Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Even Eriksen, Birte Usland og Lubna Boby Jaffery, fra Høyre, lederen Peter Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Sara Bell, fra Rødt, Seher Aydar, og fra Venstre, Grunde Almeland, viser til at det er fremmet to grunnlovsforslag om mer åpenhet om norsk krigsdeltakelse i utlandet og forsvarsmakten og utenriksstyret, jf. Dokument 12:22 (2019–2020) som foreslår flere alternativer til endringer i Grunnloven § 25 formulert avhengig av utfallet av behandlingen av Dokument 12:28 (2019–2020), jf. Innst. 409 S (2021–2022), og Dokument 12:27 (2019–2020). Begge forslagene omtales i komiteens merknader i det følgende.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Venstre, viser til komiteens behandling av Dokument 21 (2020–2021), Harberg-utvalgets rapport om Stortingets medvirkning og kontroll i utenriks- og sikkerhetspolitikken, i Innst. 176 S (2021–2022). Her uttalte en enstemmig komité følgende:

«Komiteen viser til at regjeringens prerogativ etter Grunnloven §§ 25 og 26 regulerer den formelle vedtaksmyndigheten og det påfølgende ansvaret. Ut over dette legger prerogativet ikke begrensninger på Stortingets involvering i og behandling av utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål. Komiteen understreker at Grunnloven stiller krav om Stortingets samtykke på en rekke viktige områder.»

«Komiteen støtter utvalgets anbefaling av at konsultasjonskravet bør forankres sterkere konstitusjonelt, slik det er i våre naboland, men viser til at Stortinget vil ta stilling til grunnlovfesting av konsultasjonsplikten i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål ved behandlingen av Dokument 12:27 (2019–2020).»

«Komiteen deler utvalgets oppfatning om at det er uheldig at de konstitusjonelle kompetansereglene som gjelder deltakelse i militære operasjoner i utlandet, fremstår som uklare og lite anvendelige i dag.»

Disse medlemmer viser videre til utenriks- og forsvarskomiteens behandling av Libya-utvalgets rapport i Innst. 226 (2018–2019), hvor denne komiteen enstemmig uttalte følgende om Grunnloven §§ 25 og 26:

«Komiteen viser til at utvalgets rapport tydeliggjør at Grunnlovens eldre ordlyd ikke gjenspeiler det som er den gjeldende rettsoppfatning om hvilke rammer og prosesser som gjelder for norsk deltakelse i internasjonale militæroperasjoner.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Venstre, støtter at disse grunnlovsbestemmelsene må moderniseres.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener Grunnloven bør gi uttrykk for gjeldende rett og klargjøre rammebetingelsene for beslutninger om deltakelse i internasjonale operasjoner og dermed unngå unødvendig uklarhet. Disse medlemmer viser til at forslagsstillerne bak Grunnlovsforslag 27 hadde tre forhold som de mente gjorde det nødvendig å oppdatere Grunnloven. For det første ønsket de en klargjøring av kommandomyndigheten over norske styrker under deltakelse i en internasjonal militæroperasjon og hvor langt denne myndigheten strekker seg. For det andre ønsket de en definisjonsoppdatering av terskelen for når en regjering må innhente formelt samtykke (et eget stortingsvedtak) for beslutninger om militære utenlandsoppdrag, altså hvor stor andel av Forsvaret det må være snakk om å sende utenlands. Til sist ønsket de en grunnlovfesting av etablert praksis om at regjeringen må konsultere Stortinget før beslutninger fattes i spørsmål om utenlandsoperasjoner og andre viktige utenrikspolitiske spørsmål det i utgangspunktet er opp til regjeringen å fatte beslutning om. Disse medlemmer deler forslagsstillernes synspunkt.

Disse medlemmer viser til at Harberg-utvalget samlet skrev følgende:

«Konsultasjoner bygger på langvarig og fast praksis i Norge, men det er ikke klart om konsultasjoner er en konstitusjonell forpliktelse. Langvarig praksis gjør ikke nødvendigvis ordningen robust mot en mer polarisert politisk virkelighet enn den vi kjenner i dag. Etter utvalgets syn tilsier dette at ordningen bør sikres, og at Stortingets rolle på dette området bør synliggjøres.»

Disse medlemmer viser også til Innst. 176 S (2021–2022), der en samlet komité uttalte følgende:

«Komiteen støtter utvalgets vurdering om at for å sikre demokratisk legitimitet kan det være tilrådelig at regjeringen, i tillegg til å konsultere, påser at beslutninger om å delta i militæroperasjoner i utlandet har klar parlamentarisk forankring.»

Disse medlemmer støtter forslagsstillernes ønske om å oppdatere og klargjøre gjeldende rett. Disse medlemmer mener det vil være av stor verdi å rydde av veien uklarhet rundt forståelsen av disse bestemmelsene. Særlig i debatter om bruk av militære styrker er det viktig at debatten dreier seg om sakens materielle side, og ikke en diskusjon rundt det prosessuelle. Slik kan man i større grad unngå at det oppstår rettslig og politisk uenighet om hvilke rettslige rammer som gjelder, og hvilke prosedyrer som følges ved norsk deltakelse i internasjonale operasjoner. Disse medlemmer mener det er uheldig at beslutningstagere må forholde seg til uklare rammer i spørsmål som vil kunne få store menneskelige og materielle konsekvenser. Det er også uheldig for de personene som skal delta i styrkene. Det er viktig å unngå at det stilles alvorlige spørsmål ved legitimiteten til beslutningene som ligger bak de faktiske militære handlinger som norske militære utfører. For samfunnet for øvrig er det også uheldig, siden de har et berettiget behov for å kunne se beslutningstakerne nærmere i kortene, så langt det er mulig av sikkerhetsmessige hensyn.

Disse medlemmer tilråder at det fremlagte forslag 27, Dokument 12:27 (2019–2020) bifalles, formulert med alternativ 2 for § 25 første ledd, alternativ 4 for § 25 andre ledd og alternativ 1 B for § 26 nytt andre ledd.

Disse medlemmer viser til at Grunnlovsforslag 22 går betydelig lenger enn Grunnlovsforslag 27, og medfører en grunnleggende endring av det norske beslutningssystemet for militære utenlandsoperasjoner. Disse medlemmer mener Grunnlovsforslag 27 er en bedre løsning, som kodifiserer og klargjør gjeldende rett, og ivaretar regjeringens prerogativ.

Disse medlemmer tilråder på denne bakgrunn at det fremlagte forslag 22, Dokument 12:22 (2019–2020), ikke bifalles.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at utenrikspolitikken er regjeringens prerogativ. Det betyr at det i utgangspunktet er opp til regjeringen å fatte beslutningene, og Stortingets oppgave blir å utøve kontroll med regjeringen i ettertid. Samtidig er det opp gjennom historien både fattet vedtak og utviklet praksis som involverer Stortinget også før beslutninger fattes. I denne saken fremsettes forslag om flere endringer i Grunnloven § 26 som spenner fra reelt å flytte beslutningene til Stortinget, til å grunnlovfeste «dagens praksis» med konsultasjoner før viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske beslutninger.

Praksisen med og rammene for konsultasjoner i den utvidede utenriks- og forsvarskomité (DUUFK) er nedfelt i Stortingets forretningsorden (fo.) § 16.

Disse medlemmer mener at regjeringens prerogativer ikke bør svekkes. Den utøvende makt må i denne type spørsmål kunne handle raskt dersom situasjonen krever det. Hensynet til koordinering med nærstående land og betydningen av graderte opplysninger tilsier også et større handlingsrom for regjeringen. Regjeringen må uansett i sine beslutninger hensynta stortingsflertallets vilje. Stortinget kan kontrollere alle beslutninger, og regjeringen risikerer i ytterste konsekvens mistillit dersom den handler i strid med flertallet.

Praksisen med konsultasjon i DUUFK åpner for et effektivt samarbeid mellom Stortinget og regjeringen. Regjeringen vil kunne få presise tilbakemeldinger om stortingsflertallets vilje. Stortinget vil kunne motta fortrolig og gradert informasjon som ligger til grunn for regjeringens beslutninger. Disse medlemmer mener ordningen med konsultasjon i hovedsak har fungert godt og bidratt til å sikre at det ikke er fattet regjeringsbeslutninger på dette området som ikke har støtte i Stortinget.

Fortrolige drøftelser i DUUFK har også gjort det mulig å utvikle en større grad av konsensus om utenriks- og sikkerhetspolitikken. Tradisjonelt har slik konsensus vært oppfattet som et viktig bidrag til Norges frihet og uavhengighet, ved at den gir en potensiell motstander mindre rom til å spille på indre motsetninger. Forslagene som fremsettes i denne saken, må oppfattes som et svar på at enkelte partier i større grad ønsker en arena hvor de også formelt kan demonstrere at de er uenige i den utenriks- og sikkerhetspolitikken som har vært ført siden andre verdenskrig.

Disse medlemmer anerkjenner at ett motiv for forslagene som fremsettes, er å sikre mer forutsigbare rammer rundt de utenriks- og sikkerhetspolitiske beslutningene. Økt polarisering av den politiske debatten kan forsterke dette behovet. Det er avgjørende at det ikke kan reises politisk eller rettslig tvil om slike beslutninger. En politisk enighet om behandlingsmåten ville derfor utvilsomt vært en fordel i seg selv, men det synes uansett ikke å være realistisk her ettersom flere partier støtter de mest radikale forslagene til endring av Grunnloven § 26, som klart svekker regjeringens prerogativer.

Disse medlemmer er likevel åpne for å arbeide videre med en eventuell formalisering av regjeringens plikt til å konsultere Stortinget. En slik plikt kan nedfelles både i Grunnloven og i ordinær lov. Dette kan være et bidrag til å skape mer forutsigbare og avklarte rammer om beslutningene. Imidlertid vil det kreve et mye grundigere forarbeid enn det som kan oppnås gjennom å ta stilling til det foreliggende grunnlovsforslaget. Selv om hensikten med å vedta det foreliggende forslaget er å grunnlovfeste eller lovfeste dagens praksis, mangler det en omforent definisjon av hva som skal anses som saker av vesentlig betydning, og hva rammene for en slik konsultasjon skal være. Det kan lede til uklarhet om hvordan bestemmelsen skal forstås. Alle uavklarte spørsmål som kan vekke strid, bør så vidt mulig være entydig avklart gjennom forarbeider dersom en ny bestemmelse skal vedtas.

Disse medlemmer vil også påpeke at en formalisert plikt i ytterste konsekvens kan medføre at beslutninger angripes rettslig dersom noen skulle mene at det er usikkerhet om de er oppfylt. En mer formalisert plikt krever, etter disse medlemmers oppfatning, at også Stortinget på sin side må avklare alle spørsmål om hvordan konsultasjoner skal foregå før en kan si at plikten er oppfylt. Eksempelvis må det avklares hvilket organ det skal konsulteres med, når et slikt organ kan anses å være lovlig konstituert, og så videre. I tillegg er det en rekke praktiske spørsmål som må avklares. Beslutningenes karakter tilsier at konsultasjoner kan måtte foregå når som helst, på svært kort varsel og på en måte som gjør det mulig å gi graderte opplysninger. Det må avklares håndtering av situasjoner hvor Stortinget er oppløst sommeren før stortingsvalg, ved komitéreiser og i perioder hvor det ikke er møter i salen, og hvor mange representantene må antas å være bortreist. Disse medlemmer kan ikke se at en slik beredskap eksisterer på Stortinget i dag.

Disse medlemmer mener på denne bakgrunn at det ikke vil være forsvarlig å grunnlovfeste en konsultasjonsplikt før rammene for den er avklart og Stortinget har etablert en tilstrekkelig beredskap for å kunne tilrettelegge for konsultasjonen i tidskritiske situasjoner. Dagens sikkerhetspolitiske situasjon understreker alvoret i denne vurderingen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til Dokument 12:22 (2019–2020). Praktiseringen av Grunnloven § 25 har ikke ligget fast siden 1814, ei eller siden ordlyden ble oppdatert i 1917. Tvert imot har Grunnlovens ordlyd åpnet for divergerende tolkninger og praktisering. Disse medlemmer viser til Innst. 176 S (2021–2022), hvor en enstemmig komité støttet opp under følgende påpekning fra Harberg-utvalget:

«Frem til 1945 var det fast praksis at Stortinget ble bedt om å samtykke i norsk deltakelse i militæroperasjoner i utlandet, men uten at det ble ansett konstitusjonelt påkrevet.»

Disse medlemmer mener det dermed ikke er snakk om å tydeliggjøre én praksis, men at Stortinget velger hvilken praksis det ønsker å forankre konstitusjonelt.

Disse medlemmer ønsker å grunnlovfeste den tidligere praksisen hvor regjeringen innhentet samtykke fra Stortinget. Dette vil sikre at beslutninger om å sende militære styrker utenfor rikets grenser får en tydeligere legitimitet, klarere rammer og et mer robust utgangspunkt for kontroll. Dette vil også gjøre at Grunnloven samsvarer bedre med våre naboland Sverige og Danmarks grunnlover.

Disse medlemmer viser videre til en annen enstemmig merknad fra Innst. 176 S (2021–2022), som lyder:

«Komiteen støtter utvalgets vurdering om at for å sikre demokratisk legitimitet kan det være tilrådelig at regjeringen, i tillegg til å konsultere, påser at beslutninger om å delta i militæroperasjoner i utlandet har klar parlamentarisk forankring.»

Et stortingsvedtak er den klarest mulige parlamentariske forankringen i vår statsforfatning. Disse medlemmer tilrår på denne bakgrunn at det fremlagte forslag 22, Dokument 12:22 (2019–2020), alternativ 1, bifalles.

Disse medlemmer viser videre til Dokument 12:27 (2019–2020).Disse medlemmer mener at alle alternativer til endring av Grunnloven § 25 første ledd representerer en befesting av tidligere grunnlovsstridig praksis som er uheldig for riket, og ikke en tydeliggjøring av allment anerkjente prinsipper. Handlinger norske styrker har utført under alliert kommando, har tidligere vist seg høyst kontroversielle, eksempelvis under Natos Operation Unified Protector i Libya. Disse medlemmer mener det ville vært en fordel om forslaget hadde skilt mellom norsk deltakelse i fredsbevarende styrker på den ene siden og øvrige militæroperasjoner på den andre.

Disse medlemmer mener videre at det er flere hensyn som taler for at Stortinget skal samtykke til bruk av forsvarsmakten utenfor rikets grenser enn kun konsekvensene for nasjonal beredskap. Det gjelder blant annet hensynet til åpen debatt, parlamentarisk forankring og Stortingets adgang til kontroll. Ingen av forslagets alternativer til endring av § 25 annet ledd ivaretar disse hensynene, men snevrer tvert imot inn dagens bestemmelse slik at konsekvenser for nasjonal beredskap blir eneste kriterium for at regjeringen skal innhente Stortingets samtykke.

Disse medlemmer tilråder på bakgrunn av de foreslåtte endringer i § 25 at det fremlagte forslag 27, Dokument 12:27 (2019–2020), ikke bifalles.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at regjeringens prerogativ etter Grunnloven §§ 25 og 26 regulerer den formelle vedtaksmyndigheten og det påfølgende ansvaret i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Prerogativet går heller ikke lenger enn at Grunnloven stiller krav om Stortingets samtykke på viktige områder, så som tilslutning til traktater som krever lovendring eller er av «særlig viktighet». For traktater som innebærer at internasjonale organisasjoner Norge er medlem av, får gjøre vedtak med direkte virkning i norsk rett, kreves det at Stortinget samtykker med minst tre fjerdedels flertall. Grunnloven § 25 stiller krav om Stortingets samtykke til økning eller reduksjon av forsvarsmakten og bruk av «Landvernet og de øvrige tropper som ikke kan henregnes til linjetroppene» utenfor landets grenser.

Dette medlem viser til at forslagsstillerne oppgir tre forhold som gjør det nødvendig å oppdatere Grunnloven for å gi uttrykk for gjeldende rett, klargjøre rammebetingelsene for beslutninger om deltakelse i internasjonale operasjoner og dermed unngå unødvendig uklarhet:

• Klargjøring av kommandomyndigheten over norske styrker under deltakelse i en internasjonal militæroperasjon og hvor langt denne myndigheten strekker seg.

• Definisjonsoppdatering av terskelen for når en regjering må innhente formelt samtykke (et eget stortingsvedtak) for beslutninger om militære utenlandsoppdrag, altså hvor stor andel av Forsvaret må det være snakk om å sende utenlands, jf. de utdaterte begrepene «landvernet» og «linjetroppene» i § 25 andre ledd.

• Grunnlovfesting av etablert praksis om at regjeringen må konsultere Stortinget før beslutninger fattes i spørsmål om utenlandsoperasjoner og andre viktige utenrikspolitiske spørsmål det i utgangspunktet er opp til regjeringen å fatte beslutninger om.

Dette medlem viser til forslagsstillernes begrunnelse om at grunnlovsforslagene ikke er en grunnleggende endring av det norske beslutningssystemet for militære utenlandsoperasjoner, men å sørge for at Grunnloven faktisk reflekterer gjeldende rettsoppfatning.

Dette medlem viser til at Grunnloven ikke inneholder noen eksplisitt regel som regulerer kommando over norske styrker ved deltakelse i internasjonale militæroperasjoner. Det er klart at Grunnloven ikke forbyr slik kommandooverføring, forutsatt at visse vilkår er oppfylt. Når norske styrker i dag «overlates» til fremmede makter, er det altså ikke i den type «tjeneste» mot betaling man hadde erfaring med i 1814, men i form av situasjonsbestemt kommandomyndighet begrenset til konkrete militæroperasjoner for organisasjoner Norge er medlem av og for å fremme norske interesser.

Dette medlem viser til at en enstemmig utenriks- og forsvarskomité i Innst. 226 S (2018–2019) sluttet seg til behovet for å oppdatere Grunnloven §§ 25 og 26:

«Komiteen viser til at Norge de siste tiårene har deltatt i flere internasjonale militæroperasjoner sammen med allierte styrker. Grunnloven §§ 25 og 26 inneholder i dag de rettslige konstitusjonelle rammer for norsk utenrikspolitikk og bruk av forsvarsmakt. Komiteen vil påpeke at grunnlovsparagrafene imidlertid er blitt til i en annen tid. Komiteen viser til at utvalgets rapport tydeliggjør at Grunnlovens eldre ordlyd ikke gjenspeiler det som er den herskende rettsoppfatning om hvilke rammer og prosesser som gjelder for norsk deltakelse i internasjonale militæroperasjoner.

Komiteen mener dette har den ulempen at det lett oppstår uklarhet – og i ettertid også større mulighet for både rettslig og politisk uenighet om hvilke rettslige rammer som gjelder, og hvilke prosedyrer som skal følges ved norsk deltakelse i internasjonale militæroperasjoner.

Komiteen merker seg at denne problemstillingen kommer tydelig frem i rapporten:

‘Videre registrerer utvalget at det i Libya-saken, som i flere andre norske bidrag til internasjonale operasjoner, er blitt stilt spørsmål ved om norsk deltakelse i slike operasjoner er forenlig med Grunnloven §§ 25 og 26. Utvalgets evaluering og den vedlagte utredningen viser at ordlyden i de to nevnte grunnlovsbestemmelsene reiser sammensatte tolkningsspørsmål, som kan skape tvil om innholdet i de konstitusjonelle rammene for norsk deltakelse i internasjonale operasjoner. Konstitusjonell praksis over flere tiår har ført til at Grunnlovens ordlyd på flere punkter ikke lenger gir et dekkende uttrykk for gjeldende rett.’»

Dette medlem viser til at en enstemming kontroll- og konstitusjonskomite i Innst. 176 S (2021–2022) uttalte følgende:

«Komiteen deler utvalgets oppfatning om at det er uheldig at de konstitusjonelle kompetansereglene som gjelder deltakelse i militære operasjoner i utlandet, fremstår som uklare og lite anvendelige i dag.

Komiteen registrerer at det i nordiske land det er naturlig å sammenligne seg med, kreves parlamentarisk samtykke til militæroperasjoner i utlandet. At regjeringen innhenter slikt samtykke, er historisk sett heller ikke fremmed i Norge. Utvalget påpeker at det til 1945 var fast praksis at Stortinget ble bedt om å samtykke i norsk deltakelse i militæroperasjoner i utlandet, men uten at det ble ansett konstitusjonelt påkrevet.

Komiteen støtter utvalgets vurdering om at for å sikre demokratisk legitimitet kan det være tilrådelig at regjeringen, i tillegg til å konsultere, påser at beslutninger om å delta i militæroperasjoner i utlandet har klar parlamentarisk forankring. Komiteen viser til at Stortinget vil ta stilling til grunnlovfesting av terskelen for når stortingsvedtak om utenlandsoppdrag er nødvendig, ved behandlingen av Dokument 12:27 (2019–2020).»

Dette medlem viser til at Grunnloven § 25 andre ledd setter en uttrykkelig grense for regjeringens myndighet til alene å treffe beslutning om bruk av norske styrker utenfor rikets grenser. Ordlyden er i dag utdatert, fordi begrepene «landvernet» og «linjetroppene» både har gått ut av vanlig språkbruk og er tatt ut av lovverket for øvrig.

Dette medlem viser til at bestemmelsen om landvernet ikke var en del av Grunnloven vedtatt på Eidsvoll 17. mai 1814, men kom inn i Grunnloven i november 1814, som følge av unionen mellom Norge og Sverige. Det absolutte forbudet mot bruk av landvernet og øvrige tropper ble ikke opphevet, selv om den norsk-svenske unionen ble oppløst i 1905. Det absolutte forbudet mot utenlandsk bruk av landvernet og andre styrker som ikke hørte til linjetroppene, ble stående fram til 1908. Da ble bestemmelsen endret slik at Stortinget selv kunne gi samtykke gjennom et eget stortingsvedtak til bruk av landvernet og øvrige tropper utenfor Norges grenser. Endringene i 1908 medførte altså at forbudet mot å bruke landvernet utenfor Norges grenser ikke lenger var absolutt, men betinget av formelt samtykke fra Stortinget. Formålet var fremdeles å sikre at bruk av norske styrker utenfor riket ikke ville gå ut over gjenværende styrkers evne til å ivareta nasjonal beredskap.

Dette medlem viser til at Grunnloven § 25 andre ledd fortsatt setter grenser for regjeringens myndighet til å beordre store deler av Forsvaret til operasjoner i utlandet og understreker at Stortingets formelle samtykke gjennom et eget stortingsvedtak er nødvendig dersom et styrkebidrag til en internasjonal operasjon vil gå ut over gjenværende styrkers evne til å ivareta nasjonal beredskap.

Dette medlem viser til at verken Grunnloven §§ 25 eller 26 i dag omhandler regjeringens konsultasjoner med Stortinget i viktige utenrikssaker. Felles militæroperasjoner som har til hensikt å gjenopprette eller sikre den internasjonale fred og sikkerhet, faller derfor normalt utenfor de situasjoner hvor det kreves et eksplisitt samtykke fra Stortinget. Hovedregelen er i stedet det kongelige prerogativ i § 26 første ledd, der kongen kan «begynne krig til forsvar av landet», uten Stortingets samtykke. For norsk deltakelse i internasjonale militæroperasjoner har det utviklet seg en fast praksis for at regjeringen konsulterer Stortinget, og da først og fremst Stortingets utvidede utenriks- og forsvarskomité (DUUFK).

Dette medlem viser til at en enstemming kontroll- og konstitusjonskomite i Innst. 176 S (2021–2022) uttalte følgende:

«Komiteen understreker at konsultasjonene må foregå på en måte og på et tidspunkt i beslutningsprosessen som ivaretar at konsultasjonene er egnet til å ha reell betydning for regjeringens beslutning. Det betyr at konsultasjoner skal skje før det er truffet beslutninger eller iverksatt prosesser som vil være vanskelige å reversere.

(…)

Regjeringens generelle plikt til å informere Stortinget ivaretas ikke gjennom konsultasjoner i DUUFK. Regjeringen skal heller ikke bruke DUUFK for å unndra seg offentlig debatt om viktige spørsmål i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Komiteen deler utvalgets syn på at dette må praktiseres strengt, og at regjeringen i alle tilfeller har en parlamentarisk forpliktelse til å konsultere DUUFK i viktige saker som nevnt i Stortingets forretningsorden § 16 andre ledd.

Komiteen støtter utvalgets anbefaling av at konsultasjonskravet bør forankres sterkere konstitusjonelt, slik det er i våre naboland, men viser til at Stortinget vil ta stilling til grunnlovfesting av konsultasjonsplikten i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål ved behandlingen av Dokument 12:27 (2019–2020).»

Dette medlem er av den oppfatning at for å unngå uklarhet om hvilke rettslige rammer som gjelder ved norsk deltakelse i internasjonale militæroperasjoner eller andre lignede utenrikssaker av vesentlig betydning for landet, bør § 26 suppleres med et krav om konsultasjon i slike saker.

Dette medlem viser til at teksten i selve endringsforslagene i Dokument 12:27 (2019–2020) og den påfølgende begrunnelsen i stor grad er basert på framlegg om endringer i Grunnloven §§ 25 og 26 fra de tre professorene Benedikte Moltumyr Høgberg (Universitetet i Oslo), Christoffer Conrad Eriksen (Universitetet i Oslo) og Eirik Holmøyvik (Universitetet i Bergen), oversendt til Stortingets utenriks- og forsvarskomité 10. august 2020. Framlegget er ikke tilgjengelig for Stortinget ved behandlingen. Dette medlem viser til at kontroll og konstitusjonskomiteen i Innst. 143 S (2021–2022) uttalte at:

«Komiteen viser til at forslag til grunnlovssaker vert handsama annleis enn andre lovsaker. Handsaminga føreset at befolkninga skal verte kjend med forslaga og kunne ta stilling til dei i eit val. Samanlikna med andre lovforslag har grunnlovsforslag avgrensa med forarbeid. Komiteen støttar utvalets tilråding til Stortinget om å setje ned eit utval for å sjå på alle tilhøve rundt framsetjing og handsaming av grunnlovsforslag for å sikre kunngjering og offentleg debatt, grundig handsaming og naudsynt utgreiing før forslaga vert tatt opp til endeleg handsaming, og fremjar følgjande forslag:»

Dette medlem viser til at Stortinget ved behandlingen av i Innst. 143 S (2021–2022) den 22. mars 2022 fattet følgende vedtak:

«Stortinget ber presidentskapet om å setje ned eit utval for å sjå på alle tilhøve rundt framsetjing og handsaming av grunnlovsforslag for å sikre kunngjering og offentleg debatt, grundig handsaming og naudsynt utgreiing før forslaga vert tatt opp til endeleg handsaming.»

Dette medlem anser det foreliggende utredningsgrunnlaget som ufullstendig for å vurdere hvilke av de foreslåtte grunnlovsformuleringene som ivaretar de ovennevnte hensynene på beste måte. Dette medlem viser særlig til at vurderingen av hvilke av de fire foreslåtte endringene av Grunnloven § 25 andre ledd som på beste måte ivaretar hensynet til at Stortingets formelle samtykke gjennom et eget stortingsvedtak er nødvendig dersom et styrkebidrag til en internasjonal operasjon vil gå ut over gjenværende styrkers evne til å ivareta nasjonal beredskap, bør underlegges en slik utredning før det legges fram for endelig vedtak. Dette medlem viser særlig til at skillet mellom «landvernet» og «linjetroppene» sto i vernepliktsloven fram til 2017. I Prop. 102 L (2015–2016) Lov om verneplikt og tjeneste i Forsvaret m.m. (forsvarsloven) heter det at forholdet til Grunnloven i forkant av høringen ble vurdert av lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet. På forespørsel har ikke lovavdelingen funnet noen slik vurdering. Forsvarsdepartementet har fremlagt en e-post fra en avdelingsdirektør i lovavdelingen som vurderer at Grunnloven § 25 andre ledd ikke krever at skillet mellom linje og landvern «direkte reflekteres i lovgivningen» og at en ellers finner det vanskelig å mene noe om innholdet i § 25 andre ledd.

Dette medlem anser på denne bakgrunn at det er behov for en grundigere behandling og utredning av intensjonen bak grunnlovsforslagene i Dokument 12:27 (2019–2020) før eventuelle grunnlovsendringer kan vedtas av Stortinget. De fremlagte forslag i Dokument 12:27 (2019–2020) bifalles ikke.

Komiteens medlem fra Rødt viser til det framlagte forslag Dokument 12:27 (2020–2021), som foreslår flere alternativer til endringer i Grunnloven §§ 25 og 26.

Dette medlem mener det er ukontroversielt å endre ordlyden «land- og sjømakt» i § 25, i bokmålsutgaven til «forsvarsmakt», da den likelydende ordlyden «forsvarsmakta til riket» allerede er innført i den nynorske utgaven. Dette medlem viser til Innst. 176 S (2021–2022), hvor komiteen enstemmig uttalte:

«Komiteen støtter utvalgets anbefaling av at konsultasjonskravet bør forankres sterkere konstitusjonelt, slik det er i våre naboland, men viser til at Stortinget vil ta stilling til grunnlovfesting av konsultasjonsplikten i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål ved behandlingen av Dokument 12:27 (2019–2020).»

Dette medlem mener at kravet om at regjeringen skal konsultere Stortinget før den fatter viktige beslutninger i utenriks- og sikkerhetspolitikken, bør forankres i Grunnloven, og ikke kun i Stortingets forretningsorden som i dag.

Dette medlem mener videre at forslagets alternativer til nytt annet ledd i Grunnloven § 26, som inneholder «Stortinget eller dets organer» er egnet til å skape usikkerhet om hvilket organ som skal konsulteres. Det er ikke et organ som skal konsulteres, men hele Stortinget, gjennom det organ som Stortinget eventuelt selv bestemmer.

Dette medlems syn er at alternativ 1 B i størst grad reflekterer gjeldende praksis, hvor det er opp til Stortinget selv å avgjøre hvordan og hvor konsultasjonen skal finne sted. Alternativene som innebærer at regjeringen skal «legge frem saken for Stortinget», kan tolkes slik at regjeringen ensidig informerer Stortinget uten at Stortinget gis anledning til å gi regjeringen tilbakemelding.

Komiteens medlem fra Venstre ønsker å tydeliggjøre hva som er gjeldende rett og langvarig praksis på området, og ikke grunnleggende endre det norske beslutningssystemet for militære utenlandsoperasjoner.

Dette medlem viser til at forslaget representerer en slik endring, da terskelen for når regjeringen må innhente Stortingets samtykke vil bli substansielt senket sammenlignet med gjeldende praksis. Dette medlem er av den oppfatning at den foreslåtte ordlyden i annet ledd vesentlig vil snevre inn den etablerte tolkningen av Kongens kommandomyndighet i første ledd; altså at formuleringen «Kongen har høyeste befaling» i vid utstrekning gir regjeringen myndighet til å bruke tropper utenfor rikets grenser, uten formelt samtykke fra Stortinget.

Dette medlem tilrår på denne bakgrunn at det fremlagte forslag 22, Dokument 12:22 (2019–2020), ikke bifalles. Dette medlem peker på at internasjonale militæroperasjoner kjennetegnes av at nasjonale styrkebidrag underlegges kommando av en felles styrkesjef fra en av de deltakende operasjonene. Dette medlem mener Grunnloven § 25 første ledd er egnet til å skape uklarhet om regjeringens kompetanse til å bidra med norske styrker under en kommando som ikke er norsk. Dette medlem mener forslagets alternativ 2 utgjør den mest presise endringen, da det tydeliggjøres at myndighet over norske styrker kun kan overføres midlertidig, slik at det ikke dannes noen konflikt mellom formuleringene «overlates til fremmede makter» og «forblir under Kongens befaling».

Dette medlem mener videre at det foreslåtte alternativ 1 til endring i § 25 annet ledd best ivaretar Stortingets anledning til kontroll, da «forsvarsplaner» er konkrete dokumenter som regjeringens vedtak kan måles opp mot, samtidig som at ordlyden ikke åpner for ulike tolkninger av hva som utgjør «vesentlige endringer» eller «en vesentlig del av forsvarsmakten».

Dette medlem tilråder at det fremlagte forslag 27, Dokument 12:27 (2019–2020), bifalles, formulert med alternativ 2 for § 25 første ledd, alternativ 1 for § 25 andre ledd, og alternativ 1 B for § 26 nytt andre ledd.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Venstre, viser til at det ikke lar seg gjøre å danne grunnlovsmessig flertall for Dokument 12:27 (2019–2020). Flertallet mener likevel Grunnlovens ordlyd bør moderniseres og dagens praksis kodifiseres. Flertallet mener det er viktig at Grunnloven §§ 25 og 26 oppdateres, slik at de konstitusjonelle kompetansereglene som gjelder deltakelse i militære operasjoner i utlandet, fremstår klare og anvendelige, og konsultasjonskravet gis en sterkere forankring i Grunnloven. Det er derfor ønskelig at Stortinget nedsetter et utvalg som gjør en grundigere utredning av intensjonene bak Dokument 12:27 (2019–2020). Utvalget bør også se på hvordan Stortingets arbeid bør organiseres for å legge til rette for konsultasjoner, særlig i tidskritiske situasjoner.