Svar
Bjarne Håkon Hanssen: Først vil jeg understreke at den tidligere henvendelsen fra stortingsrepresentant Per-Willy Amundsen om en "lovteknisk" gjennomgang av FrPs lovforslag, ikke inneholdt noen særskilt forespørsel om en vurdering av forholdet mellom lovforslaget og Norges folkerettslige forpliktelser. I mitt brev av 28.03.2008 påpekte jeg likevel enkelte paragrafbestemmelser i det daværende lovforslaget fra FrP som ikke var i samsvar med folkerettsregler som vi er bundet av.
Kun ett av de eksemplene som jeg påpekte med motstrid mellom FrPs lovforslag og våre konvensjonsforpliktelser, er rettet opp i det lovforslaget som er inntatt som forslag 7 fra FrP i Innst. O. nr. 42 (2007-2008). I det lovforslaget jeg ble bedt om å kommentere, hadde således FrP en annen formulering av kravet til risiko for forfølgelse i flyktningbestemmelsen enn i flyktningkonvensjonen ("velgrunnet frykt for forfølgelse"). Dette er rettet opp i komiteinnstillingen.
De øvrige tilfeller av motstrid gjelder derfor fortsatt, og jeg vil gjenta disse i det følgende, samtidig som jeg vil vise til noen ytterligere bestemmelser i lovforslaget som strider mot folkerettsregler som vi er bundet av.
Lovforslaget § 1 om lovens formål
Bestemmelsen i § 1 tredje ledd i FrPs lovforslag, lyder:
"Loven skal gi grunnlag for vern mot forfølgelse for flyktninger og andre utlendinger som er reelt forfulgt, og en restriktiv fortolkning av alminnelig folkerett og internasjonale konvensjoner skal legges til grunn."
Jeg oppfatter dette slik at man mener at norske myndigheter i forbindelse med forskriftsregulering og praksis skal legge til grunn en snever forståelse av innholdet i våre folkerettslige forpliktelser. De ulike konvensjonsorganene har ikke en slik tilnærming ved sin tolkning av konvensjonene, og lovforslaget skaper derfor en økt mulighet for at konvensjonsorganene vil konkludere med at Norge bryter sine konvensjonsforpliktelser.
Lovforslaget § 14 om grensepassering og grensekontroll
Bestemmelsen i § 14 første ledd i FrPs lovforslag, lyder:
"Dersom ikke annet er bestemt, skal inn- og utreise skje over grenseoverganger fastsatt av departementet. Indre Schengen-grense kan passeres hvor som helst såfremt det ikke er innført midlertidig grensekontroll. Slik grensekontroll kan bare innføres hvis det foreligger en trussel mot offentlig orden eller indre sikkerhet. Tollovgivningen gjelder ved passering av indre Schengen-grense. Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift."
I forhold til formuleringen av tredje setning (om at grensekontroll på indre Schengen-grense bare kan innføres hvis det foreligger en trussel mot offentlig orden eller indre sikkerhet), påpekte jeg i mitt brev av 28. mars d.å., at Schengenregelverket forutsetter at det må foreligge ”en alvorlig trussel” mot offentlig orden eller indre sikkerhet for at statene skal kunne innføre grensekontroll på indre grense, jf. Europaparlaments- og Rådsforordning nr. 562/2006 av 15. mars 2006 om innføring av felleskapsregler som regulerer bevegelsen av personer over grensen (grenseforordningen) artikkel 23 nr. 1:
"Dersom det foreligger en alvorlig trussel mot offentlig orden eller indre sikkerhet, kan en medlemsstat unntaksvis gjeninnføre grensekontroll på sine indre grenser (....)".
FrP har valgt å fastholde sin tidligere formulering i det forslaget som er gjengitt i komiteinnstillingen, og det er da vanskelig å tolke dette annerledes enn at FrP har ment at det skal gjelde et noe videre handlingsrom for å innføre indre grensekontroll enn hva grenseforordningen tillater.
Lovforslaget § 30 om eksklusjon fra flyktningstatus
I bestemmelsen i § 30 i det lovforslaget som FrP sendte til departementet for lovtekniske kommentarer, var det gitt en hjemmel for å ekskludere en utlending fra flyktningstatus dersom vedkommende:
"har gjort seg skyldig i en alvorlig forbrytelse utenfor Norges grenser, før han fikk adgang til Norge som flyktning".
I mitt brev av 28. mars d.å. gjorde jeg oppmerksom på at eksklusjonsbestemmelsen i flyktningkonvensjonen artikkel 1F bokstav b bare tillater eksklusjon på grunn av en alvorlig ”ikke-politisk” forbrytelse. Jeg ser at FrP etter dette har justert sitt lovforslag noe, slik at den bestemmelsen som ble inntatt i FrPs forslag i komiteinnstillingen, har en tilføyelse om at det bare er en alvorlige forbrytelser ”som er straffbar etter norsk lov”, som kan føre til eksklusjon. Dette er likevel ikke tilstrekkelig til å forhindre at bestemmelsen kommer i konflikt med konvensjonen. Etter konvensjonen vil det ikke være adgang til å ekskludere en utlending som har begått en alvorlig ”politisk forbrytelse” selv om handlingene er i strid med norsk lov (med mindre andre eksklusjonsbestemmelser får anvendelse). Følgende eksempel kan nevnes til illustrasjon:
A tilhører majoritetsbefolkningen i et land hvor det pågår en væpnet konflikt mellom myndighetene (som utgår fra majoritetsbefolkningen), og en etnisk minoritetsgruppe. A er politisk opposisjonell og motstander av myndighetenes væpnede aksjoner. A organiserer ulovlige demonstrasjoner mot myndighetene og går ut med ulovlige oppfordringer om å nekte militærtjeneste. Etter hjemlandets straffelovgivning kan dette straffes med inntil 20 års fengsel, og forholdene vil også være straffbare etter norske strafferegler. Eksempelet vil likevel falle klart utenfor de tilfeller hvor flyktningkonvensjonen tillater eksklusjon fordi det ikke er tale om ”ikke-politiske” forbrytelser.
Lovforslaget § 37
I tilknytning til bestemmelsen om oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn i FrPs lovforslag § 37, er det foreslått i fjerde ledd bokstav b at man skal kunne legge vekt på ”integreringsmessige konsekvenser” når man vurderer om det skal innvilges oppholdstillatelse.
Denne bestemmelsen ble ikke kommentert i mitt brev av 28. mars d.å, men jeg vil påpeke at dersom denne bestemmelsen skal gis slikt innhold og anvendelse som synes forutsatt i FrPs kommentarer i innstillingen kapittel 2.2., vil bestemmelsen komme i strid med våre forpliktelser etter Rasediskriminieringskonvensjonen og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter. Jeg viser til følgende presisering av begrepet "integreringsmessige konsekvenser" som er gitt i FrPs kommentarer i innstillingen kapittel 2.2. i.f:
"Etter disse medlemmers syn fremstår det klart at innvandrere fra land som tilhører den islamske kulturkrets er blant de innvandrerne som er vanskeligst å integrere i Norge, som i Europa for øvrig. Dette er et forhold man er nødt til å forholde seg til dersom Norge skal lykkes i integreringsarbeidet, noe som naturligvis også må få konsekvenser for norsk innvandringspolitikk.
På denne bakgrunn ser disse medlemmer et klart behov for å føre en differensiert innvandringspolitikk ut fra opprinnelsesland og de integreringsutfordringer innvandrere fra det aktuelle landet erfaringsmessige representerer. Disse medlemmer ønsker i den forbindelse å innføre prinsippet om "integreringspolitiske hensyn" i utlendingslovgivningen, som stiller krav til at dersom borgere fra et land vurderes unntatt fra deler av bestemmelsene i utlendingsloven, etter nærmere anføringer, må det foreligge stor grad av sannsynlighet for at disse vil være lett integrerbare i Norge. Slike unntak fra hovedregelen skal fastsettes ved forskrift, vurderinger som ligger til grunn skal baseres på empiriske data.
Disse medlemmer oppfatter begrepet "ikke-vestlig innvandrere" som en svært upresis definisjon av en gruppe som er meget sammensatt og lite homogen. Mens for eksempel søramerikanere og østasiater oppleves som lett integrerbare, er erfaringene med innvandrere fra land som Somalia og Irak en ganske annen. Årsaken til at man likevel har valgt å benytte et slikt svært unøyaktig begrep, handler mest om politisk korrekthet og misforståtte forsøk på å ikke stigmatisere enkeltgrupper - mens man i praksis bidrar til å stigmatisere en langt større gruppe. Etter disse medlemmers syn må den tiden være forbi hvor man overser integreringsproblematikken som er knyttet til innvandrere fra den islamske kulturkrets."
Uttalelsene synes å indikere at man skal praktisere bestemmelsen om oppholdstillatelse på humanitært grunnlag strengere overfor visse etniske eller religiøse grupper enn overfor andre. En slik praktisering i forbindelse med behandling av asylsøknader vil være i strid med diskrimineringsforbudet, som blant annet er nedfelt i Rasediskrimineringskonvensjonen artikkel 2 og Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 26.
Rasediskrimineringskonvensjonen artikkel 2 nr. 1 bokstav a, lyder:
"Konvensjonspartene fordømmer rasediskriminering og forplikter seg til, uten opphold og med alle egnede midler, å føre en politikk som tar sikte på å avskaffe alle former for rasediskriminering og øke forståelsen mellom alle raser, og for dette formål
a) forplikter hver konvensjonspart seg til ikke å ta del i noen handling eller praksis som innebærer rasediskriminering overfor personer, grupper av personer eller institusjoner, og å sørge for at alle offentlige myndigheter og offentlige institusjoner, på nasjonalt og lokalt nivå, handler i tråd med denne forpliktelse,”
Den internasjonale konvensjonen om sivile og politisk rettigheter artikkel 26, lyder:
"Alle er like for loven og har uten noen form for forskjellsbehandling rett til lik beskyttelse av loven. I dette øyemed skal lovgivningen forby enhver form for forskjellsbehandling og sikre alle likeverdig og effektiv beskyttelse mot forskjellsbehandling på noe slikt grunnlag som rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller stilling for øvrig."
Lovforslaget §§ 59-61 om vilkårene for utvisning
I de bestemmelsene om utvisning som komiteflertallet gikk inn for, er det videreført regler om at utvisning "kan" besluttes dersom nærmere vilkår er oppfylt, og dersom det ikke "i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene."
I forbindelse med de lovtekniske merknadene til FrPs lovforslag gjorde jeg oppmerksom på at det ikke var inntatt noen bestemmelse om en "uforholdsmessighetsvurdering" i FrPs lovforslag, men at en slik vurdering er nødvendig i henhold til den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8. EMK artikkel 8, lyder:
1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.
2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.
Jeg merker meg at FrP heller ikke i innstillingen har inntatt noen bestemmelse om at det skal foretas en uforholdsmessighetsvurdering, men i stedet fastholder at utlendingen ”skal utvises” dersom vilkårene til strafferamme mv. er oppfylt.
Jeg gjør oppmerksom på at Den europeiske menneskerettsdomstol har avsagt en rekke dommer hvor stater har blitt dømt for brudd på EMK artikkel 8 fordi domstolen har ment at vedtakene har vært uforholdsmessige. Blant de landene som har blitt dømt er blant annet Danmark og Nederland. Når FrP nå fremmer forslag om en lov som overhodet ikke tar hensyn til EMK artikkel 8, legger man derfor opp til en praksis hvor vi systematisk vil bryte våre konvensjonsforpliktelser.
Lovforslaget §§ 59-61 om å holde utlending som er utvist i lukket forvaring
I bestemmelsene om utvisning i §§ 59-61 i FrPs lovforslag, er det inntatt en ny regel om at en utlending som utvises på grunn av terrorvirksomhet, på grunn av finansiering av terrorvirksomhet eller på grunn av hensynet til grunnleggende nasjonale interesser, skal holdes i lukket forvaring med brev og besøkskontroll inntil utvisningen kan effektueres.
Jeg vil først understreke at en utlending som gjør seg skyldig i straffbare handlinger, herunder ved overtredelse av bestemmelsene i straffeloven §§ 147a eller 147b om terrorvirksomhet og finansiering av terrorvirksomhet, først og fremst skal straffes for dette. Når det gjelder muligheten for å holde vedkommende i lukket forvaring, viser jeg til det jeg tidligere har svart FrP i brev av 16.01.07 og 19.12.07 om at den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 5 nr. 1 bokstav f ikke tillater bruk av lukket forvaring med mindre det pågår en prosess med hensyn til utsendelse. I forhold til utlendinger som er vernet mot utsendelse etter den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 3 fordi de risikerer alvorlige overgrep ved retur, vil det ikke være grunnlag for noen slik prosess med henblikk på utsendelse.
Lovforslaget § 65 annet ledd om unntak fra vern mot utsendelse for personer som har hatt til formål å unngå utsendelse
I mitt brev av 28. mars d.å, påpekte jeg at bestemmelsen i FrPs lovforslag § 65 annet ledd er i strid med den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 3 som forbyr tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling. Bestemmelsen innebærer at en utlending som ”selv har satt seg i en vanskelig posisjon med det formål å unngå utsendelse fra Norge”, ikke skal ha rett til vern mot utsendelse selv om vedkommende risikerer dødsstraff, tortur mv.
FrP har ikke foretatt noen endring av forslaget etter at de mottok mitt brev, men har beholdt bestemmelsen uforandret i det lovforslaget som er inntatt i komiteinnstillingen. Jeg vil gjøre oppmerksom på at en slik bestemmelse som den man her har foreslått, vil kunne ramme personer som aldri har begått noen straffbare handlinger. Følgende eksempel nevnes til illustrasjon:
A søker asyl i Norge, men man finner at han ikke fyller vilkårene for beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag. I den hensikt å skaffe seg et grunnlag for opphold i Norge, skriver A et kritisk debattinnlegg på internett som inneholder krasse angrep på hjemlandets ambassadør i Norge, og fremholder senere overfor utlendingsmyndighetene at han nå står i fare ved retur.
På tross av at A aldri har brutt noen lovregler i Norge, skal han ut i fra FrPs lovforslag sendes tilbake til hjemlandet selv om det må legges til grunn at han der vil bli utsatt for tortur. Selv om A`s handlemåte kan kritiseres, og selv om det kan være grunnlag for å vurdere om A kan nektes flyktningstatus, vil det være klart i strid med våre konvensjonsforpliktelser å sende A tilbake til tortur eller umenneskelig behandling, jf. den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 3, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 7 og FNs konvensjon mot tortur artikkel 3.
Lovforslaget § 65 fjerde ledd om unntak fra vernet mot utsendelse på grunn av særlig sterke grunnleggende nasjonale interesser
Lovforslaget § 65 fjerde ledd forutsetter at det skal kunne gjøres unntak fra vernet mot utsendelse selv om utlendingen risikerer dødsstraff, tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling, dersom "særlig sterke grunnleggende nasjonale interesser" tilsier det.
Etter den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 3 gjelder det et absolutt vern mot utsendelse når utlendingen risikerer tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling. At det ikke er noen adgang til å gjøre unntak fra dette vernet er fastslått av den europeiske menneskerettsdomstol. Vernet mot utsendelse følger for øvrig også av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 7 og FNs konvensjon mot tortur artikkel 3. Jeg registrerer at også FrP er klar over at forslaget er i strid med våre menneskerettsforpliktelser på dette punkt.