Stortingets budsjettsystem bygger bl.a. på prinsippet
om realistisk budsjettering og at budsjettet skal omfatte samtlige
statsutgifter og statsinntekter i budsjetterminen. Konsekvent praktisering
av bevilgningsreglementet er en forutsetning for tillit til det politiske
system, og for å ha tilfredsstillende forutsigbarhet og
kontroll med offentlig ressursbruk. På samme bakgrunn bør
enkeltvedtak som fattes av Stortinget ha forankring i ordinær
budsjettbehandling.
Siden det nye budsjettsystemet ble vedtatt i 1997, har en i økende
grad sett eksempler på at budsjettdisiplinen
i Stortinget er svekket. Det er eksempler på at bevilgningsreglementet
brytes, på at et flertall i Stortinget samles om dyre løfter
som ikke finansieres, og det fremmes forslag til endringer
av budsjettet bare uker etter at det er vedtatt.
Dette har flere uheldige konsekvenser. Den mest direkte er at
det dannes flertall for enkeltforslag som i sum sprenger rammen
som er vedtatt. Dermed svekkes styringen med den økonomiske
politikken. Den nye budsjettordningen i Stortinget er ment å avverge dette,
men praksis har vist svakheter ved dagens ordning.
Praksisen med enkeltvedtak uten inndekning har også andre
uheldige konsekvenser. Det skapes ofte inntrykk av at forslagene
ikke har en kostnad, ved at det verken anvises eller tas ansvar
for inndekningen. På den måten forvitrer ansvaret
- det mest grunnleggende ved utøvelse av politikk.
I det følgende tar forslagsstillerne opp en del punkter
vedrørende måten budsjettsaker behandles på i
Stortinget. Målet er å stramme inn regelverket, slik
at intensjonen ved de endringer Stortinget tidligere har vedtatt,
blir fulgt.
Ved flere tilfeller de senere årene er det fra ulike partier
blitt fremmet forslag om økning av enkelte bevilgningsposter
ved nysaldering av budsjettet. I flere tilfeller har dette dreid
seg om bevilgninger som gjøres overførbare til
etterfølgende år, og som etter forslagsstillernes
vurdering åpenbart burde ha vært bevilget på etterfølgende års
budsjett. Budsjettreformutvalget antok i 2000 at det ikke ville
bli nødvendig å foreta regelendringer på dette
området, men budsjettpraksis de senere år aktualiserer
en revurdering av denne konklusjonen.
Utdrag fra innstillingen fra utvalget for evaluering av Stortingets
behandling av stats- og nasjonalbudsjettet:
"Utvalget vil peke på at selv om bevilgning
påføres stikkordet ’kan overføres’ gir
dette ikke unntak fra prinsippet om realistisk budsjettering som
innebærer at bevilgning ikke skal settes høyere
eller lavere enn det som antas å bli den faktiske inn-
eller utbetaling for vedkommende termin. Dette er også pekt
på av Riksrevisjonen flere ganger i de konstitusjonelle
antegnelsene. Ut fra hensynet til en hensiktsmessig budsjett- og økonomiforvaltning
i staten ser imidlertid ikke utvalget det som aktuelt å avgrense
mulighetene til overføringer av budsjettmidler mellom budsjetterminer
i forhold til dagens situasjon.
Utvalget er av den mening at dersom bevilgningsreglementets regler
om realistisk budsjettering og intensjonene bak disse overholdes,
vil dette også være tilstrekkelig til å hindre
at budsjettreformens ordninger med rammevedtak svekkes.
I de tilfellene der det likevel vedtas bevilgninger på inneværende års
budsjett som høyst sannsynlig helt eller delvis vil komme
til anvendelse på neste års budsjett, vil utvalget
anbefale at det først gjøres eksplisitt vedtak
om å fravike bevilgningsreglementet § 4 før slikt
bevilgningsvedtak fattes, jf. Stortingets behandling av Innst. S.
nr. 24 (2000-2001) 14. november 2000.
Utvalget vil generelt anbefale tilbakeholdenhet når det
gjelder budsjettvedtak mot slutten av budsjettåret som
kan påvirke de totale statlige utgiftene det påfølgende
budsjettåret."
Ønsker Stortinget å foreta bevilgninger i nysalderingen
på inneværende års budsjett, som høyst
sannsynlig helt eller delvis vil komme til anvendelse på neste års
budsjett, anbefales det, som gjengitt over, at det først
gjøres eksplisitt vedtak om å fravike bevilgningsreglementet § 4
før slikt bevilgningsvedtak fattes. Et slikt vedtak ble
for eksempel fattet ved vedtak om å bevilge en milliard
kroner til medisinsk behandling i utlandet, jf. Stortingets vedtak
av 14. november 2000. Stortinget bør dog etter
forslagsstillernes oppfatning være forsiktig med å benytte
seg av muligheten til å fravike bevilgningsreglementet,
- hovedregelen må være at bevilgningsreglementet
følges.
Det er flere eksempler i inneværende stortingsperiode
på omstridte bevilgninger i nysalderingen med budsjettvirkninger
i etterfølgende år, hvor det ikke har blitt foretatt
eksplisitte vedtak om å fravike bevilgningsreglementet § 4.
Et eksempel er nysalderingen av budsjettet for 2002. I svar på spørsmål
fra finanskomiteen/Høyre av 17. desember
2002, vedrørende Innst. S. nr. 90 (2002-2003) - Innstilling
fra finanskomiteen om nysaldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden
2002, skriver Finansdepartementet:
"Ut fra de opplysninger som er gitt til Stortinget bygger flertallets
innstilling på mangelfulle forutsetninger når
det gjelder beregning av merbehovet på kontantstøttekapittelet.
(…) Det er således ingen ledige midler, slik flertallet
legger til grunn. Flertallets forslag innebærer dermed
en svekkelse av budsjettbalansen med 135 mill. kroner. (…)
Det vil ikke under noen omstendighet være mulig å få utbetalt
et drifttilskudd til barnehager innen utgangen av 2002. Det er også usikkert
om det vil være teknisk mulig å utbetale driftstilskudd
fra staten ved fylkesmennene til kommunene. Det vil derfor ikke
under noen omstendighet være tid til forsvarlig saksbehandling
av fordelingen av tilskuddsbeløp hos fylkesmennene."
Et annet eksempel er i nysalderingen av budsjettet for 2001,
Innst. S. nr. 53 (2001-2002). Det konstitusjonelle kontor i Stortinget
skriver om tilskudd til studentboligene og tilskudd til private
skoler i et notat den 10. desember 2001 til kirke-, utdannings-
og forskningskomiteen, vedlegg 2, i Innst. S. nr. 53 (2001-2002):
"Ut fra merknadene i utkastet til innstilling, kan vi vanskelig
se at de foreslåtte bevilgningene vil kunne komme til utbetaling
inneværende år, og forslagene bør derfor
ikke fremmes. Videre finner vi det prinsipielt betenkelig å bevilge
penger for inneværende år og gjøre dem
overførbare til neste år, samtidig som Stortinget
er i ferd med å saldere budsjettet for neste år."
De her nevnte eksempler er bare noen utvalgte. Det kan også vises
til at Stortinget ved tidligere anledninger har kritisert regjeringen
for å fremme nye bevilgningsforslag i nysaldering, bl.a.
i Innst S. nr. 65 (1997-98), hvor et flertall kritiserte regjeringen
for å ha fremmet forslag om tilleggsbevilgninger på 1997-budsjettet,
som de mente var innlysende ikke ville bli benyttet i 1997, men
i det kommende året. Flertallet viste også til
at regjeringen hadde hatt mulighet til å fremme disse forslagene
under behandlingen av 1998-budsjettet.
De senere år har en del saker med budsjettkonsekvenser
blitt fremmet gjennom private forslag, uten at det har vært
samordnet med ordinær budsjettbehandling i statsbudsjettet,
eller samleproposisjon om budsjettendringer som fremmes sammen med
revidert nasjonalbudsjett.
Et eksempel på slike vedtak er vedtak om endring av
beregningsgrunnlaget for konsesjonskraftprisen (Innst. S. nr. 50
(2002-2003) om en gjennomgang av lovgivningen om konsesjonskraft).
Budsjettreformutvalget mente, ut fra en helhetsvurdering, at
det ikke er hensiktsmessig å gjøre rammevedtak
bindende gjennom budsjettåret.
Spørsmålet om hvordan Stortinget håndterer
bevilgningsforslag gjennom året, bør etter forslagsstillernes
oppfatning tas opp til ny vurdering, da nåværende
praksis over tid kan undergrave Stortingets budsjettsystem.
I brev av 6. februar 2004 til representantene og komiteene
skriver Stortingets presidentskap:
"Da Frøiland-utvalgets utredning om Stortingets kontroll
med regjering og forvaltning ble behandlet av Stortinget 28. mai
2003, på grunnlag av kontroll- og konstitusjonskomiteens
Innst. S. nr. 210 (2002-2003), ble den sterke økningen
i anmodningsvedtak de siste årene kommentert. (Anmodningsvedtak
begynner vanligvis slik: "Stortinget ber regjeringen ..."). Det
ble gjort 247 slike vedtak i stortingsåret 2002-2003.
Det ble spesielt pekt på at en del anmodningsvedtak
viser seg å ha uforutsette konsekvenser eller kan ikke
bli gjennomført, fordi forholdet ikke var tilstrekkelig
utredet da vedtaket ble fattet. Etter Presidentskapets oppfatning
er dette meget uheldig, ikke minst fordi det lett kan føre
til svekket tillit til det politiske systemet. Derfor understreker
Presidentskapet at det bør unngås å gjøre
vedtak som pålegger regjeringen å sette i gang
bestemte tiltak uten at forholdet er tilstrekkelig utredet. Forslaget
til anmodningsvedtak bør i mange tilfeller heller formes
som en anmodning om å utrede eller vurdere et nærmere
angitt forhold. Slike vedtak innebærer at regjeringen må komme
tilbake til Stortinget med resultatet av utredningen/-vurderingen.
Derved vil Stortinget få et bedre grunnlag for å kunne
gjøre operative vedtak.
Når det spesielt gjelder behandlingen av private forslag
(Dok. 8-forslag), viser Presidentskapet til at FO § 29
annet ledd, som handler om komitébehandling av slike saker,
har følgende bestemmelse i tredje punktum: "Er det behov
for ytterligere utredning før realitetsstandpunkt tas,
bør komiteen gi innstilling om at forslaget oversendes
til utredning og uttalelse.” Presidentskapet finner grunn
til å minne komiteen om denne muligheten de har ved behandling
av Dok. 8-forslag til å avgi innstilling om å oversende
forslaget til regjeringen til utredning og uttalelse. Når
regjeringen kommer tilbake til Stortinget med slik utredning/uttalelse,
er forutsetningen at den blir sendt vedkommende fagkomité til
behandling.""
Dette brevet fra Stortingets presidentskap illustrerer problemet
med dagens praksis. Forslagsstillerne mener man bør gå lenge
renn denne anmodningen fra Presidentskapet og vurdere endringer
i behandlingsmåten av private forslag. Det vil svekke tilliten
til det politiske systemet dersom det ved behandling av statsbudsjettet
eller revidert nasjonalbudsjett i en helhetlig sammenheng ikke blir
funnet rom for de vedtak med budsjettvirkning som er blitt fattet
utenom budsjettbehandling.
For å unngå svakhetene ved dagens praksis foreslås
det endringer i Stortingets forretningsorden slik at alle private
forslag som har budsjettkonsekvenser, oversendes regjeringen. Private
forslag med budsjettkonsekvens kan kun munne ut i at Stortinget
ber regjeringen fremme sin vurdering. For å få presentert forslagene
i en helhet foreslås det, med mindre flertallet eksplisitt
ber om noe annet, at regjeringen fremmer sin vurdering i forbindelse
med neste budsjettbehandling, det være seg statsbudsjettet
eller revidert nasjonalbudsjett. I de tilfeller private forslag
blir fremmet så kort tid før neste budsjettbehandling
at det ikke vil være mulig å gi endelig behandling,
kommer regjeringen med en foreløpig tilbakemelding.
Spørsmålet om et forslag er i tråd
med budsjettreglementet og Stortingets forretningsorden, må avklares
før saken kommer til votering i Stortinget. I dag synes
det uklart hvem som har ansvar for dette. Synspunktene fra både
Det konstitusjonelle kontor i Stortinget og Finansdepartementet,
gjengitt ovenfor, illustrerer dette. Presidentskapet bør
derfor avklare ansvarsforholdet mellom komitésekretæren,
Stortingets administrasjon og Stortingets president når
det gjelder kvalitetssikring av innstillinger og voteringsopplegg,
for å unngå stadige budsjettreglementstvister.
Avslutningsvis, - det har i den offentlige debatt blitt tatt
opp andre sider av budsjettsystemet enn de aspekter som blir berørt
av de forslag som her er reist. Det vises bl.a. til professor Bjørn
Erik Rasch sine vurderinger om voteringssystemet, publisert i "Budsjettbehandlingen
i Stortinget - bør alternativ votering benyttes?", Maktutredningen,
rapportserien, nr. 29. mai 2001. Forslagsstillerne vil
derfor peke på muligheten for at Stortingets presidentskap,
med et noe bredere utgangspunkt enn det som tas opp i dette forslaget,
kan sette ned et ekspertutvalg som kan se på ulike sider
av budsjettbehandlingen og håndtering av forslag med budsjettvirkning.