Skriftlig spørsmål fra Svein Flåtten (H) til finansministeren

Dokument nr. 15:1036 (2005-2006)
Innlevert: 14.06.2006
Sendt: 14.06.2006
Besvart: 22.06.2006 av finansminister Kristin Halvorsen

Svein Flåtten (H)

Spørsmål

Svein Flåtten (H): I brev 18. mai i år innsnevrer departementet avgiftspliktiges lovfestede fradragsrett for inngående merverdiavgift. Merverdiavgift kan nå bli en endelig kostnad for mange, i strid med prinsippet om at merverdiavgift er forbruksbeskatning og ikke bedriftsbeskatning. Innsnevringen vil få betydelige økonomiske konsekvenser, særlig for eiendomsbransjen.
Mener statsråden at de avgiftspliktiges fradragsrett kan tidsbegrenses kun ved instruksjon i brev til Skattedirektoratet og uten lov eller forskrift med hjemmel i lov?

Begrunnelse

Mange avgiftspliktige, særlig innen eiendomsbransjen, har langvarige prosjekter som etter den instruerte endring vil ende opp med en økt kostnadsbelastning fordi 3-årsgrensen overskrides. Spesielt i eiendomsbransjen, hvor eiendommer utvikles med tanke på avgiftspliktig utleie, blir man rammet. Utleiere av fast eiendom kan bare i et begrenset omfang søke om forhåndsregistrering og når avgiftspliktig omsetning ikke genereres, får man ikke registrering i avgiftsmanntallet og ekskluderes fra tilbakegående avgiftsoppgjør. Endringen vil derfor bety en økt beskatning på slike virksomheter. Det vil også bety et høyere kostnadsnivå for de som til slutt blir kostnadsbærerne ved å leie lokaler/eiendommer.
I et eiendomsprosjekt pådras avgiftsbelagte kostnader i hele prosjekteringsperioden. Det er planprosesser, konsekvensutredninger o.l. Ofte betydelige beløp, slik at også merverdiavgiften blir betydelig. Senere kommer infrastrukturomkostninger før man får selve byggeprosessen. I tillegg har man hele tiden løpende avgiftsbelagte kostnader til regnskap, revisjon, juridisk assistanse mv.
Eiendomsprosjekter har ofte også den særegenhet at det på forhånd ikke er klart hvem som skal være leietaker og hvordan det vil influere på avgiftssituasjonen for utbygger.
Departementets innsnevring vil også medføre at avgifter veltes videre over på nestemann og at det oppstår avgiftskumulasjon. Det vil videre kunne medføre at ellers helt like prosjekter får helt forskjellig avgiftsbelastning alt etter når prosjektet blir leiet ut. Går det lang tid, får man ikke avgiftsfradraget.
Innsnevringen som foretaes fører altså til at ellers like prosjekter blir helt økonomisk forskjellige, alt etter når utbygger lykkes i å få en utleieavtale. Dette bryter etter spørrerens oppfatning helt med det grunnleggende prinsipp om nøytralitet i avgiftssystemet.
Muligheten for å bli forhåndsregistrert er mindre for utleiere av fast eiendom enn for andre avgiftspliktige. Dette medfører derfor at en bransje nå underlegges hardere beskatning enn andre. Slik forskjellsbehandling bryter med nøytralitetsprinsippet i avgiftssystemet.
De endrede retningslinjer vil føre til en svekket forutberegnelighet i eiendomsprosjekter hvor en utbygger må ta i betraktning at uten inngåtte leieavtaler på forhånd, kan man få full avgiftsbelastning på prosjektet.
I departementets brev til Skattedirektoratet sier man at det er uklarhet om rammene for eksisterende ordning. Dette er etter spørrerens oppfatning ikke riktig. Rammene har hele tiden vært klare: Når avgiftspliktig virksomhet gir inntekter over registreringsgrensen, ev. tidligere ved leiekontraktsinngåelser så har man ordinær fradragsrett.
De uheldige provenyeffekter ved nåværende ordning er lite begrunnet i departementets brev om nye retningslinjer, og bør uansett ikke kunne rettferdiggjøre ensidige belastninger på en særskilt bransje.

Kristin Halvorsen (SV)

Svar

Kristin Halvorsen: I representantens skriftlige henvendelse til meg reises det spørsmål om departementets brev 18. mai 2006 til Skattedirektoratet som omhandler endringer i ordningen med tilbakegående avgiftsoppgjør. Brevet var et ledd i den videre oppfølgningen etter Porthuset-dommen; en sak representanten formodentlig er kjent med. Porthuset-dommen ble avsagt 30. juni 2005 under den forrige regjeringens styringsperiode. Jeg finner derfor innledningsvis grunn til å minne om at flere av beslutningene som er tatt om oppfølgning, omlegging av regelverk og praksis mv. ikke er fattet i min periode, men av representantens partifelle og daværende finansminister, Per-Kristian Foss.

Etter merverdiavgiftsloven (mval.) § 21 er det som utgangspunkt kun registrerte næringsdrivende som kan kreve fradrag for inngående merverdiavgift. Vilkårene for å registreres er at den næringsdrivende har omsetning av varer og tjenester innenfor avgiftsområdet som overstiger 50 000 kr i løpet av en 12 månedersperiode. Utover dette har lovgiver ved bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 28 a i visse tilfeller åpnet for at næringsdrivende med virksomhet som faller utenfor lovens rekkevidde, eks. utleie av fast eiendom, gjennom en frivillig ordning kan la seg registrere i avgiftsmanntallet, se forskrift 6. juni 2001 nr. 573 (forskrift nr. 117) om frivillig registrering av utleier av bygg eller anlegg til bruk i virksomhet som er registrert etter merverdiavgiftsloven.

Som det fremgår av dette, er det et krav for fradrag etter merverdiavgiftsloven at den næringsdrivende enten fyller vilkårene for ordinær registrering eller frivillig har latt seg registrere. Dette gjelder ubetinget, noe som også illustreres ved at tilbakegående avgiftsoppgjør kun kan gis etter at den næringsdrivende har blitt registrert i avgiftsmanntallet. Tilsvarende gjelder for forhåndsregistrering, hvor siktemålet nettopp er å la næringsdrivende få adgang til registrering i avgiftsmanntallet før vilkårene for ordinær registrering - som blant annet innebærer fradragsrett - er oppfylt.

Ordningen med tilbakegående avgiftsoppgjør gjelder kostnader pådratt fram til den næringsdrivende har oppnådd registrering i avgiftsmanntallet. I denne perioden har den næringsdrivende etter merverdiavgiftsloven som utgangspunkt ikke krav på fradrag. Ordningen med tilbakegående avgiftsoppgjør er verken fastsatt i merverdiavgiftsloven eller regulert i forskrift, men utgått fra sentrale retningslinjer gitt av Skattedirektoratet. Det er derfor ikke riktig når du hevder at det her er foretatt en innsnevring i en lovfestet fradragsrett. Den lovfestede fradragsretten gjelder som nevnt kun registrerte næringsdrivende, jf. merverdiavgiftsloven § 21.

I tråd med hevdvunne juridiske prinsipper har departementet lagt til grunn at de aktuelle endringene kan gjøres på tilsvarende måte og fra samme beslutningsnivå som retningslinjene er gitt. Dette er bakgrunnen for at Skattedirektoratet er instruert ved brev 18. mai d.å. om å foreta de nødvendige justeringene. Det har ut fra mitt departements ståsted derfor ikke vært nødvendig å gjøre endringer i verken lov eller forskrift. Som det fremgår av brevets nest siste avsnitt vil departementet imidlertid ta skritt for at ordningen med tilbakegående avgiftsoppgjør i fremtiden får en bedre lovmessig forankring.

I din henvendelse til meg tar du videre opp endringenes betydning for eiendomsbransjen, særlig dem som driver utvikling av eiendommer med tanke på avgiftspliktig utleie. Som du har påpekt, medfører bransjenes særegenhet at disse næringsdrivende i mindre grad enn andre kan benytte seg av adgangen til forhåndsregistrering. Jeg er derfor enig i at det for denne bransjens del kan være grunnlag for å se nærmere på om det bør innføres særordninger, for eksempel når det gjelder adgangen til forhåndsregistrering. Finansdepartementet er kjent med problemstillingen, og er allerede i gang med arbeid for å avklare dette.

Avslutningsvis understrekes imidlertid at jeg står fast på at endringene i ordningen med tilbakegående avgiftsoppgjør, hvor det i alminnelighet verken fantes grenser for hvor langt tilbake i tid næringsdrivende kunne få tilbakebetaling eller var fastsatt grenser for hvor lenge etter anskaffelsene man måtte søke om dette, har vært nødvendige. Foruten de åpenbare proveny- og budsjettmessige virkningene som i stor grad ble synliggjort gjennom de senere avsagte dommene i Høyesterett om omfanget av fradragsretten, kunne den tidligere praksis ha som konsekvens at ikke-registrerte næringsdrivende ble stilt bedre enn ordinært registrerte. Dette har aldri vært intensjonen med ordningen med tilbakegående avgiftsoppgjør, og kan verken forsvares ut fra ønsker om et nøytralt merverdiavgiftssystem eller ønsker om at registrerte merverdiavgiftspliktige skal ha full fradragsrett på anskaffelser til bruk i sin merverdiavgiftspliktige virksomhet.