Svar
Bjarne Håkon Hanssen: I samarbeid med Utenriksdepartementet foretar mitt departement en fortløpende vurdering av forholdene i Irak, og om det vil være trygt å returnere Krekar dit.
Onsdag 14. november d.å. mottok jeg fra Utenriksdepartementet et notat med vurdering som gir en samlet fremstilling pr.14.11 av de folkerettslige hovedvurderingene som er foretatt i tilknytning til dette spørsmålet.
Vurderingen vedlegges dette brevet som et utfyllende svar på stortingsrepresentantens spørsmål.
Vedlegg til svar:
Etter anmodning fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) foretar Utenriksdepartementet en fortløpende vurdering av forholdene i Irak og mulighetene for iverksetting av retur av personen kjent som Mullah Krekar. I det følgende gis en samlet fremstilling pr. 14. november 2007 av de folkerettslige hovedvurderingene som er foretatt i tilknytning til ovennevnte spørsmål.
Utenriksdepartementets bistand til AID omhandler generelle og fortløpende vurderinger av landsituasjon og av folkerettslige forpliktelser, samt kontakt med fremmede staters myndigheter. Vurderingene i det følgende går ikke inn på individuelle forhold, men knyttes generelt til folkerettens rammebetingelser for utsendelse fra Norge til Irak av personer som der kan tenkes å bli satt i forbindelse med terrorvirksomhet. Behandlingen av de utlendingsrettslige spørsmål foretas av utlendingsmyndighetene.
1. Rettslige utviklingstrekk i Irak. Institusjonelle avklaringer
Irak har det seneste året generelt vært preget av ustabilitet og en særdeles vanskelig sikkerhetssituasjon. FNs sikkerhetsråd har gitt anvisning på en politisk reformprosess, som også etter de demokratiske valg i 2005 byr på store utfordringer. Dette har særlig betydning for den endelige rettslige kompetansefordelingen mellom myndighetene internt i føderasjonen på områder av betydning for den indre sikkerhet og terrorismebekjempelse. Regjeringen til statsminister Nuri al-Maliki, innsatt i mai 2006, arbeider med sikte på å styrke de nasjonale institusjoner, i samsvar med FNs forutsetninger for å sikre fred og sikkerhet i regionen.
Sikkerhetssituasjonen i landet er fortsatt svært vanskelig, samtidig som den anses å være bedre i de tre kurdiske distriktene Suleymania, Erbil og Duhok. Forbehold må her tas i tilknytning til Tyrkias anklager om PKK-aktiviteter i området og trussel om militære aksjoner. Sikkerhetssituasjonen har dessuten i vesentlig grad vanskeliggjort mulighetene for ambassaden i Amman til å foreta egne undersøkelser i landet.
Statsrettslig har det funnet sted en rekke avklaringer. Grunnlovforslaget for Irak ble vedtatt ved folkeavstemning 15. oktober 2005. Nytt parlament tok stilling til teksten 25. september 2006.
FNs sikkerhetsråd har på dette grunnlag i resolusjon 1770 av 10. august 2007 vist til at det nå finnes en demokratisk valgt og grunnlovsbasert regjering i Irak. Samtidig understreker Sikkerhetsrådet betydningen av en fortsatt styrking av de irakiske institusjoner, samt fremme av menneskerettighetsvernet og av reformer av både lovverk og domstolsvesen. I denne forbindelse er FNs operasjon UNAMI (United Nations Assistance Mission for Iraq) bedt om blant annet å bistå regjeringen i Irak med gjennomgang og iverksetting av nye grunnlovsbestemmelser (operativ paragraf 2 (a) (iii)). Sikkerhetsrådet har derved understreket behovet for ytterligere institusjonell konsolidering i Irak, og lagt opp til en FN-rolle for å bistå også i denne forbindelse.
Etter politiske kompromisser i tilknytning til vedtakelsen av ny grunnlov er det nedsatt en irakisk komité for grunnlovsgjennomgang (Constitutional Review Process) med sikte på vurdering av justeringer og utfyllende regelverk, som også referert til av Sikkerhetsrådet. Det er ikke lagt opp til at denne revisjonsprosessen vil berøre strafferettens område, som i henhold til grunnlovens system skal reguleres og håndheves av regionale kurdiske myndigheter i Nord-Irak - så langt gjelder eventuelle straffbare forhold i Nord-Irak. Terrorbekjempelse er imidlertid regulert i særlovgivning i motsetning til straffeloven, se nedenfor.
Det er heller ikke forventet at det vil finne sted endringer i forhold til presidentenes formelle adgang til å inngå traktater på vegne av Irak overfor fremmede stater. Derimot hefter det fortsatt visse uklarheter med hensyn til den endelige kompetansefordelingen internt i føderasjonen på flere felter, der man ikke kan utelukke utfylling eller tilpasninger i regelverket. Grunnloven forutsetter særskilt utfyllende regelverk hva angår bekjempelse av terrorisme eller indre sikkerhetsspørsmål. Uavhengig av Iraks antiterrorlovgivning av 2005 har det kurdiske parlamentet i Nord-Irak vedtatt en egen antiterrorlov, som trådte i kraft i juli 2006. Dødsstraff ble gjeninnført for hele Irak i august 2004 (i de kurdiske distriktene i 2006 offisielt særlig under henvisning til terrorismebekjempelse), og det er i den senere tid blitt fullbyrdet en rekke dødsdommer med hjemmel i denne antiterrorlovgivningen.
Det finner sted tvungen retur av utlendinger til Nord-Irak i en rekke tilfeller, der spørsmål om terrorvirksomhet ikke reises. Vurderingene i det følgende vil kun gjelde den situasjon der det er en risiko for at personer lokalt skulle bli anklaget for terrorvirksomhet. Her minnes også om at grupperingen Ansar Al-Islam og Mullah Krekar er blitt listeført av FNs sikkerhetsråds sanksjonskomité for Taliban/Al-Qaida (iht resolusjon 1267) for å ha forbindelser til slik virksomhet.
2. Alminnelige returforutsetninger i henhold til Norges folkerettslige forpliktelser
En gjennomføring av utvisningsvedtak må skje innenfor folkerettens rammer. Konkret kan ikke norske myndigheter sende en person til et sted der vedkommende kan bli utsatt for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, eller dersom dødsstraff kan bli gjennomført. I det følgende gis et omriss av de mest relevante skranker. Omtalen av internasjonal rettspraksis er summarisk gjengitt.
Norske myndigheter er i henhold til Menneskerettsloven og etter Utlendingsloven § 4 forpliktet til å overholde ovennevnte menneskerettighetsforpliktelser av betydning for utsendelse fra riket. I denne sammenheng er særlig Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) art. 3 om beskyttelse mot tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff relevant. Andre bestemmelser av særlig betydning er EMK art. 2 om retten til liv, samt forbudet mot dødsstraff i 6. og 13. protokoll til EMK. Det vises også til FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 7 og FNs torturkonvensjon art. 3.
I henhold til rettspraksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) må den utvisende stat sikre at disse minimumsrettighetene ivaretas ikke bare ved utlevering, men også ved utvisning av utlendinger, jf. Chahal v. UK 1996 (utvisning av sikh-leder til India, RJD 1996 s. 1831). Sistnevnte sak gjaldt utvisning av hensyn til rikets sikkerhet og bekjempelse av terrorisme. Domstolen fastslo at art. 3 er ufravikelig også i ekstraterritoriell sammenheng, herunder i utvisningssaker og uavhengig av de handlinger som begrunner utvisningen. Den viste til betydelig risiko for klageren og fant at utsendelse ville stride mot art. 3.
I H L R v. France 1997 (utvisning av narkotikakurér til Colombia, RJD 1997 s. 745) utelukket ikke EMD at art. 3 ville komme til anvendelse dersom det var reell risiko for mishandling fra andre enn myndighetene - i motsetning til kun en generelt voldelig situasjon i landet. Spørsmålet var om mottakerstaten kunne gi tilfredsstillende beskyttelse mot slik mishandling. Domstolen fant imidlertid ikke at en reell risiko var påvist eller at myndighetene ikke kunne gi ham tilfredsstillende beskyttelse. Utsendelse ville derfor ikke stride mot art. 3. I forbindelse med vurdering av returforutsetninger til Irak, må det tas hensyn både til evt. sannsynlighet for straffeforfølgning og risiko for overgrep fra andre enn statlige aktører.
FNs torturkomité har i saker om utvisning av utlendinger lagt til grunn at FNs torturkonvensjon, sammenholdt med komiteens General Comments om artikkel 3, forbyr retur dersom det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen vil bli utsatt for fare for tortur ("substantial grounds for believing that he or she would be in danger of being subjected to torture"). Den test som torturkomiteen nylig anvendte i en sak som også gjaldt utvisning fra riket, E.R.K. and Y.K. v. Sweden, 2. mai 2007, gir et godt bilde av de aktsomhetskrav som må oppstilles:
"In assessing the risk of torture, the Committee takes into account all relevant considerations, including the existence in the relevant State of a consistent pattern of gross, flagrant or mass violations of human rights. However, the aim of such determination is to establish whether the individual concerned would be personally at risk in the country to which he would return. It follows that the existence of a consistent pattern of gross, flagrant or mass violations of human rights in a country does not as such constitute a sufficient ground for determining that a particular person would be in danger of being subjected to torture upon his or her return to that country; additional grounds must exist to show that the individual concerned would be personally at risk. [...] The risk of torture must be assessed on grounds that go beyond mere theory or suspicion. However, the risk does not have to meet the test of being highly probable [...] but it must be foreseeable, real and personal."
Det må foretas en konkret og individuell vurdering av risiko for iverksettelse av dødsstraff, tortur eller umenneskelig behandling. Disse vurderingene må foretas i forhold til returforutsetningene knyttet til de kurdiske selvstyrte områdene, i forhold til de sentrale myndigheter, men også opp mot den sikkerhetsmessige situasjonen i tilknytning til sekterisk vold.
Virkningen av disse forpliktelser er altså at retur bare kan finne sted når norske myndigheter har forvisset seg om at det ikke foreligger en reell risiko for at utlendingen vil bli utsatt for slike grove menneskerettighetsbrudd som omtalt. Denne vurderingen må foretas konkret, i det enkelte tilfellet, basert på opplysninger om den generelle menneskerettighetssituasjonen i mottakerlandet og på eventuelle opplysninger som kan sannsynliggjøre at vedkommende person vil være utsatt for overgrep. En moderne forståelse av prinsippet som er kjent under betegnelsen "non-refoulement" innebærer som nevnt at ikke bare risiko for overgrep i regi av statlige myndigheter må vurderes. Også situasjoner der ulike, ikke-statlige væpnede grupperinger kan representere en tilsvarende aktuell risiko for personen som returneres må eventuelt tas i betraktning (en slik forståelse er for øvrig nedfelt i FNs konvensjon mot tvungne forsvinninger av 2006, som Norge p.t. ikke er part i).
3. Menneskerettighetssituasjonen i Irak. Særlige spørsmål i tilknytning til påstått terrortilknytning
Utviklingen i de menneskerettslige forholdene i Irak behandles i UNAMIs periodiske rapporter. Den seneste rapporten dekker tidsrommet 1. april - 30. juni 2007. Den viser også til en voldsutvikling som har funnet sted i Nord-Irak i den senere tid. I paragraf 7, samt 82-92, omtales videre mishandling av fanger og langvarig varetekt, ved terrormistanke. UNAMI viser riktignok til enkelte oppmuntrende utviklingstrekk, i form av tiltak av kurdiske regionale myndigheter med sikte på rettslig prøving av varetektsgrunnlag.
UNAMI omtaler blant annet også uklarheter knyttet til behandlingen av saker som er overført mellom kurdiske og ikke-kurdiske distrikter i landet (paragraf 86-87).
Når det gjelder tortur eller umenneskelig behandling, rapporteres det videre fra frivillige organisasjoner om krenkelser av pågrepne personers rettigheter, både sentralt og regionalt. Eksempelvis peker organisasjonen Human Rights Watch i sin siste rapport på systematiske og utbredte krenkelser av rettighetene til pågrepne personer (Kurdistan Security Forces Torture Detainees - Regional Government Must End Detainee Abuse and Violations of Due Process, New York, July 3, 2007).
Selv i saker der det ikke foreligger noen utleveringsbegjæring eller vedtak om utvisning med bakgrunn i straffbare forhold, bør det tas høyde for at returlandets myndigheter likevel vil vurdere personer med tidligere eller fortsatt tilknytning til Ansar Al-Islam opp mot stedlig terrorlovgivning. Det presiseres for ordens skyld at verken AIDs anmodning eller tidligere behandling ved norske domstoler gir grunnlag for å vurdere avtaleinngåelse med irakiske myndigheter om strafferettslig samarbeid. Vurderingene går derimot på tvungen utsendelse av person som lokalt kan tenkes å bli satt i forbindelse med terrorvirksomhet. De menneskerettslige skrankene som gjelder for norske myndigheter ved utsendelse i slike tilfeller, ville imidlertid selvsagt også gjelde ved utlevering. Norges forpliktelser i bekjempelsen av internasjonal terrorisme gjør ingen endring i disse grunnleggende menneskerettslige skranker.
Så langt gjelder personer som lokalt kan knyttes til mistanke om delaktighet i terrorrelaterte forbrytelser, må det for tiden anses utelukket å gjennomføre retur med mindre det kan etableres tilfredsstillende garantier mot eksekvering av dødsstraff og anvendelse av tortur eller mot andre overgrep som nevnt ovenfor.
4. Spørsmålet om forpliktende tilsagn (diplomatiske garantier)
Anvendelsen av dødsstraff i Irak innebærer at det ved en eventuell retur som et minimum må innhentes folkerettslig bindende garantier mot iverksettelse av dødsstraff. Garanti mot iverksettelse av dødsstraff er vanlig i internasjonalt strafferettslig samarbeid, og har vært akseptert av internasjonale overvåkningsmekanismer som et regulært og nødvendig virkemiddel.
Selv om folkerettslige tilsagn eller såkalte diplomatiske garantier ofte benyttes for å sikre mot eksekvering av dødsstraff eller for å garantere rettferdig rettergang, er det imidlertid grenser for hvilke garantier en utleverende stat kan bygge på ved risiko for tortur og annen grusom eller umenneskelig behandling.
Norske myndigheter står ikke alene om slike vurderinger i relasjon til utsendelse. Spørsmålsstillinger knyttet til tvangsretur av personer til Irak, som der kan tenkes å bli satt i forbindelse med terrorvirksomhet, er ikke bare aktuelle i Norge. Basert på tilgjengelig informasjon, har ingen europeiske land så langt funnet at tiden er moden for å basere utsendelse i slike saker på forpliktende tilsagn (diplomatiske garantier) fra irakiske myndigheter.
Generelt bemerkes at Europarådets kommisjon for demokrati gjennom lovgivning (Venezia-kommisjonen) i en betenkning avgitt i mars 2006 har stilt særlige aktsomhetskrav ved vurdering av utlevering på grunnlag av forpliktende tilsagn, og understreket at:
"Where there is substantial evidence that a country practices or permits torture in respect of certain categories of prisoners, guarantees may not satisfactorily reduce this risk on cases of extradition of prisoners belonging to those categories".
Dette må også gjelde tilsvarende i utvisningssaker. FNs torturkomité har i saken Agiza v. Sweden, 20. mai 2005, konkludert med brudd på konvensjonens forpliktelser til tross for avgivelse av diplomatiske garantier, når de konkrete forholdene i mottakerlandet var preget av utbredt bruk av tortur overfor personer som var ansett å utgjøre en trussel mot rikets sikkerhet.
Komiteen la i dette konkrete tilfellet betydelig vekt på at
"it was known, or should have been known, to the State Party's authorities at the time of the complainant's removal that Egypt resorted to consistent and widespread use of torture against detainees, and that the risk of such treatment was particularly high in the case of detainees held for political and security reasons".
I avgjørelsen ble det blant annet lagt vekt på at garantiene ikke var fulgt opp med tilfredsstillende mekanismer for overvåking med sikte på å verifisere at tortur ikke ble anvendt:
"the State party's expulsion of the complainant was in breach of article 3 of the Convention. The procurement of diplomatic assurances, which, moreover, provided no mechanism for their enforcement, did not suffice to protect against this manifest risk.".
Internasjonale overvåkningsorganer har i de senere år inntatt en kritisk holdning til bruk av diplomatiske garantier mot tortur eller umenneskelig behandling, og særlig i situasjoner der det foreligger en reell og manifest risiko for tortur. Europarådets styringskomité for menneskerettigheter vurderte imidlertid i 2006 hvorvidt det burde utarbeides et eget rettslig instrument om minimumskrav for bruk av rettslige garantier ved utvisning, men besluttet å ikke gå videre med dette.
Tilrådning
Før man formelt kan ta kontakt med irakiske myndigheter med sikte på å inngå en
avtale, må norske myndigheter på selvstendig grunnlag ha forsikret seg om hvorvidt en eventuell retur fullt ut vil ivareta Norges menneskerettighetsforpliktelser.
Tvungen retur av personer som lokalt kan tenkes å bli satt i forbindelse med terrorvirksomhet, reiser særlige spørsmål i Irak, herunder Nord-Irak. Dette gjelder både ut fra dagens lovgivning og sikkerhetssituasjonen. For å kunne vurdere hvorvidt det kan tas kontakt med irakiske myndigheter, må det også være en forutsetning at de interne ansvarsfordelinger i landet, gjeldende regler og praksis er tilstrekkelig klare. Videre må vi ha grunn til å tro at eventuelle garantier vil bli etterlevd.
Irak praktiserer i dag dødsstraff både sentralt og regionalt. Særlig i saker med tilknytning til terrorismebekjempelse kan fremdeles ikke kravene om beskyttelse mot tortur eller umenneskelig behandling i EMK og FNs torturkonvensjon anses å være tilstrekkelig ivaretatt.
Ved vurdering av eventuelle diplomatiske garantier som avgis for å sikre ivaretakelse av grunnleggende minimumsrettigheter, må det foretas en grundig vurdering. I større grad enn for iverksettelse av dødsstraff (og overføring til andre land som har dødsstraff), reiser spørsmålet om effektive garantier mot bruk av tortur eller umenneskelig behandling vanskelige spørsmål i dagens situasjon. Dette inkluderer også muligheten for effektiv kontroll av etterlevelsen.
Den uavklarte situasjonen med hensyn til kompetansefordeling mellom sentrale og regionale myndigheter innebærer at inntil slik avklaring foreligger, må eventuelle garantier innhentes fra både sentrale og regionale myndigheter. Så lenge den innledede grunnlovsgjennomgangen ikke er avsluttet, kan det dessuten være usikkerhetsmomenter knyttet til enkelte myndighetsorganers framtidige oppfyllelsesevne.
Basert på en totalvurdering av situasjonen i landet, kan ikke Utenriksdepartementet i dagens situasjon tilrå innhenting av forpliktende tilsagn fra irakiske myndigheter i saker om retur til Irak av personer som kan tenkes å bli satt i forbindelse med terrorvirksomhet.
Utenriksdepartementets rettsavdeling, 14. november 2007