Jette F. Christensen (A) [13:12:06]: (ordførar for saka): Lokaldemokratiet er ein av dei sterkaste verdiane i den norske statsforvaltninga og i samfunnet elles. Oppslutninga om at me skal ha lokale folkevalde organ, er konstant og sterk på alle forvaltningsnivå og blant befolkninga – heldigvis. Det er ein viktig beskyttar av demokratiet, og strukturen me har valt, har vore avgjerande for å finne nye måtar å løyse velferdsoppgåver på. Kommunane har vore og er ei avgjerande brikke i puslespelet som heiter den norske representative demokratiske velferdsstaten. Kommunane har sjølve flytta meir reell makt langt nærmare enkeltmenneske og lokalsamfunn. Dette er ein grunnleggjande sosialdemokratisk verdi.

Forslaget om å grunnlovfeste lokaldemokratiet har vore oppe i Stortinget tidlegare i ulike variantar. Det har vore ein brei og lang debatt som har gått føre seg over fleire stortingsperiodar, og det finst fleire oppfatningar om kva konsekvensane og tolkinga av eit slikt forslag vil vere – både no og i framtida. Det har òg i denne perioden vore diskusjon innanfor partia før forslaget no ligg i salen. Arbeidarpartiet og SV står saman om sine merknader, som eg vil ta opp. Framstegspartiet er med på mesteparten av desse og konklusjonen, men dei har òg eigne merknader, som dei nok vil gjere greie for. Senterpartiet støttar komiteens konklusjon, men har òg eigne merknader. Venstre, Høgre og Kristeleg Folkeparti har òg eigne merknader, som dei nok vil ta opp etterpå.

Eg valde, som saksordførar, å halde ei open høyring. I høyringa møtte KS, professor Anne Lise Fimreite og forskar Yngve Flo. Det var eit godt høve for oss til å få betre kunnskap og få belyst viktige problemstillingar. Det overordna spørsmålet var og er: Kva inneber det å grunnlovfeste lokaldemokratiet i Noreg, slik forslaget ligg føre? Vidare var det viktig for oss å få forvissing rundt spørsmålet om eit slikt forslag vil endre maktbalansen mellom stat og kommune, og om ei endring vil medføre at rettsleg praksis vert endra.

Tidlegare har forslaget vorte avvist av fleire grunnar; bl.a. har omgrepet «lokalt sjølvstyre» vorte brukt som grunngjeving for å avvise forslaget. Denne gongen er det ikkje eit slikt forslag som vert fremma, og det var viktig for oss å få innblikk i om det inneber ein realitetsforskjell mellom bruken av lokalt sjølvstyre og lokaldemokrati, som no er brukt, i ei framtidig tolking. Sist – og aller viktigast for oss: Arbeidarpartiet var og er oppteke av om ei grunnlovfesting av lokaldemokratiet vil styrkje det, og om grunnlovfesting passar inn i vår modell. Og dersom det ikkje vil ha noka reell politisk eller juridisk endring, kva vil då konsekvensane av å grunnlovfeste lokaldemokratiet vere?

Det er fleire land som har grunnlovfesta lokaldemokratiet i ulike variantar. Eg meiner det er eit tungtvegande argument at Noreg har forplikta seg gjennom Europarådets charter til å grunnlovfesta lokaldemokratiet, eller lokalt sjølvstyre, som det står der. Men det bør likevel nemnast at Noreg har hatt suksess med sin modell, der staten er ein sterk aktør og premissleverandør for ei rettferdig og lik behandling av innbyggjarane, uavhengig av geografisk tilhøyring.

Prinsippet om lokaldemokrati har forankring i vår nasjonale lovgjeving og er ein sterk og grunnleggjande verdi. Komiteens medlemmer frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti meiner at ordlyden og intensjonen frå Europakonvensjonen av 15. oktober 1985 om lokalt sjølvstyre på den bakgrunnen blir rekna som oppfylt. Denne oppfatninga vert òg delt av Kommunelovutvalet, som i tilknyting til Ot.prp. nr. 42 for 1991–1992 om kommuneloven uttalte følgjande om konvensjonen:

«Etter utvalgets oppfatning kan det vanskelig sies å være direkte påkrevet med en grunnlovsfesting av det lokale selvstyret i Norge.»

Målet med charteret og forslaget er eit ynskje om å styrkje lokaldemokratiets posisjon og gje det eit vern. Det er gode intensjonar. Spørsmålet er om dette vert oppnådd med nettopp grunnlovfesting. Det er ikkje like sjølvsagt som det kan synast. Europas politiske kart viser at statar som har grunnlovfesta lokaldemokrati, har langt svakare og mindre innflytelsesrikt lokalt sjølvstyre enn vi har.

Ettersom det ikkje kjem fram ei avgrensing av kva som er lokalt, har det i fleire statar, eksempelvis Finland og Frankrike, vist seg ikkje å vere ein styrke for forvaltninga av kommunale interesser eller makt. Det er derfor ikkje gjeve at grunnlovfesting av lokalt demokrati i Noreg er «practicable», som det står i charteret.

Tidlegare forslag har vorte nedstemde i denne salen, bl.a. med den grunngjevinga at omgrepet som då vart brukt, «lokalt sjølvstyre», var for bastant. Komiteen har vore oppteken av realitetsforskjellane mellom omgrepa «lokalt sjølvstyre» og «lokaldemokrati» i ei grunnlovssetting – særleg i ei framtidig tolking.

Av høyringa kom det fram frå alle at det ved ei framtidig tolking ikkje vil vere ein vesensforskjell mellom omgrepa sett ut frå den norske forvaltningsstrukturen, sjølv om forslagsstillarane gjer det. Moglegheitene for å tolke dette annleis ligg i det politiske landskapet i framtida.

Komiteens fleirtal, Arbeidarpartiet, Framstegspartiet og Sosialistisk Venstreparti, er oppteke av at lokaldemokratiet skal ha dei beste vilkåra. Det er dei andre partia også. Forslaget som ligg til grunn, ber preg av å ynskje seg tilbake til «noe opprinnelig», som professor Anne Lise Fimreite sa i høyringa – om å ville stanse ei utvikling. Kva er dette opprinnelege? Er det forvaltningskommunen? Er det den autonome kommunen? Det er det ikkje svara heilt på.

I forslaget og i debatten rundt grunnlovfesting har det òg kome til uttrykk eit ynske om å styrkje kommunen. Men vil dette forslaget medføre ei slik styrking? Vil betre og meir sjølvstyre vere resultatet? Sjølv om grunnlovsforslaget vil medføre ei positiv avgrensing av sjølvstyret, vil det òg kunne danne ei statisk ramme rundt det. Det som har vore mangetydig og den dynamiske relasjonen mellom forvaltningsnivåa, kan verte fryst og einsretta. Kommunanes evne til å samarbeide innan og på tvers av grenser har resultert i kommunen som pioner og stigfinnar innanfor offentleg sektor.

Dei nyvinningane og det nybrottsarbeidet i vårt velferdssystem som er gjorde av kommunane, er me alle avhengige av. Samtida gjev oss gode eksempel på dette, bl.a. skulefritidsordning, skule for seksåringar og Den kulturelle skulesekken.

Det er derfor all mogleg grunn til å sjå alvorleg på at fastare rammer rundt det kommunale sjølvstyret kan medføre at kommunane vert mindre relevante, og at noko av fleksibiliteten og dynamikken i systemet kan forsvinne. Usikkerheita om ein gjennom grunnlovfesting faktisk avgrensar sjølvstyret, er eit politisk normsett som bør vere tungtvegande.

Under høyringa kom det fram opplysningar som me ikkje kan sjå bort frå. Både KS, historikarar, statsvitarar og i andre samanhengar også juristar har avdekt at dette forslaget vil kunne endre praksisen med oppgåvefordelinga i Noreg ved framtidig tolking. Dersom staten skal kunne gje oppgåver gjennom forskrifter eller lover, kan ordninga i dag med forventningsbrev og rundskriv vere vanskeleg. Det kom òg fram at me kan oppleve ei stagnering i dynamikken mellom kommune og stat, eit samspel som har løyst og finn løysingar for å skape kanskje verdas beste velferdssystem, og at ei grunnlovfesting kan få konsekvensar for rettsleg praksis. Dette har bl.a. vore spørsmål som har vore avgjerande viktige for det standpunktet Arbeidarpartiet har teke i dette spørsmålet.

Det er utan tvil utfordringar knytte til ordninga mellom forvaltningsnivåa i dag. Kommunane opplever at dei får for mange pålegg, og at det er høgst nødvendig å gjere politiske grep for å sikre gode arbeidsvilkår og samarbeid. Eg er sikker på at veldig mange lokalpolitikarar vil vere einig med meg i det. Men dette er problem som må verte ordna politisk, ikkje gjennom Grunnlova.

Dei utfordringane me opplever mellom stat og kommune, finn ikkje si løysing i ei grunnlovsendring. I høyringa vart det dessutan peikt på at å vedta ordteksta kan verte opplevd som eit minstemål som me ikkje historisk eller politisk har sett eksempel på styrkjer lokaldemokratiet.

Det har vorte hevda at ei avvising av dette forslaget betyr det same som å vere mot lokaldemokratiet. Det er det ikkje. Me ynskjer det beste for lokaldemokratiet, og me ynskjer at landet skal tilby best mogleg tenester til befolkninga si. Men når me får kunnskap om at forslaget kan ha fleire uheldige konsekvensar – som faktisk kan føre til det motsette av kva me ynskjer, og at grunnlovfesting av lokaldemokratiet kan slå negativt ut for nettopp lokaldemokratiet, er det ein risiko me ikkje er villige til å ta.

Med dette tilrår eg komiteens innstilling.

Anders Anundsen (FrP) [13:21:39]: (komiteens leder): La meg først få takke saksordføreren for et grundig og godt arbeid med komitéinnstillingen og en svært god gjennomgang og problematisering av de sidene som dette forslaget trekker opp.

La meg først fastslå at det ikke er omstridt i denne sal – eller i så mange andre saler, tror jeg, i landet – at vi skal ha et lokalt demokrati. Men vi må huske at Grunnloven ikke bare er et politisk dokument, det er også et juridisk dokument. Endringer i Grunnloven er ment å ha en effekt, og kanskje også i denne sammenheng. Det som har gjort at Fremskrittspartiet har vært litt skeptisk til selve formuleringen her, er ikke at vi ikke mener at grunnlovfesting av lokaldemokrati er en god idé, men vi mener at dette forslaget må problematiseres noe mer, og må ses i en litt større sammenheng enn det forslaget gjør.

Den ene utfordringen er at forslaget som det foreligger, kan indikere en slags innskrenkning av statens styringsmulighet overfor kommunene. Når man snakker om selvstyre eller demokrati, som det i høringen ble konstatert skulle innebære det samme, snakker man altså om at kommunene skal ha en slags kjerne av virksomhet som de selv skal styre over. Det kan bety en del utfordringer når det gjelder hvilket detaljnivå regjeringen som utøvende makt kan legge seg på i forhold til kommunenes virksomhet, og en kan da se for seg en situasjon hvor kommunene f.eks. nekter å gjennomføre et pålegg fra regjeringen fordi de mener at pålegget er detaljstyring av lokaldemokratiet i for stor grad. Det vil være en ganske uheldig situasjon, og vi er nødt til i alle fall å få utredet de forholdene noe nærmere før en kan finne hvilken formulering som passer best i Grunnloven.

Det er en begrensning til i dette forslaget, og det er at kommunene kun skal styres på to måter: enten gjennom lov, altså vedtak i denne sal, eller gjennom avtale, altså en avtale mellom utøvende makt og enten hver enkelt kommune eller KS, f.eks. Det er et helt nytt styringsregime i forhold til det styringsregimet vi har overfor kommunene i dag, hvor statens direkte mulighet til å styre kommunene er mye større.

Det kan også tenkes at dette skaper en del utfordringer knyttet til dette ROBEK-systemet som vi har, hvor staten mer eller mindre overtar styringen av kommuner på et svært detaljert nivå. Det kan skape en del usikkerhet om hvor langt staten kan gå i sin direkte styring av kommunene.

Men jeg vil presisere igjen at i Fremskrittspartiet er vi svært opptatt av at lokaldemokratiet skal få blomstre og utvikle seg. Og vi er opptatt av at en skal få til en forankring i Grunnloven for lokaldemokratiet. Derfor har Fremskrittspartiets landsmøte i år vedtatt en egen resolusjon på dette området, hvor de har bedt om at det utarbeides et litt omfattende forslag knyttet til grunnlovfesting av lokaldemokratiet, hvor en kan vurdere ulike alternativer opp mot hverandre.

Det som er en av svakhetene ved dette forslaget, er at dette er et forslag som bare har ett alternativ. Det er ikke noen styrkebegrensninger eller andre muligheter til å endre et forslag som er lagt frem når det gjelder grunnlovsforslag. Derfor, for å få en bred og god debatt om hvordan grunnlovfesting av lokaldemokratiet kan foregå, kommer vi i alle fall, og sikkert i samarbeid med flere andre partier – jeg har bl.a. sett at Senterpartiet har signalisert det samme i innstillingen – til å bidra til at det blir laget forslag med ulike variasjoner og varianter, som gjør at en får større sjanse til å komme til en enighet om hvilken del eller hva av dette som bør grunnlovfestes, og hva som ikke bør det.

Nå er det en sånn «take-it-or-leave-it»-situasjon, og da er det min anbefaling til Fremskrittspartiets representanter at vi i denne omgang sier «leave it», og så får vi komme tilbake til dette på en omfattende og skikkelig måte i neste stortingsperiode. Jeg er kjent med at det er et par–tre stykker i vår gruppe som sannsynligvis ikke vil følge denne anbefalingen, men anbefalingen er allikevel gitt.

Bent Høie (H) [13:26:17]: Norge har med Stortingets enstemmige samtykke ratifisert Europeisk charter om lokalt selvstyre fra 1985. Det gjorde en i 1989. Da ble det ikke tatt noe forbehold for noen del av traktaten. Dette innebærer at Norge har påtatt seg de plikter som springer ut av charterets artikkel 2, som lyder:

«The principle of local self-government shall be recognised in domestic legislation, and where practicable in the constitution.»

Av de 26 europeiske konstitusjonene er Norge i dag det eneste land som ikke har en slik grunnlovsbestemmelse i sin grunnlov. Gjennom årene har tankene om grunnlovfesting av det kommunale selvstyret og lokaldemokratiet fått støtte av bl.a. Kommunelovutvalget og Valglovutvalgets flertall, og det har også fått støtte fra KS, som det også kom fram i høringen.

En grunnlovfesting av lokaldemokratiet vil stadfeste den viktige rollen lokaldemokratiet har både historisk, i dag og i framtiden. En grunnlovfesting vil også innebære et vern av lokaldemokratiet og sikre befolkningens mulighet til å delta i direkte og frie valg til lokale organer som styrer forhold av lokal karakter.

Det har vært brukt som et argument mot grunnlovfesting at statens handlefrihet vil bli begrenset. En grunnlovfesting i seg selv innebærer ingen ny situasjon i forholdet mellom stat og lokale myndigheter. Det begrenser ikke Stortingets handlefrihet verken når det gjelder muligheten til å løse viktige nasjonale oppgaver eller til å videreutvikle det lokale selvstyret. En grunnlovfesting vil verne prinsippet om at det skal være lokale, direkte folkevalgte organ som har oppgaver fastsatt gjennom lov eller avtale.

Jeg er svært overrasket over at ikke grunnlovfesting av lokaldemokratiet får et grunnlovsmessig flertall i dag. Dette ville vært en naturlig oppfølging av de grunnlovsendringene som ble foretatt i 2007. Det vil være å bringe Grunnloven i samsvar med den statsskikk som vi har hatt siden 1837. Her er det en klar parallell til Stortingets grunnlovfesting av parlamentarismen, som ble gjennomført 100 år etter at det ble innført gjennom et alminnelig vedtak.

Flertallet, som består av Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og SV, argumenterer med at lokaldemokratiet fungerer selv om prinsippet ikke har vært grunnlovfestet – ja, på samme måte som parlamentarismen fungerte selv om den ikke var grunnlovfestet. Saksordføreren den gangen, Carl I. Hagen, berørte dette spørsmålet helt enkelt i sitt innlegg:

«Kosmo-utvalget fant i sine drøftelser at når man skulle gjøre omfattende endringer i Grunnloven, kunne det også være på sin plass å grunnlovfeste parlamentarismen.»

Dette sluttet en enstemmig komité seg til. Nå hadde det vært på sin plass også å grunnlovfeste lokaldemokratiet. Dette er anbefalt av flere utvalg og har vært oppe til debatt flere ganger i denne sal. Problemet har vært at begrepet «lokalt selvstyre» har vært brukt tidligere. Dette begrepet ville problematisert spørsmål om Stortingets makt, og det er også grunnen til at vi som er forslagsstillere til dette forslaget, helt bevisst brukte begrepet «lokaldemokrati».

Prinsippet er at det skal være lokale direkte folkevalgte organer. Dette er kjernen i et lokalt demokrati. Dette må ikke kunne fjernes med et alminnelig flertall i Stortinget. Derfor er det ikke mulig, etter min vurdering, å hevde med troverdighet at forslaget som ligger på bordet, vil kunne danne en statisk ramme rundt dagens modell, sånn som komiteens flertall argumenterer. Det samme flertallet slår imidlertid i hjel sin egen argumentasjon når de like ovenfor bruker mot forslaget at det ikke angir hvilken type lokaldemokrati som skal grunnlovfestes. Disse partienes motstand mot grunnlovfesting av lokaldemokratiet gir grunn til uro fordi en samtidig i praktisk politikk også ser at det er de samme partiene som kontinuerlig og ved flere anledninger ønsker å begrense kommunens handlefrihet og styrke statens makt på lokaldemokratiets bekostning.

I 2037 skal landet feire 200-årsjubileum for formannskapslovene. Fortsetter utviklingen som vi har sett de siste årene, blir dette en mimrefest over lokaldemokratiet som en gang var. Skal jubileumsåret være en feiring av et sterkt lokaldemokrati, er det behov for større og mer robuste kommuner som har fått flere oppgaver og større myndighet på bekostning av staten. Dette vil selvfølgelig ikke sikres gjennom en grunnlovfesting, men grunnlovfesting av lokaldemokratiet vil gi betydningen av å ha lokale direkte folkevalgte organer som styrer lokale spørsmål, en status og posisjon i vår konstitusjon som det fortjener. Et levende lokaldemokrati er grunnlaget for et levende demokrati.

Med dette som bakgrunn vil jeg ta opp det forslaget Høyres representant fremmer i innstillingen. Hadde det vært mulig å få grunnlovmessig flertall, ville det selvfølgelig vært naturlig for oss subsidiært å støtte forslag nr. 2.

Presidenten: Representanten Bent Høie har tatt opp det forslaget han refererte til.

Hallgeir H. Langeland (SV) [13:32:16]: Eg vil takka saksordføraren for ei grundig og, ikkje minst, problematiserande tilnærming til dette spørsmålet.

I utgangspunktet var det sånn at SV hadde tenkt å stemma for, og gruppa var eigentleg einig om det. Men så hadde me ei høyring om saka der det kom klart fram at mange meinte at ein faktisk kunne avgrensa lokaldemokratiet gjennom eit sånt vedtak. Dermed måtte underteikna gå tilbake til si gruppe og be om at me faktisk ikkje vedtok dette forslaget som det ligg føre i dag – fordi det var usikkerheit knytt til om det faktisk ville avgrensa lokaldemokratiet i staden for å styrkja lokaldemokratiet. Det er ærleg sagt, med utgangspunkt i at me lytta til høyringsinstansane og føretok ei ny vurdering.

Hovudproblemstillinga var eigentleg: Kva kjem dette til å bety i praksis? Kjem det til å styrkja lokaldemokratiet, eller kjem det ikkje til å styrkja lokaldemokratiet? Det var på ein måte det store spørsmålet, som det ikkje blei godt nok svart på. Eg ser at KS meiner at det er godt nok svart på. Men det var i alle fall sånn i den høyringa eg var på, at det var faktisk motstridande syn på om det ville styrkja lokaldemokratiet. Utgangspunktet til SV var nemleg at me ønskte at dei som har skoa på, skal ha mest mogleg makt over sin eigen situasjon. Det er forklaringa på posisjonen til SV i dag.

Til slutt kan eg seia at ein kan òg problematisera dette med nasjonalt, lokalt og regionalt demokrati opp mot f.eks. EØS-avtalen og kva han betyr for demokratiet. Betyr det at ein aukar sin innverknad, eller betyr det at ein reduserer sin innverknad i kommunane? Er det sånn at EØS-avtalen set avgrensingar på kva du som politikar kan gjera, eller aukar innverknaden ved at du har ein EØS-avtale? Dette er òg store spørsmål, som godt kunne vore lyfta inn i denne debatten, for det dreier seg jo om at ein får direktiv frå Brussel, mange som ein kanskje ikkje vil ha. Siste eksempelet er jo vikarbyrådirektivet, som gjer at ein kan risikera at kommunanene kjem til å bruka fleire vikarar mot sin vilje, i alle fall i ein del kommunar, men ein er sjølvsagt for i andre. Det er mange interessante problemstillingar å diskutera her, men berre for å avslutta: Me er heilt einige med Senterpartiet som er veldig tydeleg på at ein vil utarbeida eit nytt forslag som i sterkare grad konkretiserer kva ein ønskjer seg når ein skal styrkja lokaldemokratiet. Det håper eg òg, som eg høyrde komiteens leiar sa, at flest mogleg parti kan vera med på, sånn at ein får vedteke ei styrking av lokaldemokratiet neste gong me har det til behandling.

Per Olaf Lundteigen (Sp) [13:35:27]: Det er en viktig sak som vi behandler, og det er ingen tvil om hva som er Senterpartiets holdning: Vi ønsker å grunnlovfeste det kommunale sjølstyret. Samtidig må vi ha klart for oss forholdet mellom det kommunale sjølstyrets rolle og Stortingets overordnede ansvar. Som flere har vært inne på, tok saksordføreren forbilledlig initiativet til en høring i saken, og det var en høring som medvirket til at jeg tror at samtlige i komiteen ble begeistret, fordi det ble tilført ny kunnskap. Det viste også at ethvert grunnlovsforslag må en arbeide grundig med, både sjølve teksten og det som er begrunnelsen for det, slik at en tar nødvendig hensyn til den helhet som grunnlovfesting skal innebære. Det vi erfarer i diskusjonen så langt, er at både representanter for Fremskrittspartiet, Høyre og SV har en klar positiv holdning, og jeg har også en fornemmelse av at det er det samme som skjer innenfor Arbeiderpartiet, men det krever som sagt at vi diskuterer premissene og den konkrete ordlyden.

Fra Senterpartiets side viser vi til at lokalforvaltningen ikke ble nevnt med et eneste ord i Grunnloven av 1814. De representative lokale organene oppsto først i 1837 med formannskapslovene og ble regulert gjennom vanlig lov. Dette var den gang et svært stort framskritt med hensyn til folkets politiske utvikling og en svært viktig utfylling av Grunnloven. Det skulle gå over 150 år før det virkelig oppsto et politisk «trøkk» for å få kommunen inn i Grunnloven. Grunnlovskonservatismen var alt på 1800-tallet en sterk kraft som medvirket til dette. Siden 1980-tallet har det vært fremmet flere endringsforslag til Grunnloven – med varierende ordlyd – med det siktemål å grunnlovfeste kommunen og det kommunale sjølstyret. Her er vi altså i den situasjon at det er en gjentakende sak som det hittil ikke har vært arbeidet bredt nok og grundig nok med å få grunnlovfestet, på tross av mange positive utsagn.

Senterpartiet viser til at sjøl om den formelle konstitusjonelle forankringen har manglet, finnes det likevel et eldgammelt idémessig hopehav mellom kommunene og Grunnloven. Historikeren Johan Ernst Sars hevdet for langt over 100 år siden at formannskapslovene av 1837

«betegnede et saa stort fremskridt i hensyn paa folkets politiske utvikling, at de i saa maade næsten kan sidestilles med selve grundloven».

I forbindelse med 100-årsjubileet i 1937 skrev en annen historiker, Arne Bergsgård, at lovene var en nødvendig utfylling av Grunnloven, «den største og viktigaste utfyllinga som grunnlova nokon gong har fått og kunde få».

Senterpartiet viser videre til at man fra historien også kan hente fram aktører som ikke bare understreker et ideologisk slektskap til Grunnloven, men som går et steg lenger, og sier at lokaldemokratiet reelt sett var konstitusjonelt forankret. Undersøkelseskommisjonen av 1945, oppnevnt av Stortinget, gransket handlemåten til ulike samfunnsmakter i tida før og etter det tyske angrepet i 1940. Sjøl om komiteen var bedt om å snevre inn tema for granskingsarbeidet, valgte komiteen på eget initiativ å se nærmere på den nasjonalsosialistiske nyordningen av kommunene fra desember 1940 og utetter. Argumentet var at saken var i en særstilling fordi det kommunale sjølstyret bør regnes å være en del av forfatningen.

Senterpartiet viser til at tenkningen som lå til grunn for dette, trolig var at lokaldemokratiet var forankret i konstitusjonell sedvane.

Senterpartiet vil vise til at etter det tyske angrepet på Kongeriket Norge våren 1940 satte NS-regimet med okkupasjonsmakten i ryggen senere samme år all kraft inn på å nyordne det norske samfunnet, å omskape det i tråd med nasjonalsosialistisk ideologi. Dette framstøtet ble først satt inn mot kommunene. På grunn av at formell grunnlovsforankring av kommunen manglet, fikk NS-regimet relativt lett spill: Én departemental forordning var nok til å avskaffe lokaldemokratiet og introdusere fører- og ansvarsprinsippet med virkning fra 1941. Dette som i ettertid ble karakterisert som den kanskje største seieren nazistene vant i Norge, var rett nok rettsstridig, men ikke i strid med en eneste grunnlovsparagraf.

Senterpartiet vil peke på at i den nyere tids diskusjon om grunnlovfesting av lokaldemokratiet har det ikke vært framme at Grunnloven er en helt sentral del av den nasjonale beredskapen mot ytre og indre fiender. Grunnlovsbestemmelsene må også være dimensjonert for tider som er annerledes enn vår egen, og for tilspissede situasjoner i nasjonens liv.

Senterpartiet vil minne om at det man i dag kan avfeie som symbolpolitikk, en dag i framtida likevel kan være et viktig våpen i en kamp som etterslekten må føre.

Vi vil peke på at grunnlovfesting av det kommunale sjølstyret er et viktig symbol på linje med dagens grunnlovsparagrafer som omhandler f.eks. retten til arbeid og retten til et miljø som sikrer sunnhet. I den forbindelse vil Stortinget i kommende periode få en rekke grunnlovsforslag som resultat av utredningen fra Menneskerettighetsutvalget, som på tilsvarende måte slår fast noen overordnede viktige ting som det norske samfunn skal styres etter. Derfor blir denne diskusjonen også sentral i kommende periode.

Vi vil vise til at dette grunnlovsforslaget i ordlyden til den foreslåtte paragrafen taler om «lokale organer som er utpekt ved direkte og frie valg». Dette kan ses på som at forslagsstillerne implisitt tar mål av seg til å grunnlovfeste det kommunale sjølstyret. Det kommunale sjølstyret i Norge er uløselig knyttet sammen med visse institusjonelle grunntrekk: frie valg, kommunens status som selvstendig rettssubjekt, skattleggingsretten og retten til å ta på seg oppgaver som verken er forbudt eller tilligger andre organer.

Vi vil understreke at et grunnlovsforslag om det kommunale sjølstyret ikke skal oppfattes å komme i motsetning til Stortingets sjølsagte rett og suverenitet, og at det derfor ikke må bli oppfattet slik at en trenger en grunnlovsendring for å endre kommunestyreordningen.

Vi vil peke på at kommunalt sjølstyre i norsk sammenheng ikke innebærer at staten skal holde seg unna, men at staten skal styre med klokskap, med måtehold og moderasjon.

Vi viser til at det kommunale sjølstyret i en viss forstand kan karakteriseres som en del av et statlig rammestyringsideal – et ideal som staten rett nok har hatt vanskelig for å leve opp til i dag-til-dag-politikken. Kommunalt sjølstyre handler slik ikke om kommunal alenegang. Kjennetegnet ved sjølstyre i norsk sammenheng er at dette avspeiler det nære interessefellesskapet og de nære tillitsbåndene mellom topp og bunn i styringssystemet. Norske kommuner utøver sjølstyre når de tar i bruk egen vurderingsevne for å utføre oppgaver på oppdrag fra staten.

Vi vil understreke at å mobilisere folket som rådgivere var et viktig motiv allerede da formannskapslovene ble utformet. Etter den andre verdenskrigen ble kommunal sektor utformet til å være en bærebjelke for velferdsstaten, på sett og vis med samme begrunnelsen: Sjølstyret var ikke et hinder, men tvert imot noe som ga en merverdi for staten. Titusenvis av folkevalgte landet over gjorde en jobb en ellers ville ha trengt en hær av statsbyråkrater til å utføre, og de lokale folkevalgte gjorde jobben bedre.

Senterpartiet vil derfor understreke at det kommunale sjølstyret dels har fungert som en forlenging av den statlige makten og har tilført den nasjonale politikken f.eks. innenfor skole, helse og kultur en verdifull lekmannskomponent. Gjennom at kommunene har vært i stand til å omsette nasjonale ambisjoner til lokal praksis på en langt mer treffsikker måte enn staten sjøl ville makte å gjøre, og nettopp ved at staten har vært aktiv og stilt krav, har staten medvirket til å gjøre lokaldemokratiet mer slagkraftig. Også i framtida bør Stortinget ha makt til å omforme kommuneinstitusjonen ut fra endrede behov og forutsetninger. En grunnlovfesting av sjølstyret skal ikke være til hinder for en slik utvikling og bør følgelig ikke være våpen i den prinsipielle eller saksorienterte debatten om innhold i eller grenser for den statlige styringen av kommunen.

Vi mener at ut fra denne forståelsen blir ikke statlig makt og kommunal sjølstyremakt oppfattet som et nullsumspill, altså et system der det automatisk blir mindre av det ene om det blir mer av det andre. Det kommunale sjølstyret og Stortinget støtter tvert imot opp om hverandre og hjelper hverandre til å oppnå felles målsettinger. Men det kan komme i konflikt, særlig hvis staten gir for liten plass til det lokale politiske skjønnet, og ser på kommunepolitikken som en kostnad i stedet for en merverdi når den nasjonale politikken skal realiseres lokalt.

Vi vil understreke at et av de mest karakteristiske trekk ved det kommunale sjølstyret er at det har stått – og står – så sterkt i vårt folk. Vi vil derfor – ut ifra denne forståelsen av innholdet i det kommunale sjølstyret, kombinert med at Grunnloven skal være et bolverk for demokratiet, også i tilspissede situasjoner i nasjonens liv – gå inn for å grunnlovfeste det kommunale sjølstyret, som jeg avklarte helt innledningsvis.

Vi er også av den oppfatning at det kommunale sjølstyret som verdi og som kjennetegn ved den norske statsstyringsordningen bør framheves som egen paragraf i Grunnloven.

Vi har i Senterpartiet merket oss det enstemmige vedtaket som KS’ landsstyre gjorde 24. mai i år, hvor man enstemmig støttet forslaget. Det oppfatter vi som et sterkt signal til oss på Stortinget om å arbeide videre med dette for å få et flertall, som er nødvendig, for å få det inn i Grunnloven. Derfor sier vi at når Senterpartiet ikke kan bifalle det foreliggende grunnlovsforslaget med dets begrunnelse, vil vi før neste stortingssesjon framlegge eget forslag, i tråd med den holdningen som jeg her har nevnt.

Geir Jørgen Bekkevold (KrF) [13:46:15]: I de fleste demokratiske land i Europa gir Grunnloven bestemmelser om det lokale demokratiet eller det lokale selvstyret. Blant 26 europeiske konstitusjoner er den norske grunnloven den eneste som ikke har en bestemmelse om dette.

Europarådet har i sitt arbeid med å bygge og konsolidere demokratiet i Europa satt det kommunale selvstyret sentralt. Dette kom til uttrykk bl.a. ved at Europarådet satte tilslutning til charteret om lokalt selvstyre av 15. oktober 1985 som betingelse for medlemskap for de nye demokratiene i Sentral- og Øst-Europa, på linje med tilslutningen til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen etter Sovjetunionens fall.

Norge, med Stortingets enstemmige samtykke, ratifiserte charteret om lokalt selvstyre 26. mai 1989. Det ble ikke tatt noen forbehold for noen del av traktaten. Dette innebærer at Norge har påtatt seg de plikter som springer ut av dette charteret.

Gjennom årene har også tanken om grunnlovfesting av kommunalt selvstyre fått støtte av bl.a. Kommunelovutvalget, Valglovutvalget og KS, slik det kom til uttrykk under komiteens høring.

Forslag om grunnlovfesting av det kommunale selvstyret har med ulik ordlyd blitt framsatt en rekke ganger i Stortinget. Forslag om dette har blitt behandlet og avvist i 1988, 1999, 2003 og sist i 2007. Begrunnelsen for avvisningen har bl.a. vært at det kan diskuteres om begrepet «lokalt selvstyre» er et tilstrekkelig presist begrep for det lokale demokratiets stilling i forhold til statsmakten. Det har blitt anført at en grunnlovfesting av det lokale selvstyret kan begrense statens handlefrihet og fleksibilitet, fordi det implisitt i en slik grunnlovfesting vil ligge at statlige myndigheter vil måtte detaljstyre kommuner og fylkeskommuner mindre.

I de 25 landene som har en bestemmelse om dette i Grunnloven, brukes ulike uttrykk. En mulighet som omgår problemstillingen knyttet til en begrensning i statens handlefrihet, er å grunnlovfeste lokaldemokratiet. Dette vil innebære at det lokale folkevalgte nivået får en forankring i Grunnloven, og at Norge dermed oppfyller sine forpliktelser når det gjelder charteret om lokalt selvstyre. Det er på mange måter dette kompromissforslaget alle partiene stilte seg bak i forrige periode, og som vi skal ta stilling til i dag.

Som sagt: Med Stortingets enstemmige samtykke ratifiserte vi Det europeiske charteret om lokalt selvstyre i 1989. Kristelig Folkeparti mener at dette legger klare føringer for medlemslandene – også Norge. Blant 26 europeiske konstitusjoner er Norge i dag det eneste landet som ikke har slike grunnlovsbestemmelser i sin grunnlov.

Jeg vil understreke at en grunnlovfesting av lokaldemokratiet vil stadfeste den viktige rolle lokaldemokratiet har, både historisk, i dag og i framtiden. En grunnlovfesting vil også innebære et vern av lokaldemokratiet og sikre befolkningens muligheter til demokratisk deltakelse og innflytelse.

Det har vært brukt ulike argumenter imot en slik grunnlovfesting, bl.a. at statens handlefrihet vil bli begrenset. Da er det viktig å påpeke at en grunnlovfesting i seg selv ikke innebærer en ny situasjon i forholdet mellom staten og lokale myndigheter. Det begrenser ikke Stortingets handlefrihet, verken når det gjelder muligheten til å løse viktige nasjonale oppgaver, eller til å videreutvikle det lokale selvstyret.

Jeg stiller meg også uforstående til argumentet om at en slik grunnlovfesting vil kunne fryse forholdet mellom stat og kommunesektor. Som sagt: En grunnlovfesting vil ikke påvirke Stortingets rett til å kunne treffe beslutninger om kommunens oppgaver og kompetanse, geografisk inndeling og hvilke forvaltningsnivåer Norge skal ha. Forslaget som nå ligger i Stortinget, vil bringe norsk rett i samsvar med de traktatmessige forpliktelser som Norge har påtatt seg etter charteret om lokalt selvstyre, og det vil også komme mer i samsvar med øvrige europeiske lands rett.

Kristelig Folkeparti vil stemme for å grunnlovfeste lokaldemokratiet. Derfor tar jeg opp det forslaget som vi er med på å fremme i denne saken, som er alternativ 2.

Presidenten: Representanten Geir Jørgen Bekkevold har tatt opp det forslaget han refererte til.

Trine Skei Grande (V) [13:51:19]: Lokaldemokratiet eller vårt lokale folkestyre er eldre enn parlamentarismen og eldre enn partisystemet vårt. Det er grunnfestinga for at vi har det politiske systemet som vi har.

Som mange har påpekt, er det også en europeisk forpliktelse som vi nå skulle ha tatt inn i Grunnloven gjennom å grunnlovfeste en så viktig del og et så viktig prinsipp i vår grunnlov som å flytte makt nærmest mulig borgerne, der det er best.

Jeg tror ikke at det er slik at man får en debatt for eller imot lokaldemokratiet, men det er helt klart at innholdet i lokaldemokratiet er ulikt mellom de ulike partiene. Det er mange forsøk på å vise forskjeller mellom partiene når det gjelder dette.

For en tid tilbake gjennomførte noen forskere ved Universitetet i Oslo en undersøkelse der de gikk gjennom alle debatter på Stortinget og karakteriserte uttalelser fra de enkelte partiene ut fra skalaen «sentralistiske» eller «lokalsentrerte». Den gjennomgangen viste at 94 pst. av ytringene som SV kom med fra denne talerstolen, ble karakterisert som «sentralistiske». Helt i andre enden fant vi Venstre, der bare 6 pst. av uttalelsene ble definert som «sentralistiske».

KS har også gjennomført en undersøkelse knyttet til synet på lokaldemokratiet blant sine egne, og sentrumspartiene, og da tar jeg med Senterpartiet, ligger helt klart i front når det gjelder synet på dette, faktisk sammen med Høyre og Fremskrittspartiet, mens Arbeiderpartiet og særlig SV ligger langt under snittet når det gjelder synet på hva lokaldemokratiet kan bidra med. Så vi legger ulikt innhold i det når vi her sier at vi er for lokaldemokrati, for det kommer til uttrykk i mange av de andre politiske debattene vi har her, og de mange meningene vi har.

De aller fleste aspekter ved dette forslaget har blitt tatt fram, men det som vel er mest frustrerende for meg som har vært med i noen stortingsperioder, er at argumentet mot dette er at det er et «take-it-or-leave-it»-forslag. Dette har vært fremmet i stort sett alle stortingsperioder, og det har vært åpent for alle partier å fremme sitt eget forslag, når man sier at forslaget ikke er godt nok. Nå håper jeg at de som har uttrykt positiv støtte til lokaldemokratiet, men som ikke vil støtte forslaget i dag, faktisk tar det inn over seg og leverer et forslag som de kan støtte i neste periode – hvis de mener alvor med at de er positive til en sånn type formulering i vår grunnlov. Jeg har tenkt å være her en periode til, og når vi skal behandle forslaget igjen, skal jeg sjekke om de som uttrykte stor fascinasjon over å grunnlovfeste lokaldemokratiet, har klart å levere et forslag de faktisk kan stemme for i salen også.

Vi i Venstre vil gjøre som vi har gjort i alle år, nemlig å stemme for det forslaget vi har vært med på å fremme. Vi vil også, sammen med Kristelig Folkeparti, stemme for forslag nr. 2.

Marit Nybakk (A) [13:55:25]: La meg først slå fast at Norge har et sterkt lokaldemokrati, og skal ha et sterkt lokaldemokrati – og, som representanten Skei Grande sa, lokaldemokratiet er betydelig eldre enn parlamentarismen. La meg legge til at lokaldemokratiet også er en viktig del av den norske modellen.

Jeg hørte på den debatten som var i forrige uke om forholdet mellom stat og kommune. Det var en veldig spennende og interessant debatt. Jeg mener at slik skal vi behandle politisk både lokaldemokratiet og rollefordelingen mellom forvaltningsnivåene – som krever politisk smidighet og fleksibilitet og mulighet til å videreutvikle politikken og lokaldemokratiet.

Kommunene er velferdsstatens tjenesteprodusent. Hvordan skal barnehageplasser fordeles? Hva slags eldreomsorg skal det være? Hvordan skal vi regulere ulike deler av kommunen? Dette besluttes av det lokale demokratiet.

Organiseringen av lokaldemokratiet og forholdet mellom forvaltningsnivåene må være dynamisk, og det må være en fleksibilitet.

Prinsippet om lokaldemokratiet har forankring i vår nasjonale lovgivning, og det er der det hører hjemme. Og la meg legge til at det er forskjell på lovfesting og grunnlovfesting. Grunnloven er et rettslig dokument som gir en del rettigheter. Man grunnlovfester prinsipper, overordnede prinsipper for staten, som kan håndheves av domstolene, og tar det inn i Grunnloven fordi det ikke skal forandres. Man gjør noe veldig statisk. Vi er i vårt land også veldig grunnlovskonservative på mange måter, selv om vi nå kommer til å endre språket.

Å lovfeste betyr at vi endrer lover – og det kan vi gjøre hele tiden – ut fra utviklingen i samfunnet og de rammebetingelser som den gir.

Når det gjelder ordlyden og intensjonen i Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre, anser vi fra Arbeiderpartiets side, og vel også fra SVs side, det oppfylt på bakgrunn av den lovgivningen.

Så er det interessant, og saksordføreren hadde en både problematiserende og veldig god gjennomgang av dette, at de land som har grunnlovfestet lokaldemokratiet, ikke nødvendigvis har et så veldig sterkt lokaldemokrati. Kanskje er Frankrike det beste eksempelet på dette.

Det er også et spørsmål om det å grunnlovfeste vil styrke kommunene eller lokaldemokratiet. Grunnlovfesting vil kunne bety en fastfrysing av organiseringen av lokaldemokratiet på det tidspunktet som Grunnloven blir endret. Og hva er det egentlig i dag som vi blir bedt om å grunnlovfeste? Det kan kanskje hindre den dynamiske utviklingen av lokalpolitikk og behandling av saker lokalt gjennom ulike rammebetingelser i samfunnet, og det synes jeg er en god begrunnelse for ikke å stemme for det forslaget som nå ligger til behandling.

Det er slik at staten har et overordnet ansvar, Stortinget har et overordnet ansvar, vi legger sentrale styringsrammer, og vi får politiske beslutninger om implementering lokalt, i tillegg til at stadig flere områder også blir lagt til det lokale demokratiet i kommune og fylkeskommune.

Så vil jeg vise til det saksordføreren understreket, om at det under høringen kom fram at grunnlovfesting vil kunne endre praksisen for oppgavefordelingen i Norge. Hvis vi vedtar det, grunnlovfester vi i så fall dagens kommunemodell – eller gjør vi det? Men vi konkretiserer ikke hvilken type – kanskje en stagnering i dynamikken mellom stat og kommune som kan hindre en videre utvikling av vårt velferdssamfunn, som etter min oppfatning hele tiden både må forbedres og fornyes.

Presidenten: Flere har ikke bedt om ordet til sak nr. 5.

Etter forslag fra kontroll- og konstitusjonskomiteen vil presidenten foreslå at sakene nr. 6–12 behandles under ett.

– Det er vedtatt.