Meld feil

Merknad

4. Trygge og gode finansielle tjenester til forbrukerne

4.1 Sammendrag

Det er nødvendig å ta særlig hensyn til forbrukerne i finansmarkedene, bl.a. fordi forbrukerne kan ha svake forutsetninger for å vurdere risiko, kostnader og avkastningspotensial for en del finansielle tjenester før avtaler inngås. Beslutninger med stor innvirkning på privatøkonomien, som opptak av lån til kjøp av bolig og valg av pensjonsprodukt, tas dessuten få ganger i livet, og det kan være lite rom for å «prøve og feile». Forbrukerne må orientere seg i stadig mer komplekse markeder for finansielle tjenester, og må ofte ta et større ansvar for hvordan egne pensjonsmidler forvaltes.

Forbrukervernet i finansmarkedene skal sikre at forbrukerne kan handle tryggere med profesjonelle finansforetak, men det fritar ikke forbrukerne for risiko. Regjeringen er opptatt av at forbrukerne skal ha kompetanse og informasjon som gjør dem i stand til å ta gode beslutninger for egen økonomi. Regjeringens vektlegging av forbrukerhensyn i finansmarkedspolitikken reflekteres i at et eget kapittel i denne meldingen er viet forbrukerspørsmål. Kapitlet gir en oversikt over hvordan myndighetene i dag bidrar til å sikre at forbrukerne mottar gode og trygge finansielle tjenester, og drøfter behovet for endringer med særlig oppmerksomhet om kundemobilitet og konkurranse, bankenes etterlevelse av plikten til å tilgjengeliggjøre kontanter, og tiltak rettet mot det raskt voksende markedet for forbrukslån.

Kundemobilitet og konkurranse

God konkurranse mellom tilbyderne av finansielle tjenester kan gi lavere priser og bedre løsninger for kundene. De siste årene har utenlandske tilbydere økt sitt nærvær i Norge, samtidig som det har blitt enklere for forbrukerne å få oversikt over hvilke tilbud som finnes, og å bytte bank eller forsikringsforetak. Det har bidratt til økt mangfold og mer effektiv konkurranse.

Finansportalen drives av Forbrukerrådet og er en av tjenestene som har gjort det enklere å få oversikt over finansielle tjenester. Siden juli 2016 har finansforetakene hatt krav om å ha en lenke til Finansportalen, der de presenterer sine produkter på nett. I de ti årene portalen har vært i drift, har mobiliteten og forhandlingsaktiviteten økt blant forbrukerne av tjenestene som sammenlignes.

Regjeringen mener det bør være enkelt å bytte tjenesteleverandør. I dag er det ikke mulig å ta med seg kontonummeret ved bytte av bank. Det kan heve terskelen for å bytte. En eventuell omlegging av kontonummersystemet vil imidlertid innebære betydelige utfordringer og kostnader. Samtidig skjer det nå store omveltninger på betalingsområdet, både teknologisk og regulatorisk, som kan bedre kundemobiliteten på andre måter. «Adressen» til kontoene kan følge kunden på andre måter enn før, f.eks. ved bruk av mobilbetalingstjenester som Vipps, der telefonnumre kobler betaler og mottaker. EUs reviderte betalingstjenestedirektiv vil åpne for nye tjenester som bl.a. kan gi forbrukerne mulighet for å forholde seg til kontoinformasjon og betalinger på ett sted, uavhengig av hvilke banker som er involvert, og redusere behovet for å oppgi kontonummer i ulike sammenhenger. Regjeringen arbeider dessuten med forslag til en ny finansavtalelov som bl.a. skal gjøre det lettere å sammenligne banktjenester og bytte bank, herunder med nye regler om bankenes plikt til å bistå ved bankbytte. Det er betydelig utvikling også utenfor banksystemet, der stadig flere aktører innen fintech tilbyr helt nye løsninger, ofte frikoblet fra etablerte kanaler for betalingsformidling.

Behovet for å endre det norske kontonummersystemet bør vurderes når en har mer kunnskap om markedsutviklingen. Dersom markedet med de nye mulighetene teknologien og reguleringen nå åpner for, ikke bringer frem hensiktsmessige løsninger, vil det bli aktuelt å se nærmere på personlige kontonumre og andre tiltak for konkurranse og kundemobilitet. Også andre land står overfor slike problemstillinger. Blant annet har EU-kommisjonen varslet en kost-nytte-vurdering av såkalt kontonummerportabilitet i EU høsten 2019.

Bankenes tilbud av kontanttjenester

Ifølge Norges Bank ble bare hver tiende betaling gjort med kontanter i 2017, mot hver fjerde ti år tidligere. Selv om de elektroniske løsningene i dag dekker de fleste behov for mange, er kontanter fortsatt et viktig betalings- og verdioppbevaringsmiddel, og noen grupper vil i mange år fremover ha behov for kontanttjenester. Kontanter har egenskaper som dagens elektroniske løsninger ikke har, som evne til umiddelbart oppgjør uten tredjepart, sikker lagring av verdier og anonymitet ved betaling. Norske kontanter er en fordring på Norges Bank, og tvungne betalingsmidler i forbrukerforhold.

Motstykket til bankenes enerett på å ta imot innskudd er at kundene må ha mulighet for å sette inn og ta ut kontanter. Fra 1. januar 2017 har bankenes plikt til å gjøre kontanter tilgjengelig vært gitt i lov. Finanstilsynet har på oppdrag fra Finansdepartementet kartlagt hvordan bankene etterlever plikten, og vurdert om det er behov for innskjerpinger. Kartleggingen viser at kontanttjenestene i bankenes filialer i stor grad er erstattet av minibanker, innskuddsautomater, kontantuttak i butikker og banktjenester gjennom Posten. Disse løsningene sikrer at kontanttjenester er tilgjengelig i hele landet, selv om 124 av 422 kommuner, i hovedsak kommuner med lave innbyggertall, i dag er uten bankfilialer. Finanstilsynet mener at dagens tilbud i hovedsak dekker kundenes behov, men oppfordrer bankene til å samarbeide om bedre innskuddsmuligheter etter modell av minibanksamarbeidet. Tilsynet peker også på faren for at kontanttjenestetilbudet kan bli svekket fremover.

Regjeringen mener det er av stor betydning at publikum har tilgang til bankinnskudd og betalingstjenester på en hensiktsmessig måte. Det er betryggende at Finanstilsynet har funnet at kontanttjenester er tilgjengelig i hele landet, men utviklingen kan gi grunnlag for bekymring. Bankene har et ansvar for å opprettholde tilfredsstillende kontanttilbud i hele landet også fremover. Dette ansvaret kan trolig ofte håndteres mest effektivt gjennom fellesløsninger, slik Finanstilsynet og Norges Bank har pekt på. Dersom bankene ikke opprettholder et godt nok tilbud, har Finansdepartementet mulighet for å fastsette konkrete plikter for enkeltbanker i forskrift. Det vil imidlertid kunne innebære unødvendig høye kostnader sammenlignet med et velorganisert samarbeid bankene imellom. Regjeringen vil følge opp disse spørsmålene i samarbeid med Finanstilsynet og Norges Bank, og i dialog med finansnæringen, og gi Stortinget en oppdatert orientering i neste års finansmarkedsmelding.

Finansdepartementet fastsatte dessuten 17. april i år forskriftskrav som presiserer at bankene skal ha løsninger for å kunne møte økt etterspørsel etter kontanter som følge av svikt i tilgangen til de elektroniske betalingssystemene. Kontanter har en viktig beredskapsrolle, og de nye reglene vil bidra til å sette en standard for den samlede kapasiteten og beredskapen i det norske betalingssystemet. Bankene skal oppfylle kravene innen 1. januar 2019.

Forbrukslån og rentetak

Markedet for usikrede forbrukslån har vokst kraftig de siste årene. Veksten var om lag 13 pst. i 2017, som er dobbelt så høyt som den samlede gjeldsveksten til norske husholdninger. Forbrukslån utgjør om lag 3 pst. av samlet gjeld i husholdningene, men står for ca. 12 pst. av renteutgiftene. En stor del av veksten i forbrukslån kommer fra spesialiserte forbrukslånsbanker som i hovedsak har blitt etablert de siste ti årene.

Tilgang til usikret kreditt kan gi husholdningene økonomisk frihet, f.eks. til å håndtere uforutsette utgifter, men kan også skape problemer for personer som av ulike grunner tar opp større lån enn de klarer å betjene. Selv om omfanget av forbrukslån fortsatt er relativt lavt i Norge i forhold til en del andre land, ser regjeringen med bekymring på veksten og har iverksatt en rekke tiltak for å få dette markedet til å fungere bedre.

Det er innført strengere krav til markedsføring av kreditt og fakturering av kredittkortgjeld, og Finanstilsynet har gitt retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis for forbrukslån. Finanstilsynet har også fastsatt høyere soliditetskrav for flere av forbrukslånsbankene. Den nye gjeldsinformasjonsloven åpner for registrering og formidling av gjeldsopplysninger til bruk i bankenes kredittvurderinger, og to aktører har levert søknad om få drive slik virksomhet. Endringer i finansforetaksloven vil fra neste år gjøre det dyrere for forbrukslånsbankene å være omfattet av innskuddsgarantien. I arbeidet med forslag til ny finansavtalelov ser regjeringen dessuten på en rekke tiltak som kan gi et sterkere forbrukervern ved opptak av kreditt, bl.a. plikt til å avslå en lånesøknad dersom kredittvurderingen viser at kunden trolig ikke kan betjene lånet, og regulering av urimelig høye renter (åger).

Selv om regjeringen legger til grunn at de gjennomførte og planlagte tiltakene kan ha kraft i seg til å løse opp i de fleste problematiske sidene i markedet for forbrukslån, følger regjeringen nøye med på markedet for å vurdere behovet for ytterligere regulering. I tråd med anmodningsvedtak fra Stortinget har regjeringen vurdert om det vil være mulig og hensiktsmessig å innføre et rentetak for forbrukslån. Rentetak er en form for prisregulering av kreditt, der det settes grenser for hvor høye renter og kostnader et lån kan ha. Flere land har innført rentetak, med stor variasjon i nivå og utforming.

Virkningene av et rentetak vil avhenge av hvilket nivå det settes på. Et lavt rentetak vil kunne redusere tilgangen på kreditt for en større gruppe, fordi prisen bankene kan ta, ikke vil samsvare med risikoen kundegruppen representerer. Bankene kan også velge å sette opp renten for kunder med lavere risiko for å kompensere for tapt inntektspotensial. Et rentetak vesentlig over gjennomsnittsrenten vil påvirke en mindre del av markedet, og først og fremst små lån med kort løpetid og høy effektiv rente. Markedet for slike lån er imidlertid betydelig mindre i Norge enn i f.eks. Sverige, Finland og Storbritannia, og de som tar opp slike lån i Norge, har ofte få andre muligheter i kredittmarkedet. Et høyt rentetak kan likevel fungere disiplinerende.

Regjeringen mener at rentetak kan være et aktuelt virkemiddel, særlig dersom små forbrukslån med kort løpetid skulle få et visst omfang i Norge. Rentetak vil imidlertid være et inngripende tiltak, og bør først vurderes når en har vunnet noe mer erfaring med gjennomførte og planlagte tiltak, og dersom tiltakene viser seg ikke å ha tilstrekkelig ønsket effekt. Regjeringen vil gi Stortinget en oppdatert orientering om markedsutviklingen i neste års finansmarkedsmelding.

4.2 Komiteens merknader

Komiteen peker på at forbrukslån er en type kreditt som det i lang tid har vært oppmerksomhet rundt, blant annet fordi låneformen synes å være tettere forbundet med gjeldsproblematikk enn noen annen lånetype. Slike lån utgjør ca. 3 pst. av norske husholdningers samlede gjeld. Imidlertid har veksten i denne lånetypen vært over dobbelt så stor som i andre lånetyper den siste tiden. Det har også fremkommet at sårbare grupper, som for eksempel unge og aleneforeldre, har en betydelig overrepresentasjon blant dem som opplever problemer med låneformen.

Komiteen viser til at det dessuten har vært rapportert om flere tilfeller der forbrukslån har blitt brukt i stedet for egenkapital til finansiering av bolig. Dette representerer en formidabel risiko både på individ- og samfunnsnivå.

Komiteen har ellers lagt merke til at ulike typer forbrukslånsprodukter markedsføres stadig mer målrettet og aggressivt.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget senest høsten 2018 med et forslag om å forby aggressiv markedsføring av forbrukslån.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til meldingen og slutter seg til vurderingen av at nye tiltak og regelverk innført i 2017 gjør at rentetak kan avventes. Det forventes at risikojustert bidrag for å være omfattet av innskuddsgarantien vil kunne minske næringens iver etter å yte forbrukslån, det samme vil høyere soliditetskrav for forbrukslånsbankene. Det er i tillegg i 2017 innført opplysningsplikt om renter og gebyrer, regler for fakturering som viser hva forbrukeren må betale for å unngå renter, og begrensninger i markedsføringsadgangen.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt synes det er positivt at regjeringen nå gjennomfører noen tiltak for å demme opp for noen av problemene med forbrukslån. Samtidig er det uheldig at viktige virkemidler, som for eksempel rentetak, ikke innføres. Disse medlemmer har merket seg at det er innført rentetak på lån og kreditt i mange land i verden, herunder i 14 EU-land, senest i Sverige (SOU 2016:68) og Finland. Rentetak vil ha den virkningen at det ikke lenger vil være lønnsomt for bankene å gi lån til de personene som har høyest kredittrisiko, det vil si den gruppen som står i størst fare for å få betalingsvansker og på lengre sikt omfattende gjeldsproblemer. Med andre ord er rentetak et målrettet virkemiddel. Organisasjoner som Forbrukerrådet, Huseiernes landsforbund og Gjeldsofferalliansen har tatt til orde for å innføre rentetak i Norge. Også krefter innad i bransjen anbefaler dette.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede ulike modeller for rentetak i Norge, og komme tilbake til Stortinget med en anbefalt modell i Finansmarkedsmeldingen 2019.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet er bekymret for veksten i forbrukslån i Norge, som i 2017 var på 13 pst. Selv om denne gjeldstypen bare utgjør 3 pst. av husholdningenes samlede gjeld, står renter på forbrukslån nå for 12 pst. av de samlede renteutgiftene.

Disse medlemmer viser til at regjeringen Solberg trakk tilbake regjeringen Stoltenbergs forslag til et offentlig gjeldsregister der også usikret gjeld framgår. Dette har ført til at vi står uten et av de viktigste verktøyene for å hindre veksten i forbrukslån. Disse medlemmer mener det er viktig å få fortgang i å få på plass et gjeldsregister.

Disse medlemmer viser til at Arbeiderpartiet ved behandlingen av forrige års finansmarkedsmelding ba regjeringen komme tilbake med en vurdering av innføring av et rentetak på forbrukslån.

Disse medlemmer ønsker fortsatt å få utredet ulike modeller for rentetak, slik at dette raskt kan settes i verk hvis igangsatte tiltak og endret regelverk ikke har tilstrekkelig virkning.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag

«Stortinget ber regjeringen utrede ulike modeller for et rentetak i Norge.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser for øvrig til at banker i dag har plikt til å fraråde låneopptak til personer som ikke har betalingsevne, og anser opprettelsen av et nasjonalt gjeldsregister som nødvendig for å sikre at denne frarådingsplikten blir reell. Dette gjelder særlig ved opptak av forbrukslån. Det er dessverre etter hvert en dårlig skjult hemmelighet at mange gjeldsofre sjonglerer gjeld med ulike typer forbruksfinansiering og gjennom det havner enda dypere ned i gjeldsuføret. Et offentlig gjeldsregister har vært utredet tidligere, og disse medlemmer viser til at regjeringen Solberg trakk tilbake regjeringen Stoltenbergs forslag til et offentlig gjeldsregister der også usikret gjeld framgår. Dette har ført til at vi står uten et av de viktigste verktøyene for å hindre veksten i forbrukslån. Disse medlemmer har merket seg at regjeringen har brukt over fire år på å utrede et privat gjeldsregister, og forventer derfor at et slikt register er operativt innen kort tid.

Disse medlemmer påpeker at gjeldsregisteret som nå opprettes, kun omfatter usikret forbruksgjeld. Kapitaltilgangsutvalget har ønsket at det skal utredes å etablere et sentralt kredittregister i Norge for all gjeld, også for lån til bedrifter. Disse medlemmer imøteser også et slikt arbeid.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Miljøpartiet De Grønne og Rødt er ellers opptatt av forbrukernes stilling og ønsker å understreke at regjeringens arbeid med såkalt kontonummerportabilitet, dvs. at man skal kunne ta med seg sitt kontonummer når man bytter bank, går for tregt. Disse medlemmer viser til at EU-kommisjonen har varslet en kost-nytte-vurdering av kontonummerportabilitet i EU høsten 2019. Disse medlemmer registrerer ellers at bl.a. Huseiernes landsforbund påpeker at flytting av tjenester som E-faktura og AvtaleGiro i dag er unødvendig komplisert når man bytter bank, og at forenklinger på dette området kan bidra til en mer velfungerende konkurransesituasjon for banktjenester. Disse medlemmer ber regjeringen merke seg dette og vurdere å innføre snarlige tiltak.

Disse medlemmer registrerer ellers at kontantenes stilling utfordres. Det påtreffes stadig oftere butikker og andre etablissementer som proklamerer seg som kontantfrie, og som derved vanskeliggjør eller umuliggjør oppgjør med kontanter, til tross for at kontanter er tvungent betalingsmiddel i Norge. Disse medlemmer mener regjeringen ikke gjør nok for å sikre kontantenes stilling. Disse medlemmer vil fremheve at spørsmålet om hvorvidt Norges Bank skal få utstede digitale kontanter er viktig, og forventer at Stortinget involveres i vurdering av dette.

Disse medlemmer viser til Finanstilsynets vurdering og fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen nedsette en offentlig utredning for å vurdere behovet for nye løsninger og regler for å sikre tilgang til kontanter.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser for øvrig til egne merknader i Innst. 485 S (2016–2017) i behandlingen av Senterpartiets representantforslag om kontanter som betalingsmiddel i Norge.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Miljøpartiet De Grønne vil videre understreke at regjeringen har et særlig ansvar for de kommunene som opplever problemer med sine pensjonskasser i forbindelse med kommunesammenslåinger. Ved fremtidige kommunesammenslåinger bør myndighetene være tydelige på disse utfordringene overfor berørte kommuner allerede tidlig i prosessen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til at muligheten til salg av fordringer er en inntjeningsmulighet for tilbydere av forbrukslån, et marked for forbruksgjeld hvor fordringer overdras fritt. Disse medlemmer mener dette er noe aksjonærene tjener på, men som i liten grad kommer låneopptaker til gode. Det kan også bidra til å senke terskelen for å tilby usikret kreditt til personer som åpenbart ikke skulle fått det.

På denne bakgrunn vil disse medlemmer fremme følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede hvordan muligheten for salg av fordringer påvirker markedet for forbrukslån, hvorvidt det innebærer at personer uten betalingsevne får forbrukslån, og om det er formålstjenlig å begrense salg av fordringer for usikret forbruksgjeld.»

Disse medlemmer viser til at utlånerne i dag ofte setter bort innkrevingen eller selger kravene til inkassoselskaper som krever gebyrer og høye renter. Inkassosalærene er høye og kan føre til at småbeløp blir uhåndterlige. Disse medlemmer mener derfor at å begrense muligheten til å bruke eksterne inkassoselskaper ved innkreving av usikret lån og kreditt kan føre til lavere gebyrer og mindre belastning for dem som har uhåndterlig gjeld, og at dette bør ses nærmere på.

På denne bakgrunn vil disse medlemmer fremme følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede om det bør settes som vilkår at usikrede lån kun kan inndrives ved hjelp av såkalt egeninkasso, altså at kreditor må drive innkrevingen og inkassovirksomheten selv.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet ønsker å omtale såkalt folkefinansiering. Slik finansiering utgjør et nyttig og spennende supplement til etablerte finansieringsformer. Imidlertid henstiller disse medlemmer om at regjeringen påser at det blir gitt tilstrekkelig informasjon om risiko til småsparere som deltar i denne finansieringsformen. Det vises her til egne merknader i Innst. 169 S (2017–2018) om folkefinansiering.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at det er vedtatt gjennomført flere innstramminger de siste årene, blant annet oppfølging av Sosialistisk Venstrepartis forslag om retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis, men dette medlem mener det er behov for ytterligere tiltak. Dette medlem mener regjeringens utkast til ny finansavtalelov i så måte inneholder forslag om gode tiltak, som en avslagsplikt, men mangler tiltak som omfatter det tiltakende problemet med tilleggsfordeler knyttet til kredittomsetning.

Forrige kapittel

Neste kapittel