Stortinget - Møte fredag den 18. mars 2022

Dato: 18.03.2022
President: Masud Gharahkhani
Dokumenter: (Innst. 143 S (2021–2022), jf. Dokument 21 (2020–2021), kapittel 2, 3 og 4)

Innhold

Sak nr. 6 [13:12:21]

Innstilling frå kontroll- og konstitusjonskomiteen om Rapport fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon kapittel 2 om rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen, kapittel 3 om Stortingets egen kontrollvirksomhet og kapittel 4 om anmodningsvedtak (Innst. 143 S (2021–2022), jf. Dokument 21 (2020–2021), kapittel 2, 3 og 4)

Talere

Presidenten: Etter ønske fra kontroll- og konstitusjonskomiteen vil presidenten ordne debatten slik: 5 minutter til hver partigruppe.

Videre vil det ikke bli gitt anledning til replikker, og de som måtte tegne seg på talerlisten utover den fordelte taletid, får en taletid på inntil 3 minutter.

Nils T. Bjørke (Sp) [] (ordførar for saka): Eg vil starta med å takka komiteen for godt arbeid og stor semje i denne saka.

Det er viktig for Stortinget sitt kontrollarbeid at ein samla komité stiller seg bak hovudlinene i rammevilkåra for Stortingets kontroll med regjering og forvalting. Det er stor tverrpolitisk semje bak måten kontrollen skal verta utøvd på.

Ein samla komité legg vekt på at kontroll med den utøvande makta er ei av Stortingets tre hovudoppgåver. Kontrollen er av sentral, konstitusjonell og politisk verdi. Stortingets kontroll med regjering og forvalting er ein demokratisk garanti som skal sikra den folkelege innverknaden og det folkevalde Stortinget si stilling opp mot regjering og embetsverk. Slik er Stortinget si eiga kontrollverksemd hjartet i eit levande folkestyre.

Mykje har endra seg både i samfunnet og i media sidan kontrolloppgåva til Stortinget vart nedfelt i Grunnlova av 1814. Ein stadig meir rivande mediekvardag kan gjera det freistande både for politiske parti og for den einskilde representant å nytta kontrollfunksjonen til å posisjonera seg sjølv. Difor vil eg trekkja fram at komiteen er samd om at ei sentral oppgåve for Stortinget som institusjon er å forma og nytta kontrollinstituttet på ein måte som i størst mogeleg grad syter for å halda regjeringa ansvarleg for å fylgja opp Stortingets vedtak. Det er på vegner av Stortinget som folkevalt organ me driv kontroll – ikkje på vegner av oss sjølve som enkeltrepresentantar.

Kjernen i Stortinget si eiga kontrollverksemd er ansvaret til regjeringa eller den einskilde statsråden. Stortinget bør halda fokus på svakheiter eller problemstillingar ved regjeringa si oppfølging av stortingsvedtak eller saker som kan ha noko å seia for viktige samfunnsinteresser. Dette kontrollmandatet er kjelda til særpreget ved kontroll- og konstitusjonskomiteen sitt arbeid samanlikna med dei andre faste komiteane i Stortinget. Difor skal rein partipolitisk verksemd verta lagd til sides ved handsaming av kontrollsaker.

I ljos av dette kontrollmandatet må me sjå den delen av innstillinga som har skapt mest offentleg debatt. Stortinget har etter Grunnlova § 75 f rett til «å få seg førelagt protokollane frå statsrådet og alle offentlege meldingar og papir». Denne innsynsretten er til for å driva kontroll. Frå forvaltinga har det vore hevda at innsynsretten i kontrollsaker har vore uklar frå Stortinget si side. Me har ikkje funne at Stortinget har vore uklart. Ein samla komité støttar Harberg-utvalet, som vidarefører Frøiland-utvalet si forståing av Grunnlova § 75 f.

Rekkjevidda av Stortingets innsynsrett i kontrollsaker gjeld alle offentlege dokument. Her gjeld Grunnlova si opphavlege forståing av offentlege dokument i motsetnad til private. Føremålet med denne ordlyden er å hindra avgrensing i Stortingets innsynsrett. Stortinget kan gjennom vedtak i plenum påleggja regjeringa ei konstitusjonell plikt til å utlevera alle dokument regjeringa eller den underliggjande forvaltinga har. Det gjeld òg forvaltinga sine dokument som er interne etter offentleglova, og regjeringsinterne dokument.

Stortingets innsynsrett etter Grunnlova § 75 f inneber ikkje at interne dokument som regjeringa sender til Stortinget, vert offentlege. Dette er dokument Stortinget nyttar til kontroll. Stortinget handsamar slike dokument etter rutinar og regelverk for gradert og teiepliktig informasjon.

Komiteen nyttar høvet til å peika på at Stortinget bør vera varsam med å be om innsyn i dokument som inneheld drøftingar som er ein del av regjeringskollegiet sine interne førebuingar. Det skal vera ein høg terskel for utlevering av slike dokument.

Innstillinga drøftar den konstitusjonelle statusen til Stortingets oppmodingsvedtak til regjeringa. Eit fleirtal i komiteen støttar Harberg-utvalet sitt syn på at oppmodingsvedtak er parlamentariske instruksar som regjeringa er forplikta til å følgja opp, og at oppmodingsvedtaka ikkje er rettsleg bindande, vart klart alt då Stortinget handsama Frøiland-utvalet i 2003. Det er ei klar forventing om at regjeringa skal oppfylla oppmodingane som fleirtalet i Stortinget stiller seg bak.

Stortinget driv kontroll med regjeringa si oppfølging av oppmodingsvedtak i etterkant. Regjeringa sender kvart år ei melding om oppfølging av oppmodingsvedtak og handsaming av representantforslag som er vedtekne sende over til regjeringa for utgreiing og uttale. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har ansvar for å kvittera ut oppmodingsvedtak gjennom handsaming av denne stortingsmeldinga. Me har alt handsama kontroll- og konstitusjonskomiteen si innstilling til denne stortingsmeldinga frå i haust, dette av di Harberg-utvalet meinte tidspunktet for overleveringa av den årlege meldinga til Stortinget bør endrast for å unngå dobbeltarbeid. Slik har Harberg-utvalet sitt arbeid allereie påverka måten me arbeider på.

Eit område komiteen drøfta særskilt i innstillinga, er handsaming av grunnlovsforslag. Handsaming av grunnlovsforslag i dag har ikkje krav til naudsynt utgreiing. Ho byggjer på at veljarane gjer seg kjende med forslaga og tek stilling til dei i val. Difor fremjar komiteen følgjande forslag:

«Stortinget ber presidentskapet om å setje ned eit utval for å sjå på alle tilhøve rundt framsetjing og handsaming av grunnlovsforslag for å sikre kunngjering og offentleg debatt, grundig handsaming og naudsynt utgreiing før forslaga vert tatt opp til endeleg handsaming.»

Eg vonar salen ser nytten av dette og tilrår med dette innstillinga på vegner av komiteen.

Lubna Boby Jaffery (A) []: Johan Sverdrups innlegg i statsrådsaken 8. mars 1872 er mest kjent for at han uttrykker at all makt skal ligge i denne sal. Det er passende å trekke fram dette i dag.

Gjennom komitébehandlingen av denne delen av Harberg-utvalget blir det nå ettertrykkelig slått fast av Stortinget at Stortinget i plenum har rett til å be om å få utlevert ethvert dokument fra regjeringen. Det er den som kontrollerer, som skal definere hva som trengs for å utføre kontroll. Stortingets kontroll av den utøvende makten er en av de tre hovedoppgavene vi som storting har.

Spørsmålet om innsyn og Stortingets kontrollfunksjon har vært debattert opp gjennom årene. Grunnloven § 75 f gir Stortinget anledning til å fatte vedtak om innsyn i forvaltningens dokumenter. I komitébehandlingen viser man til at Grunnloven § 75 f gir Stortinget rett til å få seg forelagt protokollene fra statsrådet og alle offentlige meldinger og papirer. Dette er også omtalt i Stortingets forretningsorden § 50, som sier at krav om utlevering etter Grunnloven § 75 f kan gjelde «ethvert dokument som er i regjeringens eller den underliggende forvaltningens besittelse, og som er utarbeidet eller innhentet som ledd i offentlig virksomhet».

Harberg-utvalget viderefører dermed Frøiland-utvalgets forståelse av Grunnloven § 75 f. Det som er annerledes i dag, er at det er en enstemmig komité og dermed et enstemmig storting som mener dette.

Makt fordrer ansvar, og det er viktig å understreke at denne retten er forbeholdt gjennom plenumsvedtak i Stortinget. Skulle Stortinget få innsyn, er det ikke ensbetydende med at dokumentene blir offentlige. Det er også viktig å understreke at man skal være varsom med å be om innsyn i dokumenter som r-notater, som er en del av regjeringskollegiets interne arbeid. Det er kun i tilfeller der ekstraordinære forhold ligger til grunn, der vi har saker hvor det er kjennskap til at det har skjedd sterkt kritikkverdige ting.

Det er svært få saker historisk der dette har skjedd, og det vil med all sannsynlighet tilhøre sjeldenhetene også i framtiden, men det er prinsippet som slås fast her i dag.

Flertallet siterer Jørgen Kosmos innlegg i debatten om Innst. S nr. 210 for 2002–2003, hvor han uttalte:

«(…) dette er å lage en svær debatt om noe som sannsynligvis aldri vil skje, hvis ikke Stortingets flertall føler det slik at det er berettiget mistanke om at det er gjort alvorlige feil av en statsråd som burde føre til videre forfølgelse, f.eks. gjennom riksretten.»

I innstillingen drøftes også anmodningsvedtakets plass. Alle komiteens medlemmer, med unntak av Fremskrittspartiets medlem, slutter seg til forståelsen av anmodningsvedtakenes rolle og plass i det parlamentariske arbeidet.

Avslutningsvis ønsker jeg å rette en stor takk til den jobben Harberg-utvalget har gjort med å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Det er en god og viktig jobb utvalget har gjort, som tydeliggjør roller, oppgaver og prinsipper. Ved behandlingen av denne delen er Stortinget nå ferdig med behandlingen av Harberg-utvalgets rapport.

Peter Frølich (H) [] (komiteens leder): Dette har vært en innstilling med mange interessante prinsipielle debatter. Jeg tenkte jeg bare skulle knytte noen ekstra kommentarer til den som vel har vært mest omdiskutert, både i komiteen og i offentligheten for øvrig, og det er dette med innsyn i statens dokumenter, eller som Grunnloven § 75 f sier: «alle offentlige innberetninger og papirer». Det avgjørende for vår del er hvordan dette skal tolkes og praktiseres av Stortinget.

Det har vært en diskusjon i offentligheten om hvorvidt dette spørsmålet kan kalles uavklart, om det kan kalles omdiskutert, eller om det egentlig har vært avklart hele tiden. Uansett hva man kaller det, tror jeg vi skal nøye oss med å si at det har vært betydelig politisk tvil om hvordan denne praktiseringen skal være. Det har vært juridiske teoretikere, store navn, som langt tilbake i tid mente at det var helt uaktuelt for Stortinget å få innsyn i disse dokumentene. Så har de juridiske teoriene utviklet seg med årene og nå landet på ganske trygg grunn, nemlig at Grunnloven skal tolkes på den måten at Stortinget har denne innsynsretten. Det slutter vi oss til i dag.

Stortinget kan i plenum – det er viktig å understreke det: i plenum – be om innsyn i de aktuelle dokumentene. Men det at Stortinget i plenum kan gjøre det, betyr ikke automatisk at man bør gjøre det. Jeg tror man skal tenke ganske grundig over hva denne makten kan brukes til, og ikke minst hva den kan misbrukes til. Hvis det er sånn at noen tror at bare man får mest mulig innsyn i hva ens politiske motstandere tenker og drøfter og diskuterer til enhver tid, gir det et godt demokrati, er jeg ikke så sikker på det. Jeg tror at et godt demokrati også er avhengig av at den politiske opposisjonen kan ha fortrolige interne diskusjoner – og også regjeringen. Det handler også om effektiv styring av nasjonen.

Så er det selvfølgelig sånn at hvis man får mistanke om at noe alvorlig har skjedd, eller at det har vært grov maktmisbruk, skal selvfølgelig Stortinget ha sine kontrollfunksjoner i behold. Men jeg tror også vi skal være klar over at det påligger Stortinget et ansvar for ikke å la dette bli en utglidning, og at denne myndigheten, som vi nå sier at vi har, brukes med stor varsomhet. Hvis den misbrukes, tror jeg nok vi vil se at regjeringer potensielt sett går av eller stiller kabinettsspørsmål, for prinsipielt sett er det en stor inngripen i regjeringens interne liv.

Representanten Jaffery har allerede nevnt Sverdrup – der har vi én legende. Hun har også nevnt en annen legende, Jørgen Kosmo, som ikke bare hadde episke dresser og var en fantastisk politiker på mange måter, men han var også glimrende i å formulere hvor terskelen bør ligge i denne saken. Jeg skal ikke gjenta det Jaffery leste opp, men det sitatet tror jeg kan tjene som en god forklaring på hvordan praktiseringen og tolkningen skal være, ved å understreke at vi er helt på riksrettsnivå før dette blir aktuelt å bruke. Det sier litt om terskelen.

Lars Rem (FrP) []: Som en oppfølging av foregående sak ønsker jeg å redegjøre for Fremskrittspartiets syn på statusen til anmodningsvedtak.

Det norske styringssystemet består av to forskjellige systemer: det parlamentariske og det rettslige. Det parlamentariske systemet er enkelt, idet Stortinget når som helst og med hvilken som helst begrunnelse kan vedta mistillit overfor en statsråd eller hele regjeringen, og da er statsråden eller regjeringen forpliktet til å gå av i henhold til Grunnloven § 15. Det rettslige systemet bygger på det samme prinsippet som det ordinære rettssystemet, hvor ingen kan dømmes uten en rettslig prosess, hvor påstanden må være brudd på en lov.

I denne sammenheng er det ansvarlighetsloven av 5. februar 1932 som gjelder. Den relevante paragrafen i ansvarlighetsloven, § 8, lyder:

«Med bøter eller fengsel inntil 5 år straffes det medlem av Statsrådet som ved handling eller undlatelse bevirker (…)

b. at en beslutning av Stortinget ikke blir gjennemført (…)»

Det har imidlertid vært omstridt om anmodningsforslag omfattes av bestemmelsen eller ikke. Bakgrunnen for dette er at anmodningsforslag gjerne er vage og uklare, og at det ofte må bevilges økonomiske midler for at de kan gjennomføres. I tidligere tider var det en klar oppfatning at anmodningsvedtakene også ble omfattet. Jeg viser her til Innst. S. nr. 277 for 1976–1977, fra utenriks- og konstitusjonskomiteen, om Stortingets kontroll med forvaltningen. Denne innstillingen var basert på Dok. nr. 7 for 1972–1973 fra utvalget som gjennomførte den parlamentariske undersøkelsen etter Kings Bay-saken. I komiteens merknader til kapittel 3 punkt 3.2 står det i innstillingen:

«Utviklingen må sies å ha stadfestet at Regjeringen er rettslig forpliktet til å følge de bestemmelser som Stortinget fatter.»

Dette forsterkes av representantene Gustavsen og Ås som

«vil fremheve at Stortinget ikke bare kan rette henstillinger til regjeringen i de nevnte tilfeller, men at de i stor utstrekning også (i plenumsvedtaksform) kan gi bindende instrukser om hvordan regjeringen skal utøve sin myndighet, jfr. Andenæs, Statsforvaltningen i Norge (4. utg. 1976 side 276).»

Komiteen uttaler også at den er

«enig med Utvalget i at plenumsvedtak må ha gyldighet inntil videre dersom vedtaket ikke inneholder noen tidsbegrensning. Dette må i hvert fall gjelde unntaksfritt for plenumsvedtak som er rettslig bindende for forvaltningen.»

Slik Fremskrittspartiet ser det, må det også være krystallklare anmodningsvedtak med tidsfrister for at gjennomføringen skal være omfattet av ansvarlighetsloven. Det innebærer at vedtak 1013 av 27. mai 2021 og vedtak 596 av 9. februar 2021 i foregående sak fortsatt er gjeldende for nåværende regjering. Det bør da også være nærliggende å mene at tidligere statsråd Knut Arild Hareide har brutt ansvarlighetsloven § 8 b, jf. Innst. 140 S for 2021–2022.

Med det tar jeg opp det forslaget Fremskrittspartiet har fremmet.

Presidenten: Da har representanten Lars Rem tatt opp det forslaget han refererte til.

Audun Lysbakken (SV) []: Jeg skal være kort, for jeg kan i all hovedsak slutte meg til det saksordføreren har sagt.

Men på ett lite punkt i innstillingen er komiteen ikke enstemmig, og det gjelder nettopp dette sitatet fra Jørgen Kosmo knyttet til terskelen for å be om utlevering av r-notater. SV er helt enig i at den terskelen skal være svært høy. Det handler om fortroligheten og muligheten for å ha reell diskusjon innad i et regjeringskollegium. Normalt skal Stortinget derfor ikke be om å få det utlevert. Men vi mener det er i overkant firkantet å peke på riksrettssak som nivået for eventuelt å be om utlevering av den typen notater. Det kan, tenker vi, være klokt ikke å ramme det inn på en så konkret måte.

Det er også slik at det er uenigheter mellom regjering og storting, og kanskje også mellom partier på Stortinget, knyttet til hvilken type interne dokumenter som det er rimelig å forvente utlevert. Et godt eksempel på det er diskusjonen som fortsatt går, og som var et stridstema i forrige periode, som handler om rapporten til den interdepartementale arbeidsgruppen om trygdeeksport. Det er et dokument som kanskje kunne ha kastet et avgjørende lys over sider ved Nav-skandalen, og som kunne innvirket direkte på bl.a. muligheten til ofre for skandalen for å få erstatning. Det er et godt eksempel, mener vi, på en sak hvor det er naturlig å be om å få utlevert interne dokumenter som en vanligvis ikke ville kreve innsyn i.

Jeg vil også knytte en kort kommentar til dette med anmodningsvedtakene. SV er enig med flertallet i komiteen i at vi ikke skal gjøre dem rettslig bindende, men det er viktig å understreke det flertallet skriver om anmodningsvedtak, nemlig at de er å anse som en parlamentarisk instruks – altså ikke, skal vi si, et høflig innspill, men en parlamentarisk instruks – og at de er bindende for regjeringen i den forstand at de skal følges opp. Som det heter i komitémerknaden, har vi

«ei klar forventning om at regjeringa skal oppfylle oppmodingar som fleirtalet i Stortinget stiller seg bak».

Det er enkelt og greit, og jeg understreker det fordi senest den siste gjennomgangen som komiteen hadde av anmodningsvedtak, viste at det altfor ofte skjer at de ikke følges opp på en tilfredsstillende måte. Derfor er forståelsen av disse vedtakenes status viktig, og oppfølgingen av dem er et spørsmål om hvorvidt regjeringen faktisk følger opp direkte og tydelige parlamentariske instrukser. Og det skal regjeringen gjøre.

Masud Gharahkhani hadde her gjeninntatt presidentplassen.

Seher Aydar (R) []: I dag avklarer vi store, overordnede prinsipper som skal være førende for oss folkevalgtes kontroll med utøvende makt. I et parlamentarisk system som vårt er det sunt med slike avklaringer. Regjeringen utgår fra Stortinget, og det er Stortinget som skal holde regjeringen ansvarlig for å følge opp flertallets vedtak. Det er faktisk forutsetningen for at vi skal leve i et demokrati hver eneste dag, ikke bare når det er valg.

Men man kan ikke føre kontroll uten å ha innsyn. Derfor er jeg glad for at en samlet komité støtter Harberg-utvalget i at Stortingets innsynsrett også omfatter interne dokumenter fra regjeringen. Komiteen presiserer at Stortinget etter Grunnloven § 75 f kan pålegge regjeringen å utlevere ethvert dokument den eller resten av forvaltningen har, og at Grunnloven her går foran enhver annen lov.

Det ble forsøkt å så tvil om det da den forrige regjeringen i sin veileder «Regjeringens forhold til Stortinget» omtalte denne retten som uavklart. I dag kan vi trygt anse den som grundig avklart, og jeg forventer at Statsministerens kontor oppdaterer veilederen hvis de ikke har gjort det allerede.

Jeg merker meg at komiteens flertall i merknader skriver om en slags uoverstigelig terskel for at Stortinget kan be om innsyn i regjeringsnotater og forberedelsene til regjeringen. Her vil jeg påpeke to ting. For det første: Skiftende regjeringer har kalt en rekke dokumenter som ikke er regjeringsnotater og ikke knytter seg til regjeringskonferanser, for interne, sist Nav-rapporten om eksport av velferdsytelser, som vi har bedt om å få framlagt for Stortinget. For det andre: Selv om man sjelden skulle benytte seg av en rettighet, betyr ikke det at rettigheten er verdiløs. Den dagen flertallet i denne salen trenger innsyn i et regjeringsdokument, vet både vi og regjeringen at vi skal få det, og det i seg selv styrker folkestyret.

Jeg vil trekke fram et punkt hvor komiteen enstemmig har klargjort et prinsipp om hvordan Riksrevisjonen skal behandle graderte opplysninger. Riksrevisjonen er, som vi vet, et viktig verktøy for å føre kontroll med forvaltningen, deriblant regjeringen. Paradokset er at det samtidig er regjeringen som eier informasjonen som den gir til Riksrevisjonen. Dersom regjeringen f.eks. bestemmer at en opplysning skal holdes hemmelig, kan ikke Riksrevisjonen publisere den opplysningen, og vi får ikke debattere den åpent. Én ting er hemmeligstemplede opplysninger, noe ganske annet er om Riksrevisjonen da ser seg nødt til å hemmeligholde en hel rapport.

I forrige stortingsperiode så vi det demonstrert i praksis. Riksrevisjonens rapport om kampflyenes operative evne er den dag i dag hemmeligstemplet, etter at Forsvarsdepartementet graderte opplysninger den bygger på. Her på Stortinget ble saken behandlet bak lukkede dører. Dermed ble vi frarøvet en åpen debatt om Norges kapasitet til å forsvare seg selv og om Forsvarsdepartementets rolle.

I forbindelse med Rødts forslag om å offentliggjøre deler av kampflyrapporten vedtok Stortinget at Harberg-utvalget skulle komme med forslag som muliggjør offentlig innsyn og debatt rundt Riksrevisjonens undersøkelser. Det gjorde utvalget i kapittel 3.

Jeg er glad for at hele komiteen i dag står samlet om utvalgets vurderinger og understreker at i den grad en rapport ikke kan offentliggjøres i sin helhet, skal Riksrevisjonen utarbeide en versjon uten graderte opplysninger som ellers er så komplett som mulig. Dermed slår vi fast at forvaltningen som informasjonseier har et ansvar for å legge til rette for fri og åpen debatt.

Helt til slutt vil jeg takke Harberg-utvalget for solid arbeid og saksordføreren for godt arbeid i denne saken. Med de to rundene vi har hatt på Stortinget, mener jeg at vi har klargjort viktige demokratiske prinsipper, som stort sett en samlet komité, et samlet storting, har stått bak. Det er veldig verdifullt.

Presidenten: Flere har ikke bedt om ordet til sak nr. 6.

Votering, se tirsdag 22. mars