I Norge kjøper offentlig sektor inn varer og tjenester for rundt
400 mrd. kroner årlig. Lov om offentlige anskaffelser og tilhørende
forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre
mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert
på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også
bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at
allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på
en samfunnstjenlig måte.
Forslagsstillerne viser til at det er bred støtte til behovet
for et anskaffelsesregelverk, og at betydningen av et effektivt
tilsyn for offentlige anskaffelser er stor. Nettopp på grunn av
betydningen anskaffelsesregelverket har, både for å sikre at det
offentliges penger brukes fornuftig, men også for næringslivets behov
for å sikre at det er «riktig» bedrift og tilbyder som får solgt
sin tjeneste til det offentlige, bør enkeltsider ved regelverket
være i fokus.
Forslagsstillerne har registrert at en mer helhetlig tilnærming
til anbudssystemet er etterlyst av næringen selv. En slik helhetlig
tilnærming bør si noe om hvordan små og mellomstore bedrifter i
større grad skal komme i posisjon til å vinne anbud. Den bør også
si noe om hvordan offentlige etater skal få hevet sin kompetanse,
ikke bare hva de kan gjøre i henhold til regelverket, men også til
hvordan etatens helhetlige innkjøpspolitikk bør være for å sikre
samfunnsmessig viktige ønsker som mer innovasjon, leverandørutvikling
mv.
Det offentlige er en betydelig kjøper av tjenester fra privat
sektor i Norge, og det offentlige kan slik bidra til å stimulere
og belønne innovasjonsaktivitet. Konkurranse og et mangfold av aktører
er viktige drivkrefter for innovasjon.
Forslagsstillerne mener at innovasjon i for liten grad er en
del av det offentliges helhetlige tenkning ved de enkelte anskaffelser
og prosjekter. Derfor ønskes det en nærmere utredning av hvordan
innovasjonsgrad og nye løsningers nytte kan dokumenteres. Det vises
til forslag fra representantene Henning Warloe, Svein Flåtten, Elisabeth
Røbekk Nørve og Gunnar Gundersen om mer innovasjon i Norge, jf. Dokument
8:180 S (2009–2010). Da næringskomiteen behandlet saken, uttalte
nærings- og handelsministeren i brev til komiteen datert 8. november
2010 følgende:
«Innovasjonseffekten av offentlige anskaffelser kan være
betydelig. I Innovasjonsmeldingen og i St. meld. nr. 36 (2008‑2009)
Det gode innkjøp slås det fast at offentlige anskaffelser kan fremme
innovasjon i næringslivet og fornying i offentlige sektor, og at
regjeringen ønsker å fremme innovasjon gjennom offentlige anskaffelser.
Foreløpig er dette fulgt opp ved å støtte NHO og KS’ nasjonale
leverandørutviklingsprogram og ved å bevilge midler til et forsøksprosjekt
hos Direktoratet for forvaltning og IKT om hvordan deres kompetansearbeid
om offentlig anskaffelser kan utvides til også å omfatte hvordan
de kan bidra til innovasjon. Begge tiltakene pågår fremdeles.
Vi vurderer fortløpende ytterligere tiltak på feltet.»
EUs «Innovation Union» har en strategisk tilnærming til innovasjon,
og anskaffelser er en del av strategien. I pressemelding fra Europakommisjonen,
datert 6. oktober 2010, ble blant annet følgende fremhevet:
«The Commission proposes that governments set aside dedicated
budgets for public procurement of innovative products and services.
This should create a procurement market worth at least ı10 billion
a year for innovations that improve public services. The Commission
will offer guidance on joint procurements between contracting entities
from different Member States.»
I brev av 15. april 2011 fra Fornyings-, administrasjons- og
kirkedepartementet kom Norge med sitt høringsinnspill til EU-kommisjonens
såkalte grønnbok om modernisering av regelverket om offentlige anskaffelser.
Forslagsstillerne vil særlig vise til Norges svar på spørsmål 91,
som viser at Norge mener det er et urealisert potensial for mer
innovative offentlige anskaffelser og at det ikke er nødvendig å
endre EU-/EØS-regelverket i seg selv for å få dette til:
«91. Do you think there is a need for further promote
and stimulate innovation through public procurement? Which incentives/measures
would support and speed up the takeup of innovation by public sector
bodies?
Norway places great importance on public procurement as a tool
for innovation and, in our opinion, there is an unrealized potential
for more innovative public procurement. Given the importance of
innovation to the development of the European economy, there is
an obvious need to further promote and stimulate innovation through
public procurement. Nonetheless, we do not currently see a need
for changing the EU/EEA procurement framework as such. A number
of other policy issues - such as implementing procurement as a
strategic tool in public bodies - seem to be more efficient approaches.
In our view, the pre-commercial procurement approach is an efficient
way of stimulating innovation and improving quality of public services.
However, we believe that there is a need for more guidance, and best
practice sharing and benchmarking would be useful in this respect.
There might also be a need for a clear and transparent legal framework
for the variety of pre-commercial procurement activities already in
place, or being developed, in EU-27. Relation to State Aid legislation
is one of the issues which might be clarified.
As «public procurement for innovation» (PPI) and «pre commercial
procurement» (PCP) often involves more risk and requires more resources,
it is very important to focus on the possible direct benefits to
the procurer (better products, services or solutions; more efficient
use of resources). The link between the organization's overall
goals and the procurement strategy therefore has to be strengthened. Innovation
is a fairly new perspective to many public procurers, and both carrots
and sticks are needed to ensure acceleration of the development
in this field.
Appropriate carrots would be financial support or tax incentives,
while sticks could be direct requirements from Ministries in their
governing (dialogue) with subordinate agencies, to engage in a certain number
of innovative activities including procurements.
Furthermore, the management of underlying agencies has to be
evaluated on the basis of innovation and there has to be a long-term
focus within the organization, so that there is sufficient time
to consider innovation in the planning phase of procurements.»
Mangfoldet i de kjøp det offentlige gjør er stort, og for eksempel
kan behovet for langsiktighet av ulike hensyn gjøre seg gjeldende.
På enkelte områder er behovet for langsiktighet større enn andre.
Dette gjelder eksempelvis på barnevernsområdet, hvor brukernes behov
for stabilitet er stort. Dette er et område Stortinget tidligere
har behandlet, i forbindelse med representantforslag fra representanter
fra Kristelig Folkeparti om rammevilkårene for ideelle aktører som
driver helse-, omsorgs- og barnevernstjenester, Dokument 8:136 S
(2009–2010). Statsråd Rigmor Aasrud peker i et brev til Stortinget
av 16. juni 2010 på at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
har valgt å benytte seg av rammeavtaler med en varighet på 4 + 2
år som standard, jf. Innst. 149 S (2010–2011).
På andre områder kan langsiktighet være avgjørende av hensyn
til avskrivning av investeringer. Forslagsstillerne viser til at
dette er et spørsmål som gjerne er særlig aktuelt der en privat
aktør skal konkurrere mot offentlig aktør, noe som kan bidra til
en styrking av leverandørindustrien. Innkjøpsperspektivet ved anbud
er svært viktig, men forslagsstillerne mener det bør ses nærmere
på leverandørutviklingsperspektivet. I NOU 2010:2 Håndhevelse av
offentlige anskaffelser, omtales leverandørutvikling i kapittel
13 Andre mulige konsekvenser for norsk anskaffelsesrett, i forbindelse
med begrunnelsesplikten. Det uttales at:
«Det understrekes at leverandørutviklingsperspektivet er spesielt
viktig når oppdragsgiver tildeler kontrakter etter mer skjønnsmessige
kriterier.»
Forslagsstillerne vil gjerne vise til muligheten for dialogkonferanser
før konkurransegrunnlaget fastlegges, og mener denne muligheten
bør brukes i større grad. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHOs) leverandørutviklingsprosjekt
involverer bruk av piloter, og forslagsstillerne er kjent med at
Fornyings-, administrasjons og kirkedepartementet og Nærings- og
handelsdepartementet er involvert i prosjektet. Det forutsettes
at de lærdommer som trekkes av disse prosjektene blir brukt aktivt
fremover. Det å styrke norske leverandører er ikke bare viktig for
næringslivet, men også for det offentlige som i årene fremover møter
store utfordringer. En sterk leverandørindustri vil kunne bidra
til å utvikle fremtidsløsninger innen blant annet eldreomsorgen.
Forslagsstillerne er av den oppfatning at spørsmålet om leverandørutvikling
også henger nøye sammen med at det i et marked er en sunn konkurranse.
For å sørge for at markedet er velfungerende forbyr konkurranseloven
samarbeid som begrenser konkurransen og utilbørlig utnyttelse av
dominerende stilling, samt at det skal føres kontroll med fusjoner og
oppkjøp (foretakssammenslutninger). Gjeldende konkurranselov trådte
i kraft 1. mai 2004, og har som formål å fremme konkurranse for
derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Ved
anvendelse av loven skal det tas særlig hensyn til forbrukernes
interesser.
Konkurransetilsynet ble etablert 1. januar 1994, samtidig med
at konkurranseloven og pristiltaksloven trådte i kraft. Konkurransetilsynets
hovedoppgave er å håndheve konkurranseloven. Fornyings-, administrasjons
og kirkedepartementet er klageinstans for tilsynets vedtak og avgjørelser.
Forslagsstillerne viser til at det i lang tid har vært reist spørsmål
ved om norske konkurransemyndigheter har mulighet til å utøve en
effektiv konkurransepolitikk. Allerede i 2006 fremmet representanter
fra Høyre et forslag om at det etableres en uavhengig konkurransenemnd
for ankebehandling av konkurransesaker, på bakgrunn av at regjeringen
Stoltenberg hadde omgjort Konkurransetilsynets vedtak i samtlige
saker som var anket etter regjeringsskiftet høsten 2005. Det ble
understreket at Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) i et høringsbrev
til Stortinget 28. november 2003 argumenterte med at Konkurranselovutvalget
støttet en forbudslov, under den klare forutsetning at loven skulle
forvaltes av et uavhengig konkurransetilsyn med en uavhengig konkurransenemnd
som klageinstans. Det ble understreket viktigheten av at næringslivet
kan ha tillit til at konkurranseloven praktiseres på en åpen, ryddig,
rettferdig og forutberegnelig måte. Da saken ble behandlet i Stortinget,
avviste statsråd Heidi Grande Røys forslaget, men uttalte i brev av
27. november 2006 til Stortinget at:
«Under alle omstendigheter mener jeg loven har virket for kort
og at erfaringsmaterialet er for spinkelt til at det er grunnlag
for å foreta en så dyptgripende endring i loven som forslagsstillerne
legger opp til.»
I Stortinget sluttet næringskomiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet seg til statsrådens vurdering
av at loven hadde virket for kort og at erfaringsmaterialet var
for tynt. Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre fremmet
forslag om:
«(...) endringer i konkurranseloven slik at det blir etablert
en uavhengig konkurransenemnd i tråd med anbefalingene til Konkurranselovutvalget.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre ba:
«Regjeringen komme tilbake til Stortinget på en egnet måte
vedrørende regler og systematikk med hensyn til klagebehandling
på konkurranseområdet.»
Forslagsstillerne viser til at det har gått fire år siden regjeringspartiene
avviste å innføre en konkurransenemnd med den begrunnelse at loven
ikke hadde virket lenge nok, og at erfaringene var for få. I VG 18. november
2010 fremgikk det at Konkurransetilsynet er overkjørt syv ganger,
og at og tilsynet har forbudt en rekke fusjoner i dagligvarebransjen,
men blitt overprøvd. Daværende konkurransedirektør uttalte i denne
forbindelse til VG at:
«Når vi over år ser tilbake på disse tapte slag, er det liten
i tvil om at det har bidratt til en større maktkonsentrasjon hvor
forbrukeren er den tapende part.»
Forslagsstillerne vil ikke hevde at alle konkurransedirektørens
tapte slag har vært politisk motiverte, men mener helhetsbildet
i matmarkedet godt illustrerer konsekvensene av at klagebehandlingen
i konkurransesakene foretas i et departement ledet av politisk ledelse,
fremfor av en uavhengig nemnd. Forslagsstillerne mener erfaringsgrunnlaget
for å kreve en uavhengig nemnd er større i dag enn i 2006, og at
erfaringene nettopp fra matmarkedet viser både at hensynet til forbrukerne
ikke i tilstrekkelig grad blir ivaretatt og behovet for en uavhengig
klagebehandling.
Forslagsstillerne er kjent med at det diskuteres om Konkurransetilsynets
saksbehandling bør deles i etterforskning og vedtak, og at det er
en løpende debatt om Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA)
som bindende administrativt klageorgan. En oversikt over håndhevelsesorganene
i EU og EØS viser at 16 land har et administrativt klageorgan, 3
land har en særdomstol, sju land benytter de alminnelige domstoler
(herunder to land med forvaltningsdomstoler), mens tre land har
rådgivende klageorgan. KOFA er et rådgivende klageorgan, med myndighet til
å ilegge gebyr for ulovlige direktekjøp. Forslagsstillerne mener
det er naturlig at også KOFAs rolle belyses videre.