Svar
Liv Signe Navarsete: Representanten Tenden viser til en artikkel i Finansavisen 6. mai d.å. Som det der framgår har det foregått en skriftlig korrespondanse mellom busselskapet Konkurrenten.no og Samferdselsdepartementet over tid. Konkurrenten.no stiller spørsmål ved om gjennomførte tilførsler av egenkapital fra NSB AS til Nettbuss AS er å regne som ulovlig statsstøtte, samt antyder at det forgår kryssubsidiering og misbruk av dominerende markedsposisjon i Nettbuss-konsernet.
Jeg vil bemerke at begge anførslene fra Konkurrenten.no er alvorlige påstander om ulovlig virksomhet. Det har derfor vært gjennomført en grundig saksbehandling i departementet for å bringe på det rene om påstandene kan medføre riktighet.
Med hensyn til påstandene om kryssubsidiering internt i NSB-konsernet og Nettbuss-konsernet, skal slike spørsmål undersøkes og aktuelt regelverket håndheves av Konkurransetilsynet. Ut i fra den informasjon departementet har mottatt fra NSB i sakens anledning, har jeg ikke grunn til å tro at ulovlig virksomhet skjer. Som eier av NSB AS er det selvsagt for meg en grunnleggende forutsetning at selskapet forholder seg til gjeldende lover og regler.
Samferdselsdepartementet har lagt særlig vekt på å ettergå påstandene om ulovlig statsstøtte. Sakens fakta sett opp mot gjeldende regler og rettspraksis på dette området, gir imidlertid ikke holdepunkter for å hevde at egenkapitaltilførslene fra NSB AS til Nettbuss AS er å regne som ulovlig statsstøtte.
Til representanten Tendens orientering legges ved Samferdselsdepartementets svarbrev av 14. mars d.å. til Konkurrenten, hvor vurderingene som ligger til grunn for ovennevnte standpunkter blir grundig redegjort for.
Vedlegg til svar:
Tilførsel av egenkapital til Nettbuss AS
Det vises til deres brev av 4.12.2007, som er en oppfølging av Samferdselsdepartementets (SD) svarbrev av 10.09.2007 på deres henvendelse av 23.07.2007.1 brevet av 4.12.2007 bes det om mer informasjon og departementets vurderinger av flere forhold i forbindelse med egenkapitalsituasjonen med mer i Nettbuss AS.
SD bemerker at det stilles et tosifret antall til dels detaljerte spørsmål. Departementet har valgt å konsentrere sitt svar her om det vi oppfatter som Konkurrenten.no sin hovedkritikk. For det første antydes det at gjennomførte tilførsler av egenkapital fra NSB AS til Nettbuss AS er å regne som ulovlig statsstøtte. For det andre beskrives hva Konkurrenten.no oppfatter som kryssubsidiering og misbruk av dominerende markedsposisjon. Tilbakemelding på de enkelte detaljspørsmålene gis så langt det har vært mulig og hensiktsmessig innenfor det vi oppfatter som Konkurrentens hovedanliggende.
Vi gjør også oppmerksom på at det er departementets hovedsynspunkter som legges fram. Det tas forbehold om ytterligere og mer utfyllende argumentasjon dersom det skulle bli påkrevd.
Spørsmålene som Konkurrenten tar opp har vært gjenstand for en omfattende saksbehandling. Det har derfor tatt noe tid å svare på deres henvendelse.
Egenkapitaltilførsel fra NSB AS til Nettbuss AS
Konkurrenten.no problematiserer egenkapitaltilførselen fra NSB AS til Nettbuss AS. Det spørres om SD har vurdert dette opp mot EUs regelverk om statsstøtte, og hvorvidt noen av egenkapitaltilførslene gjennom årene er notifisert ESA.
Det skal innledningsvis nevnes at EØS-avtalens forbud mot offentlig støtte ikke er til hinder for at det offentlige opptrer som en markedsaktør, det være seg eier, långiver eller garantist, jf. avtalens artikkel 125 og 59. Det er i så fall sentralt at det offentlige opptrer på samme måte som en sammenlignbar (privat) investor ville gjort, jf. det såkalte markedsinvestorprinsippet.
Gis det en økonomisk fordel ut over hva en privat investor normalt krever, regnes det som støtte, jf EØS-avtalens artikkel 61 (1).
Med hensyn til problemstillingen Konkurrenten.no trekker opp, er det etter SDs oppfatning to sentrale vilkår som må avklares.
For det første må det avklares hvorvidt tilførsel av egenkapital fra det statlig heleide NSB-konsernet til det heleide datterselskapet Nettbuss AS kan defineres som støtte fra offentlige midler/statsmidler.
Iht. rettspraksis fra EF-domstolen må det aktuelle tiltaket enten direkte, indirekte eller potensielt belaste offentlige budsjetter i form av utgifter eller reduserte inntekter. Det er således et vilkår at det må eksistere en tilstrekkelig tilknytning mellom tiltaket og offentlige budsjetter. I dette tilfellet er spørsmålet om egenkapitaltilførselen utgjorde en reduksjon i statens inntekter pga. at staten kunne fått mer i utbytte fra konsernet, og at dette påvirket størrelsen på statsbudsjettet. Slik SD kjenner gjeldende rett, finner vi det tvilsomt at det her foreligger en tilstrekkelig tilknytning. Imidlertid er det etter departementets oppfatning spørsmål om det faktisk har funnet sted noen reduksjon av statens inntekter som her er avgjørende.
I Konkurrentens brev av 4.12.2007 fremgår at dere mener Nettbuss AS har gitt negativ avkastning. Dette utsagnet og regnestykket er vanskelig å si seg enig i. Som redegjort for i vårt tidligere brev, har selskapet med unntak av ett år hatt positive resultater. Egenkapitalavkastningen har variert, men det har etter eiers vurdering (NSB AS) vært en i gjennomsnitt tilfredsstillende avkastning på innskutt kapital. Som det videre har blitt redegjort for, har Nettbuss AS i perioden gitt 341 mill. kr i konsernbidrag, mens tilførsel av egenkapital fra morselskapet har vært på 544 mill. kr. Tatt i betraktning at store deler av siste egenkapitaltilførsel skyldtes at egenkapitalen i Nettbuss måtte nedskrives med 209 mill. kr pga. innføringen av regnskapsstandarden IFRS, har NSB AS mottatt konsernbidrag/utbytte fra Nettbuss AS på tilnærmet samme nivå som det er blitt gitt i økt egenkapital.
Sagt på en annen måte, hensyntatt nevnte nedskrivning: hadde eieren NSB AS latt være å ta ut utbytte i perioden fra 1996 og fram til i dag, og i stedet latt pengene bli værende igjen i datterselskapet Nettbuss AS, ville egenkapitalen vært omtrent den samme som i dag. At konsernet har valgt en kombinasjon, ved å ta ut årlige utbytter og heller skyte inn ny egenkapital ved behov, skyldes konsernets utbyttepolitikk. Denne politikken eller strategien er ikke kjent for SD. Det kan imidlertid være mulig at eieren av Nettbuss AS har incentivstrukturer knyttet til sin utbyttepolitikk som kan forklare disse valgene.
Dette betyr at ser man egenkapitaltilførselen opp mot de årvisse konsernbidragene, går regnestykket relativt sett opp i opp. Det er på denne bakgrunn, slik SD ser det, klart at staten her ikke har fått noen reduksjon i sine inntekter.
For det andre er det avgjørende om beslutningen om tilførsel av kapital er foretatt av offentlige myndigheter.
I den såkalte Stardust Marine-saken (C-482/99) var det spørsmål om kapitaltilførsel fra finansieringsinstitusjonen Altus til foretaket Stardust Marine var en handling foretatt av den franske stat. EF-domstolen uttrykte at en kapitaltilførsel fra et foretak kontrollert av det offentlige, ikke i seg selv er tilstrekkelig til å anse kapitaltilførselen som besluttet av det offentlige. Det kreves at man vurderer om foretaket har handlet med utgangspunkt i sin egen autonomi eller om foretaket har handlet under påvirkning av det offentlige vedrørende den aktuelle disposisjonen. Vurderingen må videre bero på en helhetsvurdering av hvilken kontroll myndighetene har med driften av selskapet generelt sett og i forbindelse med den aktuelle transaksjonen, jf. Pearle-saken (C-345/02).
Staten ved SD eier 100 prosent av aksjene i NSB AS, og forvalter eierinteressene iht. aksjelovens bestemmelser, dvs. gjennom beslutninger på generalforsamling. Slik det ble påpekt i vårt brev av 10.09.2007, vil strategiske beslutninger knyttet til hvorvidt NSB-konsernet skal ha en blandet portefølje naturlig nok være gjenstand for eiers vurderinger. Imidlertid vil egenkapitaltilførsler fra morselskapet til døtrene normalt ikke være gjenstand for drøftelse mellom konsernet og dets eier. Dette vil falle naturlig inn under det ansvar og myndighet som tilligger ledelsen i konsernet som eier og det oppnevnte styret i det aktuelle datterselskapet.
Ut i fra nevnte EØS-regelverk samt EF-domsstolens rettspraksis mener derfor SD det ikke er riktig å vurdere nevnte tilførsel av egenkapital som statsstøtte. For det første er koblingen mellom tiltaket (egenkapitaltilførselen) og offentlige budsjetter for perifer, samtidig som det ikke har funnet sted noen potensiell reduksjon i offentlige budsjetter. For det andre er ikke beslutningen foretatt av offentlig myndighet. Egenkapitaltilførslene har ikke vært forelagt SD som eier av konsernet, og konsernet har i egenskap av eier av datterselskapet full frihet til å agere slik det har gjort.
Kryssubsidiering og misbruk av markedsmakt
Konkurrenten spør videre om noen av Nettbuss sine oppkjøp har resultert i behov for ny egenkapital. SD vil peke på at selskapet i tiårsperioden har økt sin balanseverdi med 338 prosent. Selskapet har vokst som følge av egen vekst, men også som Konkurrenten.no påpeker gjennom oppkjøp. Slik vi har redegjort for ovenfor, har selskapets vekst skjedd først og fremst gjennom selskapets resultater og dets låneopptak. Når Konkurrenten.no i det ene momentet etterspør om NSB AS opptrer slik en privat investor ville gjort, bør man imidlertid etter SDs mening også kunne tilkjenne Nettbuss AS muligheten til å opptre slik et privat selskap ville ha agert. Det ville vært urimelig om ikke Nettbuss AS, i tråd med de strategier dets styre gjennom årene har lagt, ikke hadde benyttet muligheten til å posisjonere seg i det norske og nordiske bussmarkedet.
Denne muligheten til å benytte de sjanser markedet gir, må selvsagt være i tråd med konkurranselovgivningen. Slik SD påpeker i vårt brev 10.09.2007 er årsregnskapene, og for øvrig regnskapene for den persontransport som er gjenstand for offentlige kjøp, med på å dokumentere at det ikke skjer kryssubsidiering mellom NSB AS og Nettbuss AS. Selv om Nettbuss AS er den største bussaktøren i det norske markedet, er ikke markedsandelen i gjennomsnitt høyere enn ca. 25 prosent (2005). I den grad Nettbuss skulle ønske å erverve andre busselskap som ville medføre at konkurransesituasjonen blir svekket/forverret, vil dette bli et spørsmål Konkurransetilsynet må vurdere. Imidlertid skal det bemerkes at for de kommende årene er ambisjonen for styret i Nettbuss å konsolidere selskapets stilling i Norge,
og en videre vekst skal skje i Norden for øvrig. Dette er en strategi Stortinget har sluttet seg til, jf. Stmeld. nr. 18 (2006-2007) Om virksomheten til NSB AS for perioden 2007-2009.