Skriftlig spørsmål fra Arne Sortevik (FrP) til samferdselsministeren

Dokument nr. 15:702 (2003-2004)
Innlevert: 21.05.2004
Sendt: 21.05.2004
Besvart: 01.06.2004 av samferdselsminister Torild Skogsholm

Arne Sortevik (FrP)

Spørsmål

Arne Sortevik (FrP): I løpet av de senere årene er det åpnet for en rekke veg-, tunnel- og broprosjekter som er helt eller delvis bompengefinansiert. En rekke nye slike prosjekter er også under planlegging. Ett av mange spørsmål som melder seg i forbindelse med slike prosjekt, er hvordan økonomisk risiko håndteres og hvem som er økonomisk ansvarlig dersom en eller begge av økonomifaktorene byggepris og trafikkmengde, svikter.
Kan statsråden avklare hvordan slik økonomisk risiko håndteres i forhold til berørt kommune og fylke samt staten og trafikantene?

Begrunnelse

Store avvik mellom kalkulert byggekostnad og faktisk byggekostnad på mange veg-, tunnel- og broprosjekter har medført strengere og grundigere rutiner. Men det er fortsatt offentlig myndighet ved Statens vegvesen som utarbeider konsekvensutredninger og videre bearbeiding av slike utredninger. Graden av bompengefinansiering varierer, men felles for samtlige prosjekter er jo at risikoen er knyttet til de to økonomifaktorene bygging og bruk. Disse faktorene kartlegges og beregnes gjennom konsekvensutredning samt senere bearbeidelse av mer detaljerte kalkyler. Negative avvik i en eller begge av disse faktorene vil medføre behov for utvidet finansiering og når brukerne deltar i tvungen finansiering er det jo fare for at de automatisk også bærer hele eller hoveddelen av den økonomiske risikoen. Etter mitt syn bør det formelt avklares i hvilket omfang og i hvilke tilfeller berørte kommuner og/eller berørte fylkeskommuner hefter for deler av slik økonomisk risiko. Arbeidet med ny Nasjonal transportplan (NTP) for 2006-2015 og det store omfanget av bompengefinansiering i forbindelse med denne planen gjør det ekstra aktuelt med slik avklaring.
Jeg vil spesielt peke på at en avklarende grenseoppgang vedrørende økonomisk risiko mellom fylkeskommuner og staten er nødvendig for veg,- tunnel- og broprosjekter som ligger på stamveg/riksvegskorridor og som enten finansieres uten direkte statlige vegmidler eller bare med fergeavløsningsmidler fra staten. I forhold til økonomisk risiko som fylkeskommunene påtar seg i forbindelse med finansiering av egne fylkesvegprosjekt, er det avgjørende for vurdering av den totale økonomiske risikoeksponeringen for fylkeskommunene at en slik risikoavklaring blir foretatt også når det gjelder fylkeskommunens eventuelle risikoeksponering for prosjekter i stamveg/riksvegkorridor. Innenfor en slik problemstilling håper jeg at statsråden spesielt vil behandle risiko knyttet til svikt i trafikkprognosene. Om trafikken som gjennom bompengeinnkreving skal dekke nedbetaling av store deler av et kostbart veganlegg svikter, vil dette kunne få dramatiske konsekvenser både for bompengeperiodens varighet og for innkrevet beløp for hver passering.

Torild Skogsholm (V)

Svar

Torild Skogsholm: Den økonomiske risikoen ved bompengeprosjekter knytter seg til beregningen av prosjektets utbyggingskostnad, bompengeinntekter, rentekostnader ved låneopptak og innkrevingskostnader.

Prinsippene for hvordan den økonomiske risikoen skal fordeles mellom trafikantene, lokale myndigheter og staten er behandlet av Stortinget ved flere anledninger og er nedfelt blant annet i bompengeavtalen som inngås mellom staten og bompengeselskapet for det enkelte prosjekt. Avtalen er basert på en standard bompengeavtale som ble forelagt Stortinget i St.prp. nr. 1 (1990-91).

For at den økonomiske risikoen i et bompengeprosjekt skal være akseptabel relatert til prosjektets utbyggingskostnad, kreves det at kostnaden kan beregnes med en usikkerhet mindre enn +/-10 pst. For at dette skal være mulig kreves det at planlegging etter plan- og bygningsloven føres frem til godkjent reguleringsplan, i tillegg til en viss detaljering av de tekniske planene, før prosjektet kan fremmes for godkjenning i Stortinget. I bompengeavtalen som inngås mellom staten og bompengeselskap, fordeles eventuell kostnadsøkning eller besparelse på inntil 10 pst. mellom staten og trafikantene/bompengeselskapet i samsvar med partenes andel av finansieringen. En eventuell kostnadsøkning eller besparelse utover 10 pst. dekkes av eller tilfaller staten i sin helhet. Kostnadsøkninger som følger av planendringer med hensyn til standard, trasé etc. må fordeles etter særskilt avtale.

Usikkerhet knyttet til bompengeinntektene knytter seg til hvilke forutsetninger som gjøres mht. hvor mange som utnytter rabattmulighetene gjennom elektronisk betaling (AutoPASS) og forskuddsbetaling, prisstigning for regulering av takstene og prognosene for trafikkutviklingen. Med unntak for en overgangsperiode ved innføring av AutoPASS, er det for de fleste prosjekter forholdsvis greit å beregne hvordan rabattene virker inn på inntektene. Med hensyn til prisstigning kan det ikke påregnes avvik av betydning i forhold til den vanlige forutsetningen om 2 pst. årlig prisstigning. I praksis er det bare prognosene for trafikkutviklingen som representerer en usikkerhet av betydning for beregning av bompengeinntektene og som dermed har betydning for den økonomiske risikoen i et bompengeprosjekt.

I finansieringsanalysen legger man som regel til grunn en årlig trafikkvekst i samsvar med fylkesprognosene som utarbeides i forbindelse med revisjon av Nasjonal transportplan. Det har vist seg at disse vanligvis ligger lavere enn den faktiske trafikkutviklingen, hvilket betyr at de normalt bidrar til ekstra sikkerhet i bompengeprosjektenes økonomi. I den grad prognosene for årlig trafikkvekst har slått feil, har det ofte hatt sammenheng med kommunale disposisjoner og vedtak om arealbruk.

Den største usikkerheten med hensyn til trafikken er beregningen av endringen som skjer når innkreving av bompenger starter og vegprosjektet åpnes for trafikk. Ved åpning av fergeavløsningsprosjekter er det vanskelig å beregne størrelsen på nyskapt trafikk og i hvilken grad de som tidligere har reist med ferga som passasjer i bil eller buss, vil reise med egen bil. Ved andre prosjekter er utfordringen å beregne i hvilken grad bompenger fører til redusert reiseaktivitet, endret reisemønster, økt bruk av kollektivtransport, sykkel og gange, og i hvilken grad trafikk overføres til andre vegruter. Selv om det finnes gode trafikkmodeller og erfaringstall, er dette svært vanskelige vurderinger og analyser. Dette fører til at trafikkberegningene er svært sentrale med hensyn til den økonomiske risikoen for bompengeprosjekter.

Lånerenten har stor betydning for kostnaden ved låneopptak for å forskuttere fremtidige bompengeinntekter og/eller finansieringsbidrag fra staten eller lokale myndigheter. Det har i mange år vært vanlig å legge til grunn 8 pst. nominell rente. Dette har vist seg å ligge noe høyere enn den faktiske renteutviklingen, og har derfor representert en ekstra sikkerhet for bompengeprosjektenes økonomi. En noe lavere rente har blitt akseptert for noen prosjekter den senere tiden, men da med vilkår om bindende låneavtale i samsvar med dette før anleggsstart.

Det er liten usikkerhet knyttet til størrelsen på innkrevingskostnadene ettersom vi har gode erfaringstall for dette. Det pågår dessuten en stadig reduksjon av disse kostnadene på grunn av en løpende effektivisering av teknologien for innkreving av bompenger.

Det er viktig at den økonomiske risikoen er minst mulig når et bompengeprosjekt legges frem for Stortinget til godkjenning. Det kreves derfor at finansieringsanalysene som utarbeides som grunnlag for Stortingets behandling viser at prosjektet kan finansieres med en bompengeperiode på normalt 15 år basert på nøkterne forutsetninger.

Staten sin andel av den økonomiske risikoen knytter seg til eventuelle kostnadsøkninger og er regulert i bompengeavtalen som beskrevet ovenfor. Staten og trafikantene/bompengeselskapet deler risikoen ved kostnadsøkninger på inntil 10 pst. På grunn av sin sentrale rolle i planlegging og gjennomføring tar staten hele ansvaret ved eventuell økning ut over 10 pst. Det er viktig å merke seg at overskridelser utover 10 pst. må dekkes innenfor de økonomiske rammene for det aktuelle fylke eller stamvegrute.

Dersom det viser seg at den andel av eventuelle kostnadsøkninger som skal dekkes av bompenger og sviktende bompengeinntekter, gjør at bompengeselskapets forpliktelser ikke kan betjenes innenfor avtalt bompengeperiode (normalt 15 år), åpner bompengeavtalen for at trafikantene påtar seg ansvaret for å løse dette ved å øke takstene med inntil 20 pst. og forlenge bompengeperioden med inntil 5 år. Denne bestemmelsen pålegger altså trafikantene et ansvar for deler av den økonomiske risikoen, men gir samtidig en klar avgrensing for hvor langt dette ansvaret går.

Dersom dette ikke er tilstrekkelig, kan man ta i bruk eventuell fylkeskommunal garanti for å redusere bompengeselskapets gjeld. Slik garanti foreligger vanligvis, spesielt for enkeltprosjekter med etterskuddsinnkreving. I noen tilfeller kan det være aktuelt å ta i bruk betinget refusjon dersom fylkeskommunen og staten er enig om dette. Dette betyr at før man eventuelt utløser den fylkeskommunale garantien, så benytter man statlige midler innenfor fylkesfordelt ramme til å redusere bompengeselskapets gjeld. Dette vil da skje på bekostning av annen riksvegutbygging i det aktuelle fylket.

I noen tilfeller ser man at lokalt næringsliv og/eller kommuner går inn med aksjekapital for på denne måten å redusere finansieringskostnadene ved låneopptak. I praksis er dette en måte å ta del i den økonomiske risikoen ettersom aksjekapitalen kan gå tapt dersom selskapet må slås konkurs.

Bompengepakker består av mange delprosjekter. Spesielt for store pakker vil det som hovedregel ikke foreligge detaljert planavklaring for mange av prosjektene når pakken behandles lokalt og i Stortinget. På dette tidspunkt vil det følgelig være knyttet stor usikkerhet til kostnadsoverslagene. Dette har ført til at spesielt bompengepakker der utbyggingen vil foregå over lang tid, presenteres som en finansieringsramme der det endelige innholdet avgjøres etter hvert som prosjektene blir tilstrekkelig planavklart. På grunn av parallellinnkreving er det mulig også ved sviktende inntekter å redusere omfanget av utbyggingen i stedet for å øke takstene og forlenge bompengeperioden i forhold til det som ble forutsatt lokalt og av Stortinget.

I begrunnelsen for spørsmålet vises det til at svært mye av beslutningsgrunnlaget for et bompengeprosjekt utarbeides av staten. Det stilles derfor spørsmål ved riktigheten av at andre enn staten påtar seg et ansvar for den økonomiske risikoen. I denne forbindelse er det viktig å påpeke at bompengeselskap og lokale myndigheter representerer både seg selv og trafikantene når de initierer og slutter seg til et bompengeprosjekt. Gjennom hele prosessen har de full mulighet til å etterprøve beslutningsgrunnlaget som utarbeides, en rett og plikt man må forvente at fylkeskommunene benytter seg av ved behandling av spørsmålet om fylkeskommunal garanti. Ofte er det lokale ønsket om å sikre fullfinansiering av aktuelle bompengeprosjekter så sterkt, at staten har måttet ta et aktivt ansvar for å påse at det ikke legges til grunn forutsetninger i finansieringsplanene som er for optimistiske.

Når det gjelder fordelingen av den økonomiske risikoen, er det viktig å ta utgangspunkt i at bompengeprosjekter er basert på lokalt initiativ og tilslutning ut fra ønsket om å få til en raskere realisering av vegprosjekter enn det som er mulig med statlige midler alene. Det er derfor naturlig at trafikantene, kommunene og fylkeskommunene tar et vesentlig ansvar for den økonomiske risikoen i tillegg til staten.