapets virksomhet og markeder.

5.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen merker seg at statsråden påpeker at markedsdriverne innen post- og logistikkbransjen er ulike, noe som gjør det krevende å foreta direkte sammenligninger av lønnsomhetsutvikling for de to segmentene. Teknologiutviklingen (digitaliseringen) er den primære årsaken til at postvirksomheten skaleres ned. I logistikkbransjen er derimot konjunkturene avgjørende for vekst- og marginmuligheter. Riksrevisjonen er enig i at det vil være ulike årsaker til lønnsomhetsutviklingen for de to segmentene, og at en skal være varsom med å foreta direkte sammenligninger. Riksrevisjonen har konstatert at lønnsomhetsutviklingen har vært svak for logistikksegmentet i undersøkelsesperioden.

Logistikkmarkedet er preget av sterk konkurranse og lave marginer. Strategien med å bygge opp en betydelig virksomhet innen logistikk har gjort Posten mer risikoutsatt for konkjunktursvingninger. Denne risikoen var kjent da Postens avkastningsmål i forbindelse med Meld. St. 18 (2011–2012) ble justert ned fra 10 til 9 pst. I årene etter finanskrisen har økonomisk trendvekst vært svakere enn tidligere, og dette har hatt negativ innvirkning på lønnsomhetsutviklingen i Posten. Det ble i Meld. St. 18 (2011–2012) stilt en forventning til Posten om at all ny og eksisterende virksomhet utenfor den tradisjonelle postvirksomheten over tid skulle bidra positivt til selskapets økonomi. Det ble videre lagt til grunn at logistikkvirksomheten skulle ha en positiv lønnsomhetsutvikling. Denne forventningen har ikke blitt innfridd, og lønnsomheten for logistikksegmentet har istedenfor forverret seg i undersøkelsesperioden.

5.6 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med undersøkelsen har vært å vurdere lønnsomhet og synergieffekter i og mellom Postens forretningsområder.

Komiteen merker seg at Posten ikke når avkastningsmålet eier har satt for selskapet.

Komiteen merker seg videre at Posten ikke har klart å innfri eiers krav om bedring av lønnsomheten i logistikkvirksomheten, men merker seg også at Posten har hatt en høyere avkastning på egenkapitalen enn konkurrentene i perioden 2010 til 2014, noe som kan tyde på at hovedforklaringen ikke er manglende effektiviseringsprosesser i egen virksomhet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, mener Postens viktigste oppgave er å sørge for at posten kommer fram til folk over hele landet, til lik pris. De siste årene har en stadig større andel av det Posten har drevet med, blitt utsatt for konkurranse. Når stadig flere lønnsomme oppgaver har blitt privatisert, har det gjort det vanskeligere for Posten å finansiere de ulønnsomme tjenestene, som selskapet har blitt sittende med ansvaret for. Flertallet mener Postens viktigste oppgave framover fremdeles ikke skal være å gå med overskudd, men å sørge for at folk over hele landet får tilgang til like gode posttjenester og til samme pris.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre finner det lite tilfredsstillende at flere av forretningsområdene har bidratt til betydelige tap i undersøkelsesperioden, til tross for at stortingsmelding 18 (2011–2012) slår fast at enkeltselskap i konsernet skal ha lønnsomhet på selvstendig grunnlag eller bidra til konsernsynergier over tid.

Komiteen viser til Riksrevisjonens anbefalinger og stiller seg bak disse.