Skriftlig spørsmål fra Torbjørn Hansen (H) til fornyings- og administrasjonsministeren

Dokument nr. 15:274 (2006-2007)
Innlevert: 01.12.2006
Sendt: 01.12.2006
Besvart: 07.12.2006 av fornyings- og administrasjonsminister Heidi Grande Røys

Torbjørn Hansen (H)

Spørsmål

Torbjørn Hansen (H): Regjeringen vedtok i statsråd 24. november å endre forskrift om offentlige anskaffelser. Dette ble gjort uten dialog med næringslivet. Næringslivet har lenge advart mot økt ensidig overføring av ukontrollerbar risiko i kontrakter med det offentlige. Dagens praksis tilrettelegger for useriøse aktører og økt konfliktnivå.
Vil statsråden sørge for at problemet blir tilstrekkelig utredet og ta initiativ en balansert løsning i dialog med næringslivet?

Begrunnelse

Leverandørmarkedet opplever en stadig økende ensidig overføring av risiko i kontrakter med det offentlige. Næringslivet har i høringsbrev understreket at departementets (FAD) tidligere intensjoner om rimelige og balanserte kontrakter i regelverkets forarbeider fra 1997/98 ikke blir fulgt i praksis. FAD sluttet seg til dette, og i april 2006 ble det i statsråd vedtatt en forskriftsbestemmelse som i større grad sikrer rimelige og balanserte kontraktsbestemmelser mellom det offentlige og private. Ikrafttredelse er 1. januar 2007. Den 24. november vedtok Regjeringen overraskende å reversere bestemmelsen, uten høring og uten reell dialog med berørte parter.
Bestemmelsen er svært viktig for næringen, som påpekt i høringsbrevene om forskriften fra bl.a. NHO, SBL, BNL, Entreprenørforeningen - Bygg og Anlegg (EBA), Standard Norge, TELFO, Norges Praktiserende Arkitekter (NPA) og Rådgivende Ingeniørers Forening (RIF).
Konsekvensen av det departementet nå har bestemt, innebærer en fortsatt økende ensidig overføring av risiko fra offentlige oppdragsgivere til leverandørene i kontrakter med det offentlige.
Følgen av dette er:

1. Flere useriøse aktører

En useriøs aktør vil være villig til å påta seg en helt annen risiko enn en seriøs aktør. En seriøs leverandør vil ikke risikere å inngå kontrakter som kan føre til store tap og i verste fall konkurs. En useriøs aktør vil kunne tjene inn et tap gjennom ulovlig skatte- og avgiftsunndragelser, unnlatelser av HMS-tiltak med mer.

2. Høyere konfliktnivå mellom næringen og det offentlige

Høy risiko kombinert med oppdragsgivers egne (uklare) utarbeidede kontraktsbestemmelser er i stor grad gjenstand for konflikt i et kontraktsforhold. Bruk av kjente og omforente kontraktsstandarder demper konfliktnivået betydelig og er hovedbegrunnelsen for standardisering.

3. Mindre konkurranse om offentlige oppdrag

Næringen rapporterer at leverandører ikke deltar i konkurranser med det offentlige der kontraktsbestemmelsene innebærer for høy risiko. I dagens marked velger flere og flere leverandører ikke denne type oppdragsgivere.

4. Høyere priser for offentlige kontrakter

Høy og ukalkulerbar risiko innebærer at denne risikoen må prises. Når leverandører velger å delta i konkurranser der det offentlige har overført høy risiko, fører dette ofte til unødvendig høye priser.

5. Mindre forutberegnelighet og urimelig risiko for leverandørene

Regelverket for anskaffelser inneholder strenge avvisningsbestemmelser av tilbud der leverandørene tar forbehold mot urimelige og ukalkulerbare kontraktsbestemmelser som en oppdragsgiver har laget. Hvis man blir avvist, har leverandøren brukt betydelige ressurser forgjeves. Denne risikoen gjør at flere og flere leverandører velger å ikke delta i konkurranser med urimelige og ubalanserte kontraktsbestemmelser.

Heidi Grande Røys (SV)

Svar

Heidi Grande Røys: Spørsmålet om bruk av kontraktsstandarder ved offentlige anskaffelser ble omtalt i Ot.prp. nr. 71 (1997-98) på s. 41-44. Bestemmelsen er gitt i forskrift, men for å gi et fullstendig bilde av det pågående arbeidet valgte departementet å gi en bred orientering i proposisjonen. Næringskomiteen merket seg i Innst. O. nr. 27 (1998-99) at Regjeringen omtalte kontraktsstandarder uten å ha noen kommentarer. Regelen slik den lyder i forskriften er slik den ble omtalt i proposisjonen til Stortinget.

Jeg er opptatt av at denne regelen blir fulgt opp av offentlige oppdragsgivere slik forutsatt i Ot.prp. nr. 71 (1997-98). Departementet har derfor i den nye veilederen til regelverket om offentlige anskaffelser gitt en klar omtale av bestemmelsen. Veilederen er utarbeidet med en referansegruppe med deltagelse fra NHO, EBA og SBL. Og departementet har tatt hensyn til gode innspill fra disse tre organisasjonene i omtalen av bestemmelsen om bruk av kontraktsstandarder. Veilederen er tilgjengelig på departementets nettside.

Departementet uttaler i veilederen:

"Bestemmelsen er rettet mot oppdragsgiver og er en ordensbestemmelse som forutsetter at oppdragsgiver vurderer om det eksisterer en egnet standardkontrakt, og at oppdragsgiver søker å holde seg til standarden i den grad anskaffelsen ikke tilsier avvik.

Departementet vil derfor understreke uttalelsen i Ot.prp. nr. 71 (1997-98) kapittel 10.2.3, som utgjør forarbeidene til bestemmelsen. Departementet uttalte der på side 44:

"Departementet vil innledningsvis gi klart uttrykk for at det selvfølgelig ikke ønsker en utvikling hvor statlige oppdragsgivere benytter "ensidige" vilkår i den forstand at risiko og byrder fordeles på en lite rimelig måte mellom partene. Heller ikke ønsker departementet et "kontraktsanarki". Dette vil verken leverandørene eller staten som oppdragsgiver være tjent med.

Når det gjelder bruk av standarder og omforente regler, vil departementet bemerke at det anerkjenner betydningen av at partene kan forholde seg til kjente og balanserte regler i kontraktssituasjonen. Dette letter samarbeidet partene imellom, man unngår tvil og misforståelser og man unngår å bruke tid og ressurser på å sette seg inn i og utforme kontraktsbestemmelser i det enkelte tilfelle. At man opererer med kjente vilkår kan på sikt føre til stabilitet og lavere priser. Departementet har ikke grunnlag for å tro at statlige oppdragsgivere ikke selv ser fordelen av en slik opptreden. Det vises her til uttalelsene fra Statsbygg og Forsvarets bygningstjeneste.

På den annen side bør ikke oppdragsgiveren låses til standarder på en slik måte at han forhindres fra å opptre på en profesjonell, forretningsmessig og hensiktsmessig måte i markedet. En anvendelse av uhensiktsmessige kontraktsbestemmelser kan på lik linje med ukjente og ensidige bestemmelser virke prisdrivende og kan vanskeliggjøre det samarbeid som er nødvendig partene imellom. Videre vil en henvisning til bestemte standarder kunne forhindre en utvikling av nye og hensiktsmessige samarbeidsformer mellom byggherre og entreprenør. Særlig innenfor bygge- og entrepriseområdet er samarbeidet mellom partene ofte avgjørende for hvilket resultat som oppnås. En generelt utformet bestemmelse vil på denne måte bedre ta høyde for og virke som en inspirasjon for en profesjonell og forretningsmessig opptreden fra statlige oppdragsgiveres side.

På denne bakgrunn går departementet inn for en generelt formet bestemmelse. Departementet tar imidlertid sikte på en strammere utforming av bestemmelsen enn hva utvalget har foreslått. Det bør etter departementets mening tydelig framgå av bestemmelsen at statlige oppdragsgivere som den klare hovedregel har en plikt til å anvende balanserte standarder og vilkår."

Departementet vil også få peke på en viktig problemstilling hvor oppdragsgivers unntak fra standardene fører til forbehold fra leverandørene som igjen kan lede til avvisning fra konkurransen. Dersom oppdragsgiver i konkurransegrunnlaget avviker en fremforhandlet og balansert kontraktsstandard og overfører urimelig risiko til leverandøren for forhold og hendelser som leverandøren ikke har noen kontroll over og der kostnads- og tidskonsekvensen ikke kan estimeres på forhånd, vil dette kunne medføre at leverandører enten ikke deltar i konkurransen eller tar forbehold mot et slikt kontraktsvilkår. Når kostnads- og tidskonsekvensen av forholdet som kontraktsvilkåret gjelder ikke kan estimeres på forhånd, fører dette til at leverandører som tar et slikt forbehold må avvises. Konkurransen vil da kunne bli begrenset. Oppdragsgiver bør være bevisst på markedssituasjonen ved bruk av slike kontraktsvilkår. Maksimal overføring av risiko til leverandøren kan isolert sett være forlokkende, men kan være en uheldig innkjøpsstrategi og vil kunne motvirke prinsippene nedfelt i lovens §§ 1 og 5 om effektiv ressursbruk basert på forretningsmessighet, likebehandling og forutberegnelighet.

Før oppdragsgiver gjør unntak, bør oppdragsgiver foreta en vurdering av den enkelte anskaffelse for å undersøke om det er konkrete forhold som begrunner unntak fra standarden. Som en intern rutine kan det være hensiktsmessig å nedtegne for eget bruk den konkrete begrunnelsen for at man eventuelt mener at det er hensiktsmessig å avvike fra den relevante standardkontrakten."

På bakgrunn av forespørsel om møte, vil jeg invitere næringslivet representert ved administrerende direktør NHO, BNL og SBL for å diskutere saken. På bakgrunn av spørsmålet kan jeg opplyse at mitt embetsverk hadde møte med saksbehandlerne hos NHO, EBA og SBL før forskriftsrevisjonen 24. november i år og mottok synspunkter på den varslede endringen.