Skriftlig spørsmål fra May-Helen Molvær Grimstad (KrF) til finansministeren

Dokument nr. 15:866 (2006-2007)
Innlevert: 30.03.2007
Sendt: 02.04.2007
Besvart: 16.04.2007 av finansminister Kristin Halvorsen

May-Helen Molvær Grimstad (KrF)

Spørsmål

May-Helen Molvær Grimstad (KrF): Dersom et eiendomsselskap bygger en barnehage og leier ut til en kommune, må det ikke betales moms for tjenesten. Dersom det samme eiendomsselskapet bygger en barnehage og leier ut til en privat barnehage, må det betales moms for tjenesten.
Hva er den logiske begrunnelse for dette, og mener statsråden at dette er i tråd med prinsippet om likeverdig behandling av private og kommunale barnehager?

Begrunnelse

En kommune som eier et lokale kan frivillig registrere seg jf. forskrift nr. 117 og få momskompensasjon, hvis det blir drevet kommunal barnehage i disse lokalene. Avgiftspliktig leietaker får gjennom den frivillige registreringen tilnærmet lik avgiftsbelastning som virksomhet i selveide lokaler. En privat aktør som ønsker å organisere sin virksomhet ved å la et eiendomsselskap eie bygget, for så å leie dette ut til en privat barnehage, er avskåret fra muligheten til momskompensasjon.
Den ulike praksisen slår også negativt ut for en foreldredrevet barnehage (et andelslag) som selger barnehagen sin til et eiendomsselskap for videre drift. Da må andelslaget refundere 25 pst. moms til staten. Hvis barnehagen kostet 20 mill. kr å bygge, betyr det at andelslaget må ut med 5 mill. kr i momsrefusjon. Hvis en kommune selger sin barnehage til det samme eiendomsselskapet, må kommunen ikke refundere momsen.

Kristin Halvorsen (SV)

Svar

Kristin Halvorsen: Før jeg besvarer spørsmålet knyttet til kompensasjon for merverdiavgift ved utleie av fast eiendom til barnehagedrift, vil jeg kort redegjøre for hovedtrekkene i den generelle kompensasjonsordningen for kommunesektoren.

Den generelle kompensasjonsordningen ble innført fra 1. januar 2004 og er hjemlet i lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner, fylkeskommuner mv. (kompensasjonsloven). Formålet med den generelle kompensasjonsordningen er å nøytralisere konkurransevridninger ved kommuners kjøp av tjenester. Ordningen innebærer at kommunene får kompensert merverdiavgiften på anskaffelse av i utgangspunktet alle varer og tjenester. På denne måten vil kjøp og egenproduksjon av avgiftspliktige tjenester likestilles. Den generelle kompensasjonsordningen er nærmere beskrevet i NOU 2003:3 Merverdiavgiften og kommunene og i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 - lovendringer (kap. 20).

Ut fra formålet fremgår det at den generelle kompensasjonsordningen ikke er noen støtteordning for kommunene. Kompensasjonsordningen er finansiert av kommunesektoren selv ved at de er trukket i de statlige overføringene tilsvarende omfanget av ordningen. Ordningen er dermed provenynøytral for statskassen.

I spørsmålet fra representanten Molvær Grimstad tas det opp særlige problemstillinger som den generelle kompensasjonsordningen medfører på området for fast eiendom. Regelverket på dette området er komplisert, og jeg har derfor valgt å gi en ganske detaljert oversikt over problemstillingene. Oversikten gis også fordi det virker som regelverket ikke er helt riktig gjengitt i spørsmålet.

Årsaken til at det på området for fast eiendom oppstår særlige problemer er at omsetning og utleie av fast eiendom ikke er merverdiavgiftspliktig. Utleiere av fast eiendom skal som et utgangspunkt derfor ikke registrere seg i avgiftsmanntallet og skal ikke betale merverdiavgift av leievederlaget. Som et utgangspunkt foreligger det heller ikke fradragsrett for anskaffelser til slik virksomhet. Det er imidlertid etablert en ordning med mulighet for frivillig registrering av utleiere etter merverdiavgiftsloven, jf. forskrift 6. juni 2001 om frivillig registrering av utleier av bygg eller anlegg til bruk i virksomhet som er registrert etter merverdiavgiftsloven (forskrift nr. 117).

Ved frivillig registrering etter forskrift nr. 117 oppnår utleier fradragsrett for inngående merverdiavgift på alle varer og tjenester til bruk i den registrerte utleievirksomheten. På denne måten får utleieren nøytralisert merverdiavgiften på kostnadene ved oppføring og drift av bygget. Motstykket til fradragsretten er at den registrerte utleieren må beregne utgående merverdiavgift av leievederlaget. En avgiftspliktig leietaker kan dermed føre merverdiavgiften på leievederlaget til fradrag i sitt avgiftsregnskap. Den frivillige registreringsordningen etter forskrift nr. 117 innebærer at så lenge en virksomhet driver avgiftspliktig omsetningsvirksomhet, vil ikke merverdiavgiften gi økonomisk motiv til å drive virksomheten i egne lokaler.

Kommuner har som et utgangspunkt rett til kompensasjon for merverdiavgift på byggekostnadene på kommunale bygg. Dette kan føre til at kommunene får en konkurransefordel i forhold til private aktører. Det kan også innebære fordeler for kommunal utleievirksomhet til andre ikke-avgiftspliktige virksomheter. For å motvirke disse konkurransevridningene er det innført en begrensning i kompensasjonsloven for kommunene. Begrensningen innebærer at det ikke ytes kompensasjon for merverdiavgift på anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fast eiendom for salg eller utleie. Kompensasjonsordningen omfatter dermed ikke tilfeller hvor kommunen leier ut bygg, anlegg eller annen fast eiendom. Ordningen omfatter heller ikke tilfeller hvor kommunen omsetter eller overdrar fast eiendom. Begrensningen innebærer eksempelvis at det ikke gis kompensasjon dersom en kommune fører opp en barnehage som overdras eller leies ut til et eiendomsselskap.

Kommunenes rett til kompensasjon for merverdiavgift ved oppføring av bygg kan også føre til at kommunene vil ha en oppfordring til å eie fast eiendom fremfor å leie denne av andre. For å motvirke dette ble det fra 1. januar 2004 foretatt en endring i forskrift nr. 117. Ved endringen ble den frivillige registreringsordningen utvidet til også å omfatte utleie til kommunene, selv om lokalene ikke brukes til avgiftspliktig virksomhet. Spørsmålet om utvidelse av forskrift nr. 117 er omtalt i kap. 20.6.1.3 i Ot.prp. nr. 1 (2003- 2004):

"Utvalget har vist til at et tiltak for å motvirke konkurransevridninger mellom kommunal og privat virksomhet er å utvide dagens frivillige registreringsordning etter forskrift 6. juni 2001 om frivillig registrering av utleier av bygg eller anlegg til bruk i virksomhet som er registrert etter merverdiavgiftsloven (forskrift nr. 117), slik at den også gjelder ved utleie til kommunale virksomheter som ikke driver avgiftspliktig virksomhet. En slik utvidelse vil ikke omfatte tilfeller hvor leietakeren er en privat næringsdrivende som driver ikke-avgiftspliktig virksomhet. Det samme vil være tilfelle hvor leietakeren som driver ikke-avgiftspliktig virksomhet, er en kommunal virksomhet som er utskilt som et eget selskap etter aksjelovene eller selskapsloven."

I kap. 20.8.3 samme sted heter det:

"Fordi omsetning og utleie av fast eiendom ikke er merverdiavgiftspliktig, kan en generell kompensasjonsordning gi kommunen en oppfordring til å føre opp bygg selv fremfor å kjøpe eller leie disse av andre. Hvis kommunen selv fører opp bygget, vil merverdiavgiften på byggekostnadene være kompensasjonsberettiget. En privat byggherre som leier ut et bygg til en kommune vil derimot ikke være kompensasjonsberettiget. For å motvirke disse konkurransevridningene, anbefalte utvalget at dagens frivillige registreringsordning etter forskrift 6. juni 2001 om frivillig registrering av utleier av bygg eller anlegg til bruk i virksomhet som er registrert etter merverdiavgiftsloven (forskrift nr. 117), utvides til å omfatte også utleie til kommunale virksomheter. Dette gjelder selv om lokalene ikke brukes til avgiftspliktig virksomhet, jf. NOU 2003:3 kapittel 11.3.2.3. Private utleier får dermed fradragsrett for inngående merverdiavgift og unngår konkurranseulempen ved å legge merverdiavgift på leievederlaget. Høringsinstansene har gitt tilslutning til utvalgets anbefaling. Departementet slutter seg til løsningen og vil utvide forskrift nr. 117 med virkning fra 1. januar 2004. "

Stortinget sluttet seg til departementets forslag.

Slik det er påpekt i spørsmålet kan det for private kompensasjonsberettigede oppstå en konkurransevridning mellom det å eie fast eiendom selv eller å kjøpe eller leie denne av andre. En privat barnehage vil eksempelvis få kompensert merverdiavgiften på sine byggekostnader ved oppføring av barnehagen. Dersom barnehagen leier bygningen vil utleier derimot ikke få anledning til frivillig registrering av denne utleien. Som det fremgår ovenfor ble det i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) imidlertid presisert ovenfor Stortinget at utvidelsen av forskrift nr. 117 til å gjelde utleie til kommunal ikke-avgiftspliktig virksomhet, ikke ville omfatte tilfeller hvor leietakeren er en privat næringsdrivende som driver ikke-avgiftspliktig virksomhet. Slik forskrift nr. 117 er utformet i dag er det derfor en klar rettstilstand som innebærer at den ikke omfatter utleie til private kompensasjonsberettigede virksomheter. Dette fremgår også av departementets fortolkingsuttalelse av 2. mars 2004 om den generelle kompensasjonsordningen.

Som representanten Molvær Grimstad viser til inneholder kompensasjonsloven også justeringsbestemmelser. Etter loven skal det justeres for kompensert merverdiavgift ved endringer i bruken eller overdragelse av bygg, anlegg eller annen fast eiendom etter anskaffelsen, fremstillingen eller utførelsen. Det pliktes likevel ikke å foreta justeringer mer enn 10 år regnet fra utløpet av året anskaffelsen, fremstillingen eller utførelsen ble foretatt. Som representanten Molvær Grimstad viser til innebærer dette at dersom en foreldredrevet barnehage (eksempelvis et andelslag) innen 10 år etter oppføringen selger barnehagen til et eiendomsselskap, vil kompensert merverdiavgift måtte justeres forholdsmessig. Hvor mye av den kompenserte merverdiavgiften som skal tilbakeføres avhenger av hvor mange år barnehagen er eid av andelslaget. Justering skal foretas selv om anlegget blir drevet videre som en barnehage.

Plikten til å justere kompensert merverdiavgift gjelder også for kommunene. Dersom en kommune fører opp en barnehage og innen 10 år selger anlegget til et eiendomsselskap, vil den merverdiavgift som er refundert kommunen måtte justeres.

Som det følger av forannevnte vil et eiendomsselskap likevel kunne frivillig registrere seg etter forskrift nr. 117 for utleie til kommunen. Også dersom anlegget brukes i virksomhet som er registrert etter merverdiavgiftsloven kan eiendomsselskapet frivillig registreres. På denne måten får eiendomsselskapet nøytralisert merverdiavgiften på kostnadene ved drift av bygget.

En utvidelse av forskrift nr. 117 til også å omfatte utleie til private kompensasjonsberettigende virksomheter ville medføre et provenytap av uoversiktlig omfang. Denne formen for konkurransevridninger skiller seg i prinsippet heller ikke fra andre former for vridninger som gjelder virksomheter som ikke er merverdiavgiftspliktige. Å løse den problemstilling som representanten Molvær Grimstad tar opp i sitt spørsmål er derfor ikke enkelt. Som det følger av avsnitt 3.2.1 i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, hvor det er gitt en vurdering av den generelle kompensasjonsordningen, vil Regjeringen i tiden som kommer imidlertid følge med på hvordan ordningen utvikler seg.