Nærmere om forslagene til endringer i lov 5. februar 1932 nr. 1 om straff for handlinger som påtales ved riksrett (ansvarlighetsloven)

Innledning

Ansvarlighetsloven gir særlige straffebestemmelser for de konstitusjonelt ansvarlige, dvs. høyesterettsdommere, stortingsrepresentanter og statsrådets medlemmer. Bestemmelsene om statsrådenes ansvar i §§ 8-11 er de mest sentrale. Straffelovens alminnelige regler supplerer ansvarlighetsloven og gjelder således i tillegg til de forhold som er omhandlet i ansvarlighetsloven. Etter 1932 har riksrettsordningen stått uendret, og ordningen er i hovedtrekk den samme som ble etablert i 1814.

Forslagene til endringer i ansvarlighetsloven tar utgangspunkt i at Grunnloven §§ 15, 30, 82 og 86 endres på den måte som er foreslått i Dokument nr. 19 (2003-2004) og Dokument nr. 12:1 (2003-2004).

Riksrettens kompetanse er i dag begrenset til handlinger eller unnlatelser som de konstitusjonelt ansvarlige begår "som saadanne", jf. Grunnloven § 86. Et hovedsynspunkt bak forslaget til endringer både i Grunnloven og i ansvarlighetsloven er at Riksrettens kompetanse bør strammes inn og presiseres slik at det bare er straffbare handlinger som alene statsråder, stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere kan begå, og som innebærer et brudd på en konstitusjonell plikt, som skal påtales ved riksrett. På denne måten blir det større grad av samsvar mellom Riksrettens eksklusive kompetanse og det særegne ved de straffbare handlingene som pådømmes ved riksrett.

Som nevnt foran er det videre lagt vekt på å unngå strafferegler som knytter straffansvar til svært vidtfavnende og utpreget politiske vurderingstemaer. Endringene som foreslås i ansvarlighetsloven tar utgangspunkt i disse forutsetningene.

Det er lagt til grunn at gjeldende ansvarlighetslov danner et godt utgangspunkt for den fremtidige lovgivning om ansvarsgrunnlag i riksrettssaker. Nedenfor omtales de aktuelle bestemmelser med forslag om endringer og presiseringer. De bestemmelsene i ansvarlighetsloven som foreslås videreført uendret, omtales ikke.

Merknader til de enkelte bestemmelser

§§ 1 og 2

I ansvarlighetsloven § 1 første ledd er det fastsatt at loven får anvendelse på handlinger som påtales ved riksrett. Dersom Grunnloven § 86 presiseres til å gjelde "brudd på konstitusjonelle plikter", bør tilsvarende presisering tas inn i ansvarlighetsloven, og dette foreslås gjort i § 1.

§ 1 annet ledd sier at straffelovens annen og tredje del, dvs. de enkelte straffebudene i straffeloven, gjelder ved siden av ansvarlighetslovens bestemmelser. Det foreslås at henvisningen i § 1 annet ledd gjøres mer generell slik at den også omfatter straffebestemmelser i særlovgivningen. Selv om det antas at dagens bestemmelser ikke hindrer at også strafferegler i særlovgivningen kan gjøres gjeldende for Riksretten, er det ønskelig at dette klargjøres i lovteksten. Samtidig foreslås det å presisere at også lovregler om erstatningsansvar gjelder ved siden av ansvarlighetslovens regler.

Videre foreslås det å rette opp to antatte inkurier. For det første gjøres bestemmelsen gjeldende for alle grupper som omfattes av ansvarlighetsloven, dvs. også høyesterettsdommere i tillegg til regjeringsmedlemmer og stortingsrepresentanter som alt er omfattet av dagens regel. Dessuten foreslås at henvisning til lov 22. mai 1902 nr. 1 Militær Straffelov § 81 a tas ut da denne bestemmelsen er blitt opphevet.

§ 2 fastsetter at den alminnelige del av straffeloven får anvendelse ved siden av ansvarlighetsloven. Denne bestemmelsen blir overflødig når § 1 gjøres mer generell, og foreslås derfor opphevet.

§ 6

Det følger av ansvarlighetsloven § 6 at Riksretten er fratatt muligheten til å idømme betinget fengselsstraff. Begrunnelsen for dette må trolig søkes i alminnelige betraktninger om Riksrettens suverenitet i saker som faller inn under Grunnloven § 86. Denne suverenitetstanken kan sies å innebære at det kun er Riksretten selv - og ikke noen av de andre statsorganer - som skal ha med tiltalte/domfelte og straffesaken mot ham å gjøre. Dersom domfelte blir idømt betinget fengselsstraff, kan dette innebære at domfelte blir underkastet forvaltningens, dvs. i prinsippet regjeringens tilsynsmyndighet, jf. strl. § 53. Dette kan sees på som et inngrep i Riksrettens suverenitet. Også dersom det idømmes ubetinget fengselsstraff, blir imidlertid domfelte underkastet forvaltningens myndighet ved at fengselsmyndighetene skal fullbyrde fengselsstraffen. Forvaltningens tilsynsrolle ved betingede fengselsstraffer må sees på samme måte, nemlig som en fullbyrding av den straff som Riksretten har fastsatt.

Det foreslås på denne bakgrunn at ansvarlighetsloven § 6 oppheves.

§ 7

Ansvarlighetsloven § 7 gir i dag uttrykk for det prinsipp som følger av en alminnelig forståelse av Grunnloven § 86, om at Riksretten har kompetanse til å ilegge en statsråd, stortingsrepresentant eller høyesterettsdommer erstatningsansvar. Det fremmes forslag om å endre Grunnloven § 86 og ansvarlighetsloven § 7 slik at det åpnes for å idømme erstatningsansvar uten at det samtidig idømmes straffansvar. Det foreslås videre at ansvarlighetslovens fulle tittel bør gjenspeile at Riksretten dermed ikke kun er en straffedomstol, men generelt en ansvarsdomstol som også kan idømme erstatningsansvar.

§ 9

Ansvarlighetsloven § 9 omhandler i utgangspunktet statsrådenes opplysningsplikt overfor regjeringskollegiet ved saker som behandles i statsråd. Første ledd i bestemmelsen gjelder de forsettlige handlinger og unnlatelser, mens annet ledd gjelder de uaktsomme brudd. Bestemmelsen har i parlamentarisk praksis og statsrettslig teori ofte blitt forstått slik at den også rammer den statsråd eller regjering som unnlater å gi nødvendige opplysninger til Stortinget. I Dokument nr. 12:1 (2003-2004) er det foreslått at opplysningsplikten grunnlovsfestes i en ny § 82. Det foreslås en forenkling av ansvarlighetsloven § 9 ved at første og annet ledd samles til en bestemmelse, der henvisninger til skyldkrav strykes. Som et nytt annet ledd i § 9 foreslås inntatt straffehjemmelen for brudd på opplysningsplikten i forhold til Stortinget, jf. forslaget til ny § 82 i Grunnloven.

§ 10

Ansvarlighetsloven § 10 gjelder regjeringsmedlemmer som bevirker eller medvirker til at statens eiendommer eller øvrige midler ikke blir forsvarlig anvendt, eller bestyrt, eller som på annen måte viser forsømmelighet i sin virksomhet.

Etter bestemmelsen er det bare anledning til å ilegge bot eller hefte som straffereaksjon. Idet hefte i praksis er gått ut av bruk, er det hensiktsmessig at det også kan idømmes fengselsstraff som alternativ til bøtestraff.

§ 11

Gjennom ansvarlighetsloven § 11 første ledd oppfylles den plikt som følger av Grunnloven § 30 tredje ledd til å gi en hjemmel for å straffe det medlem av statsrådet som er ansvarlig for en forfatningsstridig, lovstridig eller øyensynlig landsskadelig beslutning fattet av Kongen.

Denne bestemmelsen foreslås endret på tilsvarende måte som Grunnloven § 30 tredje ledd, dvs. at straffansvaret begrenses til å omfatte lovstridige handlinger. Straffansvaret for handlinger som "øiensynlig er skadelig for riket" foreslås tatt ut. Dette er i tråd med ønsket om å unngå at straffebestemmelsene inneholder vurderingstemaer som er utpreget skjønnsmessige.

§ 13

Ansvarlighetsloven § 13 gjelder brudd på stortingsrepresentantenes opplysningsplikt til Stortinget. Til forskjell fra regjeringens opplysningsplikt, rammes bare de forsettlige brudd på stortingsrepresentantenes opplysningsplikt. Det foreslås at bestemmelsen endres, slik at også de uaktsomme forgåelser rammes. Dette gjøres ved å stryke kravet til forsett.

§ 15

Ansvarlighetsloven § 15 er opphevet. Det fremmes forslag om at det som en ny § 15 første ledd tas inn en straffebestemmelse om brudd på regjeringens plikt til å søke avskjed etter et mistillitsvotum. I § 15 annet ledd foreslås en straffebestemmelse om brudd på de fullmakter som følger av regjeringens stilling som forretningsministerium, jf. forslaget til endring av Grunnloven § 15.

§§ 16 og 17

Ansvarlighetsloven §§ 16 og 17 omhandler straffansvar for medlemmer av Høyesterett.

§ 17 setter straff for ulike forgåelser i forbindelse med høyesterettsdommeres embetsførsel. Det foreslås presisert at reglene også gjelder når høyesterettsdommere deltar som dommere i Riksretten.

§ 18

Ansvarlighetsloven § 18 foreslås opphevet, idet de alminnelige straffebestemmelser antas å dekke behovet for å kunne straffeforfølge de stortingsvalgte dommerne i Riksretten som måtte gjøre seg skyldige i straffbare forhold.

Nærmere om forslagene til endringer i lov 5. februar 1932 nr. 2 om rettergangsmåten i riksrettssaker (riksrettergangsloven)

Innledning

Som det fremgår foran foreslås det i Dokument nr. 19 (2003-2004) og i Dokument nr. 12:1 (2003-2004) endringer i rettergangsreglene for riksrettssaker. Dette medfører behov for enkelte endringer i gjeldende riksrettergangslov. Det foreslås endringer i sammensetningen av selve Riksretten, nye regler om påtalemyndigheten og nye regler om etterforskningsstadiet i prosessen. Den nye prosessordningen forutsetter for øvrig også endringer i Stortingets forretningsorden som fremmes i et eget representantforslag, jf. Dokument nr. 8:20 (2006-2007).

Dagens rettergangsordning

Etter Grunnloven § 86 er Odelstinget påtalemyndighet, mens domstolen - Riksretten - består av høyesterettsdommere og medlemmer av Lagtinget. Ved domsavsigelsen skal Riksretten bestå av 10 representanter fra Lagtinget og 5 høyesterettsdommere, jf. Grunnloven § 87. En riksrettssak starter med at saken oversendes Odelstinget som oppnevner en protokollkomité i henhold til Stortingets forretningsorden § 14 a. Protokollkomiteen gransker og vurderer spørsmålet om riksrettstiltale og avgir innstilling til Odelstinget. Odelstinget beslutter deretter om det skal tas ut tiltale, og kan i likhet med den ordinære påtalemyndighet eventuelt unnlate å ta ut påtale selv om det mener vilkårene for ansvar foreligger. Dersom Odelstinget vedtar å ta ut tiltale, settes riksrettsapparatet i gang. De nærmere regler om prosedyrene fremgår av Grunnloven § 87 og av lov om rettergangsmåten for riksrettssaker som bl.a. gir regler om at det skal oppnevnes en aksjonskomité, samt anklagere og forsvarere.

Hovedtrekkene i forslaget til ny rettergangsordning

Det er lagt vekt på at en revidert riksrettsordning må utformes slik at den sikrer en uavhengig og upartisk rettergang. Uavhengighet innebærer at anklagemyndigheten skal være klart skilt fra domsmyndigheten.

Stortinget i plenum erstatter Odelstinget som påtalemyndighet i riksrettssaker, og kontroll- og konstitusjonskomiteen overtar protokollkomiteens funksjon som forberedende organ. En tredjedel av komiteens medlemmer kan kreve at komiteen av eget tiltak tar opp til behandling en sak om å gjøre konstitusjonelt ansvar gjeldende.

Stortinget kan, med tilslutning fra en tredjedel av representantene, vedta at et nytt, uavhengig organ - kalt Stortingets ansvarskommisjon - skal innlede undersøkelser med sikte på å avklare om det er grunnlag for å gjøre konstitusjonelt ansvar gjeldende mot noen. Bakgrunnen for å opprette en egen ansvarskommisjon, er ønske om å effektivisere etterforskningsstadiet i riksrettssaker. Kommisjonen skal bestå av 5 medlemmer oppnevnt av Stortinget for en 6-års periode. Hos medlemmene er det ønskelig med påtale- og etterforskningskompetanse i tillegg til statsrettslig kompetanse. Selv om det er tale om en permanent etterforskningsenhet, vil den først tre i funksjon når det er saker å arbeide med. Ansvarskommisjonen vil etter forslaget ha en uavhengig stilling, tilsvarende andre kontrollorganer for Stortinget, og den skal gi Stortinget et faktisk og rettslig grunnlag for å foreta den nærmere påtalemessige vurdering. Kommisjonen skal i prinsippet ha samme myndighet som den ordinære påtalemyndighet har ved etterforskning av straffesaker.

Kommisjonen avgir sin tilråding til Stortinget, og saken forberedes deretter i kontroll- og konstitusjonskomiteen som avgir innstilling i påtalespørsmålet til Stortinget.

Riksretten skal bestå av 11 medlemmer - 5 dommere fra Høyesterett og 6 medlemmer oppnevnt av Stortinget for en periode på 6 år - kalt Riksrettsutvalget. Høyesterettsjustitiarius skal være Riksrettens president. Stortingsrepresentanter eller medlemmer av statsrådet kan ikke velges som medlemmer av Riksretten. Hovedprinsippene i den nye ordningen fremgår av forslaget til endring av § 86 i Grunnloven, mens det forutsettes at den nærmere regulering av prosessen skal foretas i alminnelig lov.

Nærmere detaljer og begrunnelse for forslagene fremgår av Dokument nr. 19 (2003-2004).

Endringsforslagene i riksrettergangsloven

Gjeldende riksrettergangslov danner et godt utgangspunkt for den fremtidige lovgivning, og bør derfor beholdes. I hovedsak er endringsforslagene bare av redaksjonell art, som en konsekvens av at Riksrettens sammensetning endres. "Lagtingets medlemmer" erstattes av "de av Stortinget valgte medlemmer". Oppgavene til Riksrettens president overtas av høyesterettsjustitiarius. Alle bestemmelser om utskyting og loddtrekning utgår. Det tas inn en bestemmelse om at inhabile dommere og dommere som har lovlig forfall, skal erstattes av henholdsvis de neste i ansiennitet eldste høyesterettsdommere og av de av Stortinget valgte stedfortredere. De oppgaver som i dag tilligger Odelstinget, foreslås overført til Stortinget.

I det følgende omtales bestemmelsene i riksrettergangsloven. Bestemmelser der det bare er snakk om endringer av redaksjonell art og bestemmelser som foreslås videreført uendret, omtales ikke.

Merknader til de enkelte bestemmelser

§ 3

Riksrettergangsloven § 3 omhandler hvor rettsforhandlingene skal finne sted. Det fremmes forslag om at Riksretten skal tre sammen i Høyesteretts lokaler - ikke i Lagtingssalen slik regelen er i dag. Dette er delvis praktisk begrunnet, men anbefales også for å tydeliggjøre domstolens uavhengighet i forhold til Stortinget som påtalemyndighet. Det er dessuten mindre naturlig for Riksretten å ha sete i Stortinget når møtende representanter ikke lenger skal delta i domstolen.

§ 4

Utskytingsreglene som i dag gjelder for Riksrettens dommere tas ut fordi de er blitt uaktuelle med den nye sammensetningen av Riksretten, men bestemmelsen skal fortsatt gi regler for de tilfeller der Riksrettens president eller øvrige dommere er inhabile eller har forfall. Dersom Riksrettens president er inhabil eller har forfall, trer den etter utnevnelsestiden eldste dommer i hans sted. Tilsvarende regel gjelder for øvrige høyesterettsdommere i Riksretten. Dersom et av de medlemmene som er valgt av Stortinget er inhabil eller får forfall, trer et av varamedlemmene som er valgt til Riksrettsutvalget inn i hans/hennes sted i henhold til den rekkefølge de er valgt av Stortinget.

I riksrettergangsloven § 4 siste ledd er Riksrettens president gitt adgang til å bestemme at en eller flere av stedfortrederne til Riksrettens dommere skal overvære rettsforhandlingene for å tiltre retten om noen av dommerne får forfall.

§ 14

Det foreslås innledningsvis inntatt en henvisning til de nye reglene om Stortingets ansvarskommisjon som foreslås som nytt kapittel 3 i loven. I bestemmelsen foreslås for øvrig redaksjonelle endringer - dels som følge av at Stortinget - ikke Odelstinget skal fatte vedtak om tiltale, og dels som følge av at Riksrettens president skal være høyesterettsjustitiarius - ikke Lagtingets president.

Etter forslaget skal det ikke lenger velges en egen aksjonskomité som skal handle på Stortingets vegne under forberedelsen og utførelsen av saken etter at det er vedtatt å ta ut tiltale. Forslaget innebærer at kontroll- og konstitusjonskomiteen overtar aksjonskomiteens oppgaver. Det anses ikke nødvendig å ha egne lovregler knyttet til de funksjoner kontroll- og konstitusjonskomiteen ved dette overtar. Aksjonskomiteens oppgave har i første rekke vært å assistere den aktor som pekes ut, og til dels delta som en del av aktoratet, jf. riksrettergangsloven § 23. Det anses i dag mest hensiktsmessig at aktoratet under rettsforhandlingene utføres av profesjonelle aktører. Kontroll- og konstitusjonskomiteen forutsettes å være et konsultativt organ for aktoratet underveis i forberedelsen og under behandlingen av saken, heller enn en aktiv del av det. Det legges opp til at aktoratet opptrer på vegne av Stortinget, og det forutsettes at den/de som antas legger opp arbeidet i saken i nært samarbeid med kontroll- og konstitusjonskomiteen.

§§ 15 og 16

I riksrettergangsloven §§ 15 og 16 blir det foreslått endringer som følge av at Stortinget - ikke Odelstinget - skal fatte vedtak om tiltale, og dels som følge av at Riksrettens president skal være høyesterettsjustitiarius - ikke Lagtingets president.

Med "Høiesteretts medlemmer" i § 16 menes alle Høyesteretts medlemmer - ikke bare de 5 som er medlemmer av Riksretten. Bakgrunnen for dette er at det kan bli endringer i rettens sammensetning som følge av forfall eller inhabilitet. Tilsvarende gis underretning til sakens parter om medlemmer i Riksrettsutvalget som også omfatter varamedlemmene.

For øvrig foreslås siste ledd i § 16 opphevet av forenklingshensyn.

Kap. 3:

Nytt kapittel om Stortingets Ansvarskommisjon.

Det foreslås videre et nytt kapittel 3 i riksrettergangsloven om etterforskningsleddet i riksrettssaker - Stortingets ansvarskommisjon, jf. henvisningen i § 14.

§ 30 og 31

Stortingets ansvarskommisjon skal være en permanent etterforskningsenhet bestående av 5 medlemmer som velges av Stortinget for 6 år om gangen. Stortingets presidentskap avgir innstilling om sammensetning av kommisjonen. Stortinget kan i særlige tilfeller velge en stedfortreder for enkelte medlemmer i en enkeltsak og også løse et medlem fra vervet og velge nye medlemmer for resten av perioden, jf. § 30 annet ledd. I henhold til § 30 tredje ledd kan kommisjonen ikke instrueres om sin utøving av myndighet.

I medhold av § 30 tredje ledd gir Stortinget nærmere regler om kommisjonens sammensetning, arbeidsmåte og administrasjon. For øvrig fastsetter kommisjonen selv sin arbeidsmåte og organiseringen av arbeidet.

Av forslaget til § 30 fremgår det at Stortingets ansvarskommisjon trer sammen på anmodning fra Stortinget. Det vises til Dokument nr. 8:20 (2006-2007) om endringer i Stortingets forretningsorden der, det er foreslått at en tredjedel av representantene kan vedta å be Stortingets ansvarskommisjon innlede undersøkelser med sikte på å avklare om det er grunnlag for å gjøre konstitusjonelt ansvar gjeldende mot noen. I henhold til § 31 skal ansvarskommisjonen, etter å ha gjennomført sine undersøkelser, gi en vurdering av ansvarsspørsmålet til Stortinget. Det fremgår også av § 31 at kommisjonens rapport i utgangspunktet er offentlig med mindre særlige hensyn tilsier at den bør være taushetsbelagt.

§ 32

I § 32 gis regler om at den som etterforskningen er rettet mot, har krav på offentlig forsvarer. Rett til forsvarer oppstår fra det tidspunkt Stortinget fatter vedtak om å be ansvarskommisjonen iverksette undersøkelser. Dette innebærer en styrket rett til forsvarer sammenliknet med det som gjelder i alminnelige straffesaker. Bakgrunnen for dette er riksrettssakenes spesielle karakter og den belastningen vedtaket om å iverksette undersøkelser vil være for den som etterforskes. For øvrig har vedkommende de samme rettigheter som en som etterforskes etter straffeprosessloven. Oppnevnelse av forsvarer foretas av kommisjonens leder.

§ 33

Bestemmelsen slår fast at ansvarskommisjonen kan iverksette etterforskning etter tilsvarende regler som gjelder for den ordinære politi- og påtalemyndighet. Kommisjonen kan i medhold av § 33 annet ledd foreta avhør etter reglene om politiavhør, sette frem begjæring for retten om gransking, bruk av tvangsmidler eller bevisopptak og søke bistand hos sakkyndige. Kommisjonen skal også kunne be politiet om å utføre nærmere bestemte rettergangsskritt.

I § 33 annet ledd gis regler om plikt til å møte for kommisjonen. Plikten omfatter både den som etterforskes og andre som kommisjonen innkaller.