Sak nr. 6 [11:06:38]
Innstilling
fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Grunnlovsforslag fra Michael
Tetzschner, Erik Skutle og Per Olaf Lundteigen om endring i § 89
(domstolskontroll med lover mv.) (Innst. 258 S (2019–2020), jf.
Dokument 12:19 (2015–2016))
Dag Terje Andersen (A) [11:07:09 ] (komiteens leder): Nok
en gang tar jeg ordet først fordi saksordføreren er fraværende.
Det gjelder, som presidenten sa, grunnlovsforslag fremmet av Michael
Tetzschner, Erik Skutle og Per Olaf Lundteigen, om endring i § 89,
altså domstolskontroll med lover.
La meg først si
lite grann om forslaget. Forslagsstillerne skriver at forslaget
om å endre teksten ikke tar sikte på å rokke ved Stortingets vilje
til å la systemet for domstolskontroll komme til uttrykk i Grunnlovens tekst.
I samsvar med formålet om å grunnlovfeste den etablerte ordningen
tar forslaget heller ikke sikte på å endre bestemmelsens saklige
innhold. Det er nødvendig å understreke det.
Det som er begrunnelsen,
er «å bringe paragrafens ordlyd bedre i samsvar med dens tilsiktede
meningsinnhold». Et ønske om å bedre samsvaret mellom ordlyd og reelt
innhold er i seg selv tilstrekkelig for å begrunne grunnlovsforslaget,
men det er også tydelig at lovkontrollen i Norge skal være en konkret
kontroll og ikke en såkalt abstrakt kontroll. Det er i tråd med
den praksis vi har i dag, men det blir altså tydeligere, og understreket.
Det siste elementet
det er grunn til å nevne, er klargjøringen av at kontrollen ikke
bare gjelder statens myndigheter, men alle som utøver offentlig
myndighet med utgangspunkt i lov. Alt burde være ukontroversielt når
det gjelder det.
Ved behandling
av saken har komiteen understreket akkurat det samme. Det er en
samlet komité som peker på at det er bred støtte til at Grunnlovens
tekst så langt som mulig skal kunne leses av alle på en slik måte at
den gir best uttrykk for Grunnlovens sentrale innhold. Komiteen
understreker videre at man ikke tar sikte på «å endre bestemmelsens
saklige innhold», men å endre Grunnlovens ordlyd til bedre å samsvare
med det tilsiktede meningsinnholdet. Det er nødvendig å understreke
det.
Komiteens flertall
understreker den samme forståelsen av nyanseringen mellom konkret
kontroll og abstrakt kontroll og også betydningen av at loven gjelder alle
som utøver myndighet med utgangspunkt i norsk lov.
Til det spesielt
har det i løpet av den diskusjonen vi har hatt under behandlingen
i kontrollkomiteen, kommet inn en del innspill – fra Norges institusjon
for menneskerettigheter, fra professor Eivind Smith og fra andre som
har ønsket å komme med innspill til komiteen. De to førstnevnte
er tatt inn som vedlegg i innstillinga.
I den forbindelse
reiser mindretallet spørsmål om det at det gjøres en endring i § 89,
kan føre til at det kan bli en ny tolkning av en rekke andre paragrafer
i Grunnloven. Det er henvist til §§ 92, 93, 95, 100, 102, 104, 108, 109,
110 og 112.
La meg understreke
at når forslaget ikke er ment å endre den faktiske rettstilstand
med hensyn til § 89, er det selvfølgelig – jeg tror jeg kan si det
på hele Stortingets vegne, i alle fall på vegne av det flertallet
som står bak innstillinga – heller ikke meningen at det skal forandre
fortolkningen av de øvrige paragrafer. Det burde være unødvendig
å si, men jeg understreker det likevel. De andre paragrafenes betydning
endres selvfølgelig ikke.
Det har som sagt
kommet en rekke innspill til komiteen, og det er reist en del problemstillinger.
Det at Grunnloven skulle få et nytt meningsinnhold, kan vi altså
avkrefte, både når det gjelder den aktuelle paragrafen, og når det
gjelder andre paragrafer. Men så har noen sagt: Når vi ikke endrer
betydningen av Grunnloven, er det nødvendig å endre paragrafen da?
Det synes jeg er et godt spørsmål. Men vår felles oppfatning – min
oppfatning, og jeg tror flertallets, som innstiller på at forslaget bifalles
– er at det er viktig at Grunnloven også gir et riktig inntrykk
for dem som leser den, ikke bare i de juridiske miljøene, men for
innbyggerne i Norge. Det vi gjør, er det samme som vi gjorde da
vi i 2007 vedtok i Stortinget at parlamentarismen skulle inn i Grunnloven.
Den hadde eksistert siden 1884, og alle var enige om at det var konstitusjonell
sedvane, men allikevel er det greit at Grunnloven reflekterer det
faktiske forhold. Jeg oppfatter forslagsstillerne og komiteens flertall,
som altså anbefaler bifall, å ha nettopp den oppfatningen av denne paragrafen.
Når jeg henviser
grundig til det, er det fordi at i den siste henvendelsen fra Norges
institusjon for menneskerettigheter sier de:
«Om Stortinget likevel skulle velge
å gå videre med forslaget, bør det presiseres nærmere at grunnlovsfestingen
ikke er ment å endre den rettstilstanden som følger av konstitusjonell
sedvanerett.»
Herved er det
understreket – som det er i forslagsstillernes begrunnelse, og som
det er i innstillinga fra komiteen – nå også fra Stortingets talerstol.
Et av de siste
innspillene vi har fått, er fra den norske avdelingen i International
Commission of Jurists. De er for så vidt inne på at det kanskje
ikke blir så stor endring av praksis, og stiller spørsmål ved behovet
for det, men de sier til slutt i sitt brev til oss:
«Dersom Stortinget finner grunn
til å forsikre seg om at legalitetskontrollen skal være del av prøvingsplikten
i medhold av Grunnloven § 89, mener ICJ Norge at alternativ H er
det klart beste alternativet.»
Det er det alternativet
vi peker på og anbefaler at blir vedtatt – som sagt fordi vi er
opptatt av at Grunnloven skal gi et korrekt bilde av den faktiske
rettstilstand.
Michael Tetzschner (H) [11:15:31 ] : Igjen vil jeg gi uforbeholden
støtte til hovedinnlederen og komiteens leder, som representant
for kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling, som er meget
opplysende. Jeg vil også si at for dem som har prøvd å problematisere hvordan
disse tekstene utlegges, er det nok å minne om at i lovanvendelsen
vil man nettopp i vår grunnlovstradisjon, som baserer seg på nokså
knapt uttrykte prinsipper, kunne lese seg til hva som ble sagt,
og hva som har vært motiverende for flertallet her i salen. Det
inngår i det samlede rettskildebildet, slik også innstillingen fra
kontroll- og konstitusjonskomiteen gjør det, som en del av motivteksten.
Det som er litt
interessant i denne sammenheng, og som også er av prinsipiell betydning
for Stortinget, er synet på Høyesteretts oppgaver, som vi egentlig
er inne på her.
Høyesterett har
tre hovedoppgaver i vår konstitusjon:
De skal sørge
for rettsenhet i landet, dvs. at de har det endelige ordet hvis
det ser ut som det kan utvikle seg forskjellig praksis fra underrettene,
underliggende domstoler. De har det siste ordet fordi de er øverste
dømmende makt i denne pyramiden.
Så driver de med
rettsavklaringer. Høyesterett avklarer spørsmål som kanskje lovgiverne
ikke tenkte på da de skrev lovene. Da bruker de også juridisk metode, men
det er altså innenfor den bestillingen de har fått fra Stortinget.
Av og til har også Stortinget i noen saker sagt at den nærmere betydning
av rettslige standarder, urimelighet og andre ting overlater vi
til rettspraksis å finne en vei i. Av og til, og det er ikke uvanlig,
er dette en bestilling fra Stortinget. Så det skjer både en tolkning
og en utfylling.
Det som er ønsket
nå, og som vi har holdt på med en stund, er at man i Grunnlovens
tekst finner en så realitetsnær beskrivelse som mulig av både rettigheter
og plikter og hva statsmaktene driver med. Da var det slik at § 89
med den nåværende formulering var, skal jeg si, litt løs i kanten.
Det vil si at utsatt for noen som bekjenner seg til en dynamisk
tekstfortolkning, dvs. noe løsrevet fra Stortingets bestilling eller
forutsetninger, vil de kunne argumentere med at de i ordlyden skal
prøve lover som sådan, altså hele loven, mens vår tradisjon, som
vi har hatt som sedvanerett, ikke skrevet inn i Grunnloven, har
vært at domstolsapparatet, og til slutt Høyesterett, har tatt stilling
til de saker som har kommet til dem som resultat av tvister, og
hvor de har avgjort det på et konkret grunnlag. Det er altså rettsanvendelsen
opp mot Grunnloven som har vært kjernen i grunnlovsprøvingen som
Høyesterett har drevet med i snart 200 år, og det var det forholdet
Stortinget ikke ønsket å endre. Derfor må vi ha en ordlyd som ikke
er slappere i kanten, og som ikke uten at Stortinget har diskutert
det, forskyver maktforholdet og funksjonsforholdet mellom de tre statsmaktene.
Hvis Stortinget ønsker det, krever det en større gjennomtenkning
og en større debatt. Derfor er det viktig at vi med denne justeringen,
som kontroll- og konstitusjonskomiteen foreslår i dag, får teksten
tilbake til det som var intensjonen, nemlig å skrive inn i Grunnloven
det som juristene hadde sagt var konstitusjonell sedvanerett.
Så er selvfølgelig
også hele øvelsen med å skrive mest mulig inn i loven nå at vi ikke
overlater til juridisk teori å definere en så viktig side av statsretten
ut fra hva man finner å være en del av det sedvanerettslige grunnlaget
for Stortinget. Da vil vi i vår tid heller kunne lese det i Grunnloven.
Det er det oppgaven består i, og som dessverre ikke ble bestått
helt godt under første forsøk. Det er det man grunnleggende sett
retter opp i dag.
Det betyr også
at vi holder fast på hvorvidt resultatet av den konkrete rettsavgjørelsen,
som måles opp mot Grunnloven, er uforenlig eller ikke med Grunnlovens prinsipper.
Det er ikke en generell kompetanse til å sette lover som Stortinget
har vedtatt, ut av kraft. Vi kjenner jo andre konstitusjoner hvor
det er en del av det konstitusjonelle oppdraget. Noen steder har
man også et annetkammer i nasjonalforsamlingen som en lov skal igjennom.
Men det ligger fjernt fra vår rettstradisjon å overlate til Høyesterett
å sette lover ut av kraft. Så også av disse prinsipielle grunner
bør man absolutt nå justere ordlyden tilbake til det som var intensjonen,
slik at en uheldig formulering ikke danner grunnlag for en rett som
Stortinget ikke har ønsket å gi domstolene.
Så vil jeg avslutte
med en annen setning, hvor man sier at man ønsker en kontroll med
forvaltningen. I det ligger det at vi ønsker at forvaltningen får
en direkte beskjed om at man skal respektere loven. Den skal rammes inn
av norsk lov. Man kan også lese vårt legalitetsprinsipp i den sammenheng.
Jeg viser til Grunnlovens kapittel om menneskerettigheter, § 113.
Jeg mener også at den bestemmelsen som har vært forsøkt problematisert,
er langt bedre enn dagens formulering, og vil også være en kvalitetsmessig
vinning, hvis det er slik at Stortinget med grunnlovsmessig flertall
slutter seg til kontrollkomiteens innstilling.
Solveig Horne (FrP) [11:23:03 ] : Begrunnelsen for å endre
Grunnlovens bestemmelse om domstolskontroll er å bringe paragrafens
ordlyd bedre i samsvar med det tilsiktede meningsinnholdet. Ifølge
forslagsstillerne tar forslaget ikke sikte på å endre bestemmelsens
saklige innhold.
Fremskrittspartiet
er enig i at Grunnlovens tekst så langt som mulig bør kunne leses
av alle på en sånn måte at det gir best mulig uttrykk for Grunnlovens
sentrale innhold. Det var en av hovedgrunnene til at Fremskrittspartiet
stemte for å endre språket i Grunnloven til 200-årsjubileet i 2014.
I utgangspunktet
var undertegnede innstilt på å støtte forslaget, men som flere har
vært inne på, har komiteen som ledd i behandlingen mottatt et brev
fra NIM, Norges institusjon for menneskerettigheter, som peker på
noen mulige faktiske endringer som ikke er belyst av forslagsstillerne,
samt nye uklarheter som kan oppstå som konsekvens av den foreslåtte
teksten. Det har også vært andre henvendelser om denne saken, bl.a. fra
professor Eivind Smith.
Det blir bl.a.
anført at forslaget utvider domstolens prøvingsadgang til også å
omfatte en generell legalitetskontroll med forvaltningens avgjørelse.
Dersom forslaget forstås på den måten, vil man da grunnlovfeste
noe annet og mer enn det prøvingsretten omfatter i dag.
Det er kanskje
å ta litt for mye Möller’s Tran, men vi kan komme til å få amerikanske
tilstander, hvor domstolene i USA har stor makt og kan overprøve
Kongressen i praktisk talt alle saker. Det gjelder også i f.eks. abortsaken,
hvor det i realiteten er Høyesterett som avgjør saken, siden det
er de som har det siste ordet i det spørsmålet.
Det vil nok kanskje
ikke skje umiddelbart her hjemme, men det kan skje en gang i framtiden,
hvis Høyesterett tiltar seg mer makt over tid. Og hvis domstolene
skal prøve alle sider av en sak, blir oppnevning av høyesterettsdommere
like viktig i Norge i framtida som det er i USA i dag.
Hvis forslaget
går gjennom i dag, noe det kan se ut som det gjør, vil både storting
og regjering gi fra seg betydelig makt og myndighet, siden domstolene
kan overprøve alle sider av forvaltningsmessige vedtak. For eksempel
vil det være Høyesterett som da vil bestemme hva som skal være det
faktiske bestandsmålet i ulvesaken, hvor det skal være lov til å
kjøre snøscooter i utmark, eller hvor iskanten faktisk skal gå.
Problemet med
å gi domstolene sånn makt og myndighet er at de ikke står til ansvar
for sine handlinger på samme måte som politisk valgte, i og med
at de ikke kan avsettes, men sitter til de selv velger å gå av eller
pensjoneres. De kan ikke stilles til ansvar hvis de går mot den alminnelige
oppfatningen til borgerne. Politisk valgte blir i det minste holdt
ansvarlig hvert fjerde år – eller hvert andre år, hvis en tar med
kommune- og fylkestingsvalget.
Det var kanskje
å sette det litt på spissen, men de innspillene som er kommet under
denne behandlingen, viser likevel at det er mye usikkerhet knyttet
til hvilke konsekvenser denne lovendringen vil få. Derfor har Fremskrittspartiet
kommet fram til at vi ikke kommer til å støtte forslaget, fordi
det kan føre til endringer som ikke er tilstrekkelig belyst, og
som også kan skape ny usikkerhet. Vi hadde heller sett for oss at
dette først ble utredet og klargjort i forbindelse med et nytt forslag, som
da kan komme til behandling neste stortingsperiode.
Nils T. Bjørke (Sp) [11:27:04 ] : Fyrst vil eg takka saksordføraren
for eit godt arbeid og leiaren for ei god og grundig gjennomgang
av saka. Eg synest han treffer godt på det han seier.
Her finn me ei
endeleg formulering i Grunnlova for å omtala ein over 100 år gamal
tradisjon med domstolskontroll i Høgsterett. Omsynet bak denne kontrollen
er å sikra at Grunnlova er overordna andre lover i forvalting og
i dømande verksemd. Framlegget til grunnlovsformulering gjev eit
klarare uttrykk for kva domstolen er, og kva han ikkje er. Formuleringa
presiserer at dette er ein kontroll av måten lova vert nytta på
i konkrete saker, og ikkje ein kontroll av sjølve lova.
Samstundes legg
me inn i formuleringa at domstolskontrollen ikkje berre inneber
at den lovgjevande og utøvande makt fylgjer Grunnlova, men òg at
forvaltinga held seg innanfor grensene i det ordinære lovverket. Denne
legalitetskontrollen er ein viktig del av den juridiske sedvaneretten
ved domstolskontrollen, som no får sin plass i Grunnlova. Stortinget
avgjer slik korleis den juridiske praksis skal inn i lova.
Demokratiet treng
at Grunnlova er skriven slik at ho kan lesast og verta forstått
av alle. Den formuleringa fleirtalet i komiteen er samde om, gjer
domstolskontrollen tilgjengeleg for alle. Samstundes avgrensar formuleringa
rettsutviklinga klårt frå ei retning mot forvaltingsdomstolar, der
rettsvesenet kan opptre som lovgjevar. Lovgjevar er Stortinget,
folkevald og demokratisk. Slik skal det framleis vera.
Eg stussar litt
over innlegget frå Framstegspartiet. Eg meiner tvert imot at dette
skal vera med og sikra mot ei slik retning. Så korleis Framstegspartiet
har klart å lesa inn i denne saka at dette skal gjera det motsette,
er for meg uforståeleg. Det er tvert imot å sikra ein sedvane og sikra
ein måte der det er dei folkevalde som skal styra lovene.
Torgeir Knag Fylkesnes (SV) [11:29:24 ] : Grunnlova skal ein
ikkje ta lett på å gjere endringar i, og i salen er det nok ulike
oppfatningar av om ein skal vere grunnlovskonservativ, i den forstand
at ein ikkje skal gjere store endringar, eller om ein skal vere
grunnlovsprogressiv. Eg trur ikkje denne saka fell mellom nokon
av dei stolane, og eg skal kome inn på det.
Grunnlova vår
er jo eit barn av opplysningstida. Eit litt artig poeng med opplysningstida
er at ho i stor grad byggjer på idear som f.eks. naturrett. På grunn
av menneskenaturen, korleis verda fungerer, osv., har vi i kraft
av berre å vere fødde ein serie grunnleggjande rettar – rett og
slett ved berre å vere ein del av naturen. Grunnlova er ikkje grunngitt
i nokon Gud, som ein før opplysningstida ofte hadde som ein sentral
del av grunngivinga for forfatningar, men ein grunngav dei i natur.
Det er det store steget med John Locke og naturretten osv., som
Grunnlova vår byggjer på. Grunnlova er eit uttrykk for ein serie
rettar vi har.
Prøvingsretten
er sentral her. Det er ikkje ein rett domstolane har. Det må ein
aldri forveksle – det er ein rett presidenten, eg og kvar ein borgar
i samfunnet har til å prøve om vedtak eller lover i ei konkret sak
er i strid med Grunnlova. Vi har ein rett til å prøve dette for
domstolane, og dei har ei plikt til å kontrollere om det er riktig
eller ikkje – slik er det.
Eg må ærleg talt
innrømme at eg ikkje ser kva som er årsaka til at vi behandlar dette
forslaget, for det er ikkje noko som er uklart. Det er ikkje slik
at vi i dagens grunnlov har skapt ei opning for ein abstrakt kontroll
av lover spesielt – av heile lover. Det blei heilt ettertrykkeleg
sagt ved behandlinga i 2015 at dette byggjer på sedvane, ein har
ikkje nokon forfatningsdomstol i dette landet. Likevel finn ein
grunn til å gjere korrigeringar. Det som da skjer, er at ein skaper
nye uklarleikar, og eg trur representanten Nils T. Bjørke tar litt
lett på formuleringane som er valde her. På den eine sida seier
ein at ein ikkje skal gjere endringar. På den andre sida gjer ein
ei endring, og det er å bringe inn «statens myndigheter», vedtak
som er blitt gjort av «statens myndigheter». Omgrepet «stat» kan
oppfattast forskjellig i ulike delar av Grunnlova, noko vi har gjort
greie for i merknadene frå SV, Framstegspartiet og den uavhengige
representanten.
Kva er staten?
Er staten den sentrale staten? Er det den lokale staten? Fordi dette
er namna på ulike vis, blir ein ikkje særleg klok av det. Dermed
bringar ein inn ein uklarleik fordi ein tar forvaltningskontrollen
– kontrollen med forvaltninga, ikkje berre lovene, men også vedtak
og avgjerder som blir gjorde rundt omkring – og så er det uklart
kva for stat ein snakkar om.
I avdelinga for
å skape meir klarleik i Grunnlova bringar ein her inn ein auka uklarleik.
Det er det vi åtvarar mot. Samtidig trur eg at det som har blitt
sagt frå talarstolen, som er ein del av forarbeidet til denne justeringa,
heller ikkje er til å misforstå. Det er ikkje noko stort alvor her.
Eg oppfattar at alle er einige i at med «staten» meiner ein det
offentlege i seg sjølv – både kommunar, fylke osv. Det er ikkje
avgrensa til den sentrale staten vi ofte omtaler det som, i denne
føresegna.
Men sidan ein
ikkje skal ta for lett på å endre Grunnloven, vil eg påpeike at
det ikkje er klokt å vedta noko som vil skape uklarleikar. Sedvanen
i dag er ikkje til å misforstå, Stortinget av 2015 er ikkje til
å misforstå, og det er heller ikkje intensjonane i salen her i dag,
men den formuleringa ein har valt, er til å misforstå.
Morten Wold hadde
her overtatt presidentplassen.
Terje Breivik (V) [11:34:42 ] : Stor takk til saksordføraren
frå meg for framifrå arbeid i denne saka.
Når Stortinget
vurderer endringar i Grunnlova, er det noko me naturleg nok nærmar
oss audmjukt og med varsemd – sjølv språklege endringar. Me har
fylgt den offentlege debatten om endringa av § 89 med stor interesse,
og har fått mange gode, gjennomtenkte, godt grunngjevne innspel
heilt inn til målstreken – innspel som argumenterer både for endring
og mot endring.
Når Venstre valde
å stå bak fleirtalsmerknadene og tilrådinga, er det fordi me støttar
intensjonen forslagsstillarane har om ei klargjering av ordlyden
i regelen – å gjera Grunnlova klarare, bringa ordlyden i samsvar
med det reelle innhaldet, utan å endra innhaldet verken i denne
paragrafen eller andre, eller å skapa usikkerheit om at det er fylgjene.
Spørsmålet i denne
saka er nettopp om fleirtalstilrådinga gjer det eller ikkje. Eg
skal vera så ærleg frå denne talarstolen å vedgå at me i Venstre
er «i tvende sinn» og har enda opp med å la tvilen koma gjeldande
formulering til gode. Venstre kjem difor til å røysta mot fleirtalstilrådinga
i dag. Kall det gjerne fjørvekta som til slutt vart avgjerande –
er tvilen som er sådd frå leiande juridiske miljø og juristar om
at ei endring i § 89 kan bidra til å skapa forvirring rundt innhaldet
i andre føresegner i Grunnlova, burde dette ha vore betre drøfta
og greidd ut før me eventuelt endra teksten i § 89.
Eg vil likevel
streka under, som fleire talarar har gjort før meg, at lovendringa
Stortinget vedtek i dag, ikkje skal føra med seg endringar i gjeldande
rettspraksis. Og alt i forslaget strekar forslagsstillarane under
at intensjonen ikkje er å endra lova sitt saklege innhald, men ordlyden,
slik at han samsvarar betre med det tilsikta meiningsinnhaldet.
Fleirtalet strekar
òg under at domstolane ikkje skal driva abstrakt kontroll som fylgje
av denne endringa. Fleirtalet ynskjer òg at innhaldet i avgjerda
ikkje berre skal gjelda domstolskontrollen med respekta regjeringa og
forvaltingsapparatet har for Grunnlova, men at det òg omfattar bindinga
forvaltinga har til lova, legalitetskontrollen. Det medfører at
domstolskontrollen ikkje berre skal gjelda avgjerder av staten sine
styresmakter, men alle avgjerder som vert trefte under utøving av
offentleg styresmakt.
Det er vel og
bra, men domstolane har òg andre oppgåver som ikkje går fram av
§ 89, og dei som har hevda at det aldri var meininga at § 89 skulle
regulera eller synleggjera domstolane sin legalitetskontroll med
forvaltinga, har nok rett i det. Det er slik sett ingen mangel med
dagens grunnlov at dette føremålet ikkje kjem til uttrykk i ordlyden
i § 89.
Endringsframlegget
ynskjer å erstatta uttrykket «statlege styresmaktene» med «offentlege
styresmaktene». Føremålet er å synleggjera at domstolskontrollen gjeld
utøving av all offentleg makt – òg kommunar og private organisasjonar
som utøver offentleg makt i kraft av lova. Her vil forslagsstillarane
endra § 89 for å bøta på eit problem som fleire juristar meiner
ikkje finst i praksis, som òg er eitt av innspela som har vore avgjerande for
at me no vel å stemma imot forslaget.
Per Olaf Lundteigen (Sp) [11:39:11 ] : Jeg slutter meg helt
til det som komitéleder Andersen fra Arbeiderpartiet sa i sitt grundige
og meget presise innlegg.
Som medforslagsstiller
vil jeg understreke at det framsatte forslaget om å endre teksten
i § 89 ikke tar sikte på å rokke ved Stortingets vilje til å la
systemet for domstolskontroll komme til uttrykk i Grunnlovens tekst,
men derimot er formålet å bringe paragrafens ordlyd bedre i samsvar
med dens tilsiktede meningsinnhold.
Det er interessant
å lese at en samlet komité – og jeg understreker: en samlet komité
– er enig i at dagens ordlyd i bestemmelsen om domstolskontroll
med lover ikke fullt ut samsvarer med det faktiske innholdet. Det er
altså en samlet komité som sier at det ikke fullt ut samsvarer,
og da burde jo den logiske konsekvensen være at en tar konsekvensen
av det og er med på en endring. Det er framlagt en rekke forslag
til endringer som på ulike måter forsøker å fange opp den realitet
som en samlet komité helt klart viser at det er behov for å endre på.
Jeg skal ikke
ha noe langt innlegg, jeg vil bare poengtert begrunne grunnlovsendringen
gjennom to hovedpoeng som nemlig har som poeng dette med klargjøring.
Punkt én: Domstolen,
i siste instans Høyesterett, skal ha mulighet til å vurdere hvordan
loven anvendes, men ikke overprøve sjølve loven, slik enkelte konstitusjonsdomstoler
i andre land kan gjøre, og – jeg vil også si – slik enkelte juridiske
miljø i Norge også arbeider målbevisst for at vi skal få tradisjon
for i Norge. Men denne utviklingen som de juridiske miljøene arbeider
for, har ikke Stortingets støtte og vil da med denne presiseringen
ikke være mulig å videreføre. Det er meget viktig. Det første hovedpoenget
er altså at ved grunnlovsforslaget vil vi få en klargjøring av at
det ikke er loven som sådan som er gjenstand for domstolens kontroll,
slik dagens ordlyd kunne tyde på. Ved forslaget til grunnlovsendring
oppnås derimot bedre samsvar mellom grunnlovsparagrafens ordlyd
og det faktiske tilsiktede meningsinnhold.
Det andre hovedpoenget
er at gjennom Grunnloven skal vi sikre at domstolen kan kontrollere
at forvaltningen holder seg innenfor lovens grenser, altså legalitetskontroll.
Dette er konstitusjonell sedvanerett i dag, og den sedvaneretten
blir etter grunnlovsforslaget klargjort i Grunnloven. Det må være
et framskritt for at vi skal få en oppdatert og mer entydig grunnlov.
På dette grunnlaget
støtter Senterpartiet endringen i § 89 om domstolskontroll m.m.
og støtter da alternativ H, som på den beste måten oppfyller de
klargjøringer som jeg nå har nevnt.
Ellers må jeg
ha en liten kommentar til representanten Solveig Horne fra Fremskrittspartiet,
for det som var representantens gjennomsyrende argumentasjon, var at
en gikk mot forslaget fordi det la til rette for en utvikling slik
som en har i USA, nemlig at domstolene da kunne overprøve Stortingets
vilje. Det er jo en fundamental misforståelse. Det er en fundamental
misforståelse, for hvis en mener det en sier i argumentasjonen,
må en for all del stemme for endringen, for det er jo nettopp det som
vi skal få til. Så det er dessverre ikke noen sammenheng mellom
hva som var argumentasjonen og konklusjonen i innlegget til representanten
Solveig Horne fra Fremskrittspartiet. For å være litt mer enn beskjeden
vil jeg si at kanskje Fremskrittspartiet burde ta et kort møte før
avstemningen for å oppklare det som er en opplagt misforståelse
– dette sagt i beste mening.
Til representanten
Knag Fylkesnes, som sier at det skapes nye uklarheter: Jeg fikk
ikke tak i hva som var uklarhetene. Hele poenget var og er jo klargjøring,
nettopp for å presisere, for å ta vekk uklarheter. Det er ikke kommet
noen argumentasjon som viser hvordan det forslaget skaper flere
uklarheter. Det er det som er kjernen i det hele.
Når representanten
fra Venstre sier at det er flere juridiske miljø som har ulike meninger
om det, er jo ikke det overraskende, men det som er fellesnevneren
for veldig mye av kritikken mot det forslaget som Senterpartiet
med flere nå går inn for, er at de kritiske kommer fra et miljø
hvor personene har mer eller mindre direkte roller i det miljøet,
og det må vi også ta med i denne diskusjonen.
Svein Harberg (H) [11:45:33 ] : Min partikollega og medforslagsstiller
Michael Tetzschner har hatt et godt og grundig innlegg i saken,
men jeg føler likevel behov for å presisere noe og å kommentere
noe. Jeg synes komiteens leder, Dag Terje Andersen, hadde en særdeles grundig
og god gjennomgang, som også ivaretar det synet vi i Høyre står
for i saken. Jeg vil også si at saksordføreren i denne saken har
gjort ekstra mye for å sjekke ut alle mulige betenkeligheter og
delt dem med oss andre i komiteen. Det setter jeg pris på, og det
har vært viktig når det er slik at de juridiske miljøene begynner
å engasjere seg i debatter. Etter disse årene i kontroll- og konstitusjonskomiteen
tror jeg knapt jeg har sett entydige tilbakemeldinger fra de juridiske
miljøene. Men det ligger vel litt i sakens natur at det er vurderinger
og juridiske betenkninger som går forskjellige veier, og så må vi veie
dem opp mot hverandre.
Det som er viktig
å presisere, er det som forslagsstillerne sier, og som komiteen
sier, at det ikke er noe nytt meningsinnhold i den endringen vi
nå gjør. Det er ikke en endret rettstilstand. Vi slår fast det som
gjelder, og det gjør vi med bakgrunn i at vi vil at andre enn de
som sitter og spekulerer i de juridiske betenkningene, også skal kunne
lese hva denne paragrafen gjelder. Til dem som problematiserer andre
paragrafer, er det bare å understreke det som komitélederen sa,
at vi behandler denne paragrafen, og hvis noen mener det skulle
vært endringer i andre paragrafer, ja, så får de fremme det på vanlig
måte, men det er denne paragrafen vi tar stilling til, og det er
den vi presiserer gjennom det arbeidet vi har gjort.
Noen har kommet
til meg og sagt at det er underlig at NIM ikke er hørt. Jo, de er
hørt. Vi har spurt dem, vi har tatt imot svaret, og også deres svar
har vi bedt om skikkelige juridiske betenkninger av – altså en litt
sjeldent grundig behandling av et høringssvar, må jeg kunne si det
har vært her. Og det slås fast at slik som forslaget er formulert
og begrunnet, og slik som komiteen begrunner det, så er de betenkningene
relevante å reise, men svart ut i flertallets innstilling i saken.
Så er det også
viktig å merke seg at fra de juridiske miljøene som er spurt, er
det én entydig tilbakemelding. Det var jo en sak med mange alternative
formuleringer vi fikk på bordet, og det kan være krevende når vi
som ikke er jurister, skal behandle det. Da har det vært godt å se
at det har vært en samlet tilbakemelding, også fra den norske avdelingen
av International Commission of Jurists, som sier at ja, kanskje
var det ikke nødvendig å endre, men dersom det skal endres, så er
det alternativ H som definitivt på best måte ivaretar det som er
intensjonen, der vi understreker gjeldende meningsinnhold, gjeldende
rettstilstand, på en ryddig og god måte.
Michael Tetzschner (H) [11:49:43 ] : Det var i grunnen representanten
Hornes innlegg som fikk meg til å be om ordet en gang til. For hvis
man lytter til hennes innlegg, som man jo kan si utkrystalliserer
en eldgammel konflikt, nemlig folkemakt mot ekspertmakt, eller Stortingets
gjennomslag overfor juristene, har hun definitivt meldt seg under
de gale faner. Hele rasjonalet med denne presiseringen er at vi
ikke åpner for en annen rettsutvikling enn det vi ønsker, og det
oppdraget som man tidligere har gitt til Høyesterett. Det går i
all enkelhet ut på at Høyesterett, som ikke skal initiere saker
selv, tar stilling til de saker som kommer på bordet, tar også stilling
til de grunnlovsmessige sidene ved det – det har de rett og plikt
til – men de underkjenner ikke loven, de underkjenner rettsanvendelsen.
Så er det opp til Stortinget selv, hvis de ser at det er mange saker
i samme retning, eventuelt å justere sin egen lovgivning.
Det er kjernen
– det er nettopp for ikke å lage denne åpningen, for vi ser at det
er mange i vår tid som synes det er glimrende å ha politisk innflytelse
uten å melde seg i politikken eller melde seg inn i et parti eller
stille til valg til Stortinget, som gjerne vil gi sitt besyv med
og ha politisk innflytelse uten å delta i politikken. Jeg mener Stortinget
skulle være de første voktere – grensevoktere – om sin egen kompetanse.
Det er folkemakten, også fordi den hviler på et bedre legitimitetsgrunnlag,
fordi det er folket, som da skifter ut denne forsamlingen jevnlig, hvert
fjerde år, og ikke sitter til livstid. Det var akkurat det som var
poenget til Solveig Horne, og derfor blir jeg ekstra lei meg når
man ikke oppdager at man har meldt seg inn i en riktig batalje,
men altså under de gale faner.
Så var det heller
ikke riktig når det gjaldt fremstillingen av domstolenes prøving
av forvaltningsvedtak. For det første: De går jo ikke inn på det
frie skjønn, som er en utviklet lære. Men det de understreker, er
legalitetsprinsippet. Så det som egentlig er oppgaven her – og heller ingen
andre har vært så frimodige å påstå at det er det som er problemstillingen,
slik den ble beskrevet – er nettopp å sørge for at man får en entydig
begrepsbruk om hva er nå statens organer. Da er det slik at selv
når staten delegerer til kommune: Alt kommunalt selvstyre er avledet
statsmakt. Ethvert forvaltningsvedtak er jo ikke kommet ut fordi
man har en lokal embetsmann som synes det var en god idé å gjøre
det slik eller slik og pålegge folk byrder ut fra en stillingsbetegnelse.
Nei, all maktutøvelse, også når den skjer gjennom institusjoner eller
kommuner, hviler på den lovgivningsvirksomheten som denne nasjonalforsamlingen
setter ut i livet, og som regjeringen også har noe kompetanse på
når det gjelder å lage forskrifter.
Men det er igjen
det som er domstolenes oppgave: De skal passe på at man holder seg
til de retningslinjene og de lovmessige bindingene som Stortinget
har ønsket. Hvis man ikke gjør det, kan man risikere at når Stortinget
uttrykker den høyeste statsviljen gjennom lover, må vi passe på
at vi har legalitetskontroll som kan føres tilbake til vedtak i
denne sal. Ellers har vi ikke et forvaltningsapparat som er styrbart,
og som vi kan sikre oss styrer i overensstemmelse med Stortingets
prioriteringer. Det er kjernen. Det er derfor vi også får en bedre
formulering enn den som var foreslått.
Så må jeg til
slutt si: Man kan si mye positivt om Norges institusjon for menneskerettigheter,
men det er ikke vårt ledende kompetansesenter for offentlig forvaltning
eller offentlig rett. Det befinner seg på universitetet. Tvert imot
har jeg sett at man har brukt engasjerte private jurister – man
tar jo den interessen med seg døgnet rundt. Så har man brukt av
Stortingets – skal vi si – brevark og lånt av Stortingets autoritet
for å fremme sine personlige kjepphester. Det har brakt forvirring
inn i denne sal, og det beklager jeg veldig hvis det er det som skal
til for at Stortinget ikke i dag kan samle seg om et flertall, som
er nødvendig, for nettopp å gjøre § 89 enda klarere og enda bedre.
Torgeir Knag Fylkesnes (SV) [11:55:11 ] : Det som gjer denne
saka spesiell, er at det verkar som om det er full einigheit om
politikken, og så er det ueinigheit om ein ved å vedta eller ikkje
å vedta dette gjer ei klargjering, eller om ein berre skapar auka
forvirring.
Slik eg les dette,
er dette ein diskusjon der vi har bringa Stortinget langt inn i
ein teoretisk debatt som går i juridiske miljø – som er ein viktig
debatt, men som ikkje har noko folkeleg grunnlag i Stortinget. Det
er den diskusjonen som Eivind Smith trakk opp: om ein er på veg
i retning av ei endring av rolla til domstolen som rettsskapar,
om domstolen inntar ei meir politisk rolle, om det er den vegen
vi går, osv. Men Stortinget har vore tydeleg på dette hele vegen.
Ein ønskjer ikkje å utvikle ein forfatningsdomstol i dette landet
– det er berre å lese innstillinga frå 2015 og innstillinga til
denne saka – det er ikkje slik Grunnloven skal forståast, at han
kan bøyast i den retninga.
Likevel meiner
ein at dette må klargjerast, og kjem da med dette forslaget som
bringar nye uklarleiker inn. Lundteigen etterlyser kva som er uklart.
Staten er uklar, for staten blir namna og oppfatta på forskjellig
vis i Grunnloven. Eg er jo heilt einig i forståinga om at staten må
oppfattast som alt det offentlege gjer, i ein eller annan forstand.
Slik må statsomgrepet forståast i denne samanhengen, men det er
ikkje slik det blir forstått andre stader i Grunnloven. Dermed har
ein sett ein liten kile til uklarleik i denne føresegna.
Men vi er som
sagt langt inne i juridisk teori, og eg kan tenke meg at i det neste
storting vil Stortinget kome tilbake til § 89 med nye avklaringar,
og så har ein det gåande – sånn går no dagane. Men eg trur at for
Stortinget er dette ganske klart og tydeleg. Vi har nokre klare
sedvanar her, vi slår ring rundt dei, vi fortset som før. Høgsterett
skal ikkje ha ei rettsskapande rolle – og ferdig med det.
Solveig Horne (FrP) [11:57:51 ] : Jeg skal ikke dra ut debatten,
men det var flere innlegg her som handlet om mitt innlegg, og at
jeg har meldt meg under de gale faner. Ja, kanskje har jeg det,
og det er derfor jeg mener at denne saken faktisk ikke er så enkel
som enkelte klarer å få den til å være. Kanskje argumenterte jeg
i mitt innlegg for at disse endringene ville føre til at domstolene ville
få mer kontroll, og så er det andre som sier det stikk motsatte,
at de med det vil få mindre kontroll. Det er flere miljøer som sier
forskjellige ting her.
Jeg er ikke jurist,
men jeg kjenner Michael Tetzschner som en dyktig jurist og pleier
stort sett å være enig med ham i veldig mange saker. Men hovedgrunnen
til at Fremskrittspartiet har landet på ikke å støtte dette forslaget,
er at vi mener at de tingene som kommer fram her nå, ikke er tilstrekkelig
belyst, og det kan også skape ny usikkerhet. Jeg skulle gjerne ha
sett at dette ble bedre utredet og klargjort til neste stortingsbehandling
i neste periode.
Så er det sånn
at vi ikke har noen partipisk i Fremskrittspartiet på dette, så
hvis det er representanter i Fremskrittspartiet som er blitt overbevist
om noe annet, står de fritt til å støtte dette under voteringen
i dag.
Per Olaf Lundteigen (Sp) [11:59:33 ] : Endringer i Grunnloven
er krevende, det er vanskelig, og det er presisjon. Det denne debatten
viser, synes jeg er at på tross av at vi har en prosedyre med grunnlovsendringer
som skal legge til rette for en bred debatt, og en debatt over lang
tid, har det utviklet seg en tradisjon der de grunnlovsforslagene
som fremmes i en periode, og som skal behandles i neste periode,
nesten ikke blir omsnakket. Det er ikke samsvar mellom det som var
intensjonen med prosedyren, og det som skjer i praksis. Og så kommer
vi i sånne situasjoner som i dag, hvor flere representanter tydelig
viser at en ikke har greid å gå ned i kompleksiteten, inn i presisjon
på dette og destillere hele denne saken ned til hva som er kjernen,
hva som er hovedpoengene. Hovedpoengene er etter min vurdering at
vi skal klargjøre at domstolene og Høyesterett i siste instans ikke
skal være noen konstitusjonsdomstoler. Vi skal ikke ha noen utvikling
i den retningen. Det er meget presist beskrevet nå av representanten Tetzschner,
og jeg er veldig glad for at representanten Tetzschner på vegne
av Høyre nå plasserer seg i den tradisjonen. Det er jo i beste Venstre-
og Senterparti-tradisjon opp igjennom tida, og Arbeiderpartiet har
sjølsagt systematisk stått for akkurat det samme. Det er jo glitrende
at representanten Tetzschner har et så presist, ideologisk og klargjørende
innlegg om dette. All honnør til representanten Tetzschner! Jeg
har aldri sagt det så klart og tydelig før, men det vil jeg gjerne
si, og skulle gjerne hatt applaus på det! (Munterhet i salen.)
Det andre poenget
er at legalitetskontrollen, som i dag er konstitusjonell sedvanerett,
ønsker vi å ta inn i presiseringer, slik at det blir tydelig. Jeg
hører også representanten Knag Fylkesnes fra SV si at en er enige
om at domstolene ikke skal ha en rolle som rettsskaper – altså en
skal ikke ha noen forfatningsdomstol. Vi er enige om det. Da er
vi tilbake til den siste presiseringen, nemlig dette omkring «staten».
Jeg har ikke lest meg opp så mye på staten og statens rolle som
marxister har gjort opp gjennom tida, så her har Sosialistisk Venstreparti
en forse, men jeg trodde at Sosialistisk Venstreparti var klar på
at staten er i sin essens, til syvende og sist, i det norske demokratiet
det som kommer av beslutninger, vedtak og myndighet fra denne salen.
På det punktet er jeg også helt enig med representanten Tetzschner
i hva han sa. Så jeg forstår ikke egentlig hvorfor vi ikke kan få
en bredere støtte for dette forslaget når det er så bred enighet
om realitetene i saken.
Dag Terje Andersen (A) [12:03:09 ] : Jeg synes det har vært
en god debatt. Jeg synes det er hyggelig at det har blitt sagt hyggelige
ord om saksordføreren. Det skal jeg bringe videre til Freddy André
Øvstegård, som er saksordfører, men ikke til stede her nå. Jeg er
enig i at det har blitt gjort en grundig jobb i prosessen.
Representanten
Horne problematiserte hvorvidt domstolene får mer kontroll eller
mindre kontroll. Nei, de får den kontrollen de har, som det er sedvane
for at de har, og den kontrollen Stortinget har gitt dem ved å fatte lov.
Det er hele kjernen i denne saken.
Det jeg oppfatter
at alle er enige om, er at hvis det blir vedtatt en endring i § 89
i dag, skal ikke det bety noen endring i rettstilstand, men en klargjøring.
Jeg synes det er viktig å få fram at det har faktisk også en del
av dem som tilhører mindretallet, presisert som en felles forståelse
av hvordan eventuelt de som skal tolke, skal tolke Stortingets vedtak.
Jeg gjentar altså
– og kan gjerne si, som noen har vært inne på – at dette er en diskusjon
for jurister. Ja, Grunnloven er folkets viktigste dokument, og hele
utgangspunktet for at vi støtter saken, og at flertallet går inn
for saken, er at Grunnloven faktisk også er tilgjengelig, og at
en ikke må inn og lese seg opp på sedvane, i for stor grad, for
å forstå hva Grunnloven egentlig mener. Og jeg er glad for at så
mange har understreket det.
Presidenten: Flere
har ikke bedt om ordet til sak nr. 6.
Votering, se voteringskapittel
Tone Wilhelmsen Trøen gjeninntok
her presidentplassen.