Skriftlig spørsmål fra Knut Arild Hareide (KrF) til finansministeren

Dokument nr. 15:942 (2009-2010)
Innlevert: 25.03.2010
Sendt: 26.03.2010
Besvart: 08.04.2010 av finansminister Sigbjørn Johnsen

Knut Arild Hareide (KrF)

Spørsmål

Knut Arild Hareide (KrF): Er finansministeren enig med samferdselsministeren i at det kan være fornuftig å slippe til private investorer i samferdselssektoren, og at nye organiserings- og finansieringsmodeller er nødvendig for å sikre et løft for vei og bane i Norge, og støtter han opp om den debatten Kleppa nå inviterer til?

Begrunnelse

I en artikkel i Aftenposten 22. mars åpner samferdselsministeren for alternative finansieringsmodeller, og prosjektfinansiering av større samferdselsprosjekt. I følge Aftenposten er private investeringer i bygging av vei og jernbane, og OPS, forslag hun gjerne vil diskutere. Samferdselsministeren åpner opp for lånefinansiering av samferdselsprosjekt og varsler at hun vil komme tilbake til dette når Nasjonal transportplan legges frem i 2013.
To dager senere, i Stortinget 24. mars, uttalte Finansministeren at:

"Norge har egentlig ikke noe behov for å finansiere store utbygginger med lån som betjenes med framtidige bevilgninger over statsbudsjettet, og lånefinansiering av store samferdselsprosjekter skaffer oss ikke noe økt realøkonomisk handlingsrom".

Med henvisning til Nasjonal transportplan 2010 - 2019 uttalte finansministeren videre at:

"Regjeringen konkluderte (også) med at investeringer i veg og jernbane fortsatt skal bevilges etter gjeldende budsjetteringsprinsipper, og at det således ikke skal etableres egne ordninger med lånefinansiering. Dette er fortsatt Regjeringens standpunkt".

I Dagens Næringsliv 24. mars uttaler Senterpartiets finanspolitiske talsmann Per Olaf Lundteigen at:

"dagens bevilgningssystem går mot folkeviljen og den sunne fornuft".

Lundteigen tar i den samme artikkelen til orde for en reform av finansdepartementet og Stortingets bevilgningsreglement, og hevder at videre at:

"...den situasjonen som vi nå er inne i, med enorm ledighet rundt oss og med større kapasitet i anleggssektoren enn det som har vært tidligere, må vi kombinere vår finansøkonomiske styrke, store behov for å modernisere kommunikasjonene i Norge med at vi utnytter den internasjonale konjunktursituasjonen til en sterkere satsing".

Debatten som nå pågår om alternative organiserings- og finansieringsmodeller møtes nå med entusiasme hos en rekke aktører, det være seg NHO eller aktører innenfor samferdselssektoren. Det er nå svært viktig at ikke finansministeren legger lokk på denne viktige debatten om hvordan vi kan sørge for et reelt løft for samferdselssektoren i Norge.

Sigbjørn Johnsen (A)

Svar

Sigbjørn Johnsen: Innledningsvis vil jeg minne stortingsrepresentant Hareide om at Regjeringen allerede har lansert et kraftig løft for veg og jernbane i Norge. Ved å gjennomføre Nasjonal transportplan 2010-2019 tar Regjeringen sikte på å bruke i alt 322 mrd. 2009-kroner over statsbudsjettet til utbygging, drift og vedlikehold av veg- og jernbanenettet og til tiltak i havner og farleder. Dette er 100 mrd. 2009-kroner eller 45 pst. mer enn planrammen i Nasjonal transportplan 2006-2015, som ble lagt fram av Bondevik II-regjeringen. I statsbudsjettet for 2010 har Regjeringen fulgt opp disse ambisjonene. Det er bevilget om lag 14,1 mrd. kroner til riksvegnettet, slik det er etter forvaltningsreformen, og om lag 8,4 mrd. kroner til Jernbaneverket. Dette innebærer en økning i bevilgningene til riksveger under Statens vegvesen på 23,1 pst. sammenlignet med saldert budsjett 2009, mens økningen for Jernbaneverket utgjør 18,5 pst. Under denne regjeringen er bevilgningene til Jernbaneverket nesten doblet nominelt fra saldert budsjett 2005 til saldert budsjett 2010. Korrigert for forvaltningsreformen er bevilgningene til Statens vegvesen økt nominelt med om lag 55 pst. i samme periode. Denne økte prioriteringen av veg og bane startet allerede i denne regjeringens forslag til statsbudsjett for 2006. Saldert budsjett 2006 innebar en økning av bevilgningene til Jernbaneverket på om lag 150 mill. kroner og til Statens vegvesen på knapt 1 mrd. kroner utover det den avtroppende Regjeringen Bondevik II foreslo i Gul bok for 2006.

Vårt budsjettsystem er nedfelt i Stortingets bevilgningsreglement. Gjeldende bevilgningsreglement ble vedtatt av Stortinget 26. mai 2005 etter forslag fra Bondevik II-regjeringen, jf. St.prp. nr. 48 (2004-2005). Dette budsjettsystemet er blant annet basert på fullstendighetsprinsippet og kontantprinsippet. Fullstendighetsprinsippet innebærer at statsbudsjettet skal omfatte alle statlige utgifter og inntekter. Kontantprinsippet innebærer at statens utgifter og inntekter framgår av statsbudsjettet i det året utgiften og inntekten blir kontant betalt. Sammen medfører disse prinsippene at vi har et statsbudsjett som gir en samlet oversikt over all den aktivitet som foregår i statlig regi i hvert enkelt år. Dette bidrar til at vi har stor åpenhet om statens budsjettdisposisjoner. Det sikrer også at Stortinget får et mest mulig fullstendig grunnlag til å foreta en helhetlig prioritering mellom ulike formål innenfor forsvarlige økonomiske rammer. Slik gir dette blant annet mulighet til å vurdere investeringer i infrastruktur opp mot andre formål som kan bidra til å øke landets inntekter og velferd i framtida. Utgifter til forskning, utdanning, helsetjenester, barnehager og miljø er eksempler på slike alternative formål.

Vårt budsjettsystem er imidlertid ikke til hinder for at staten kan gjennomføre anskaffelser og investeringer over flere år som sikrer rasjonell framdrift til lavest mulig kostnader. Hvert år vedtar Stortinget en rekke store utbyggingsprosjekter gjennom å godkjenne en kostnadsramme for prosjektet og gi ansvarlig departement fullmakt til å inngå kontrakter som forplikter staten i framtidige budsjettår. Årlige statsbudsjettvedtak og kontantprinsippet forhindrer ikke på noen måte at investeringer, også investeringer i veg og jernbane, kan gjennomføres helhetlig og med rasjonell framdrift. Den kritikken jeg har observert av budsjettsystemet er ikke en påvisning av systemfeil. I stedet handler debatten om et ønske om mer penger til bestemte formål. Debatten ville bli mer oversiktlig om alle kunne enes om at den dreier seg om prioritering - ikke om budsjettsystem.

Et bredt flertall på Stortinget har sluttet seg til handlingsregelen. Den innebærer at petroleumsinntektene skal fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet. Handlingsregelen gjør således bruken av oljepenger forutsigbar. Slik støtter handlingsregelen også opp under pengepolitikken og reduserer faren for en forventningsdrevet styrking av kronen. Dette forutsetter imidlertid at handlingsregelen er troverdig. I Norge har vi ikke noe behov for å finansiere statlige utbygginger med lån. Lånefinansiering endrer ikke utgiftenes reelle karakter og deres virkninger i økonomien. Handlingsregelen og det finanspolitiske handlingsrommet undergraves dersom deler av statsutgiftene finansieres utenom det ordinære budsjettet og på den måten skyves til framtidige budsjettår. Forsøk på å holde statsutgifter utenom det ordinære budsjettet vil bli gjennomskuet og kan skape usikkerhet om innretningen av finanspolitikken i årene framover.

Å såkalt "slippe til" private investorer i samferdselssektoren betyr i realiteten at staten finansierer offentlig infrastruktur med lån fra private investorer, og der utgiftene til denne private finansieringen dekkes ved bevilgninger på framtidige års statsbudsjetter. Dette er å sammenligne med statlig kjøp av infrastruktur på avbetaling. Som nevnt har ikke staten behov for å lånefinansiere sine varekjøp. I tillegg bidrar privat lånefinansiering til å øke kostnadene ved samferdselsprosjekter, siden slik finansiering nødvendigvis er dyrere enn statens egen finansieringskostnad. Hvis du har penger på bok, så kjøper du ikke varer på avbetaling.

Det stemmer at vi allerede i dag har ordninger der offentlig infrastruktur lånefinansieres. Dette gjelder eksempelvis bompengefinansiering, som det for 2010 er lagt til grunn at skal bidra med 5,3 mrd. kroner. Felles for disse låneordningene er imidlertid at framtidig betjening av lånene finansieres med brukerbetalinger - ikke framtidige bevilgninger over statsbudsjettet. Lånefinansiering basert på framtidig brukerbetaling er fundamentalt forskjellig fra lån som betjenes av framtidige bevilgninger. Sistnevnte er i realiteten forskuttering av framtidige bevilgninger og dermed omgåelse av handlingsregelen.

Videre har fylkeskommunene i henhold til kommuneloven adgang til å oppta lån bl.a. til bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk. Hovedregelen er at vedlikehold må finansieres med løpende inntekter, mens påkostninger/oppgraderinger kan lånefinansieres. Låneadgangen ble ikke endret i forbindelse med forvaltningsreformen. Fylkeskommunene har dermed adgang til å lånefinansiere investeringer i veinettet de overtok ifm. forvaltningsreformen, på tilsvarende måte som for øvrige fylkeskommunale oppgaver.

Offentlig Privat Samarbeid (OPS) blir trukket fram som eksempel på såkalte nye finansieringsmodeller. Innen samferdsel er gjerne OPS en avtale mellom en offentlig instans og én privat leverandør om samlet leveranse av investeringen og påfølgende drift og vedlikehold for en avtalt periode. OPS er dermed en slags leasingkontrakt med vedlikeholdsavtale. Motivet for OPS synes å være å kunne gjennomføre prosjekter som ellers ikke blir prioritert innenfor de budsjettrammene som er satt. Ettersom dette er en form for lånefinansiering, vil de samme argumentene mot lånefinansiering også gjelde for OPS.

Ønsker om å finansiere flere prosjekter enn det som prioriteres på statsbudsjettet er derfor ikke noe godt argument for bruk av OPS. En mulig økonomisk begrunnelse for å benytte OPS måtte heller være om denne kontraktsformen kan bidra til effektivisering. I en OPS-kontrakt har den samme leverandøren ansvar for investeringsleveransen og påfølgende drift og vedlikehold av infrastrukturen. Utbyggeren av en veg kan dermed få et økt økonomisk insentiv til å bygge med høy kvalitet når utbyggeren samtidig har ansvaret for å vedlikeholde vegen. Mange av de mulige økonomiske fordelene som har vært trukket fram for bruk av OPS kan imidlertid også oppnås med tradisjonelle investeringer og drifts- og vedlikeholdsavtaler. Rasjonell framdrift kan blant annet sikres gjennom f. eks. dagbøter i tradisjonelle kontrakter. Risiko for kostnadsoverskridelser kan fordeles mellom staten og leverandøren, for eksempel gjennom fastpriskontrakter, og kvalitetskrav kan stilles i en ordinær anskaffelseskontrakt.

Samtidig er det flere forhold ved OPS som kan innebære betydelige økonomiske ulemper sammenlignet med tradisjonell anskaffelse. For det første er som nevnt private finansieringskostnader høyere enn statens. For det andre gis OPS-leverandøren monopol på drift og vedlikehold i kontraktsperioden. Ved endrede krav i løpet av kontraktsperioden, vil dette sette staten i en dårlig forhandlingsposisjon, noe som vil kunne gi økte kostnader. OPS-kontrakter er komplekse, siden eventualiteter langt fram i tid skal reguleres.

Regjeringen gir i St. meld. nr. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010-2019 sin vurdering av OPS-modellen på samferdselsområdet. Det konkluderes med at gevinster også kan hentes ut gjennom bedre kontraktstrategier innenfor dagens budsjettsystem, at OPS-finansiering av vegprosjekter innebærer at staten lånefinansierer utgifter til vegprosjekter, og at Regjeringen derfor foreslår ikke å åpne for flere OPS-prosjekter nå.

I svar på interpellasjon fra representant Sortevik i Stortinget 22. mars om nye finansieringstiltak ga samferdselsministeren både gode og grundige uttalelser om OPS. Siden hovedfunnet ved OPS verken er høyere eller lavere kostnader enn ved tradisjonell gjennomføring, og gevinster kan hentes ut gjennom endrede kontraktsstrategier innenfor et system med ordinære bevilgninger over statsbudsjettet, viste samferdselsministeren nettopp til at hun i denne perioden ser det som viktig å bidra til nye kontraktsformer.

Til spørsmålet om nye organisasjonsmodeller antar jeg at spørsmålet først og fremst henspeiler på ulike former for selskapsorganisering av statlige virksomheter. Selskapsorganisering av statlige virksomheter er først og fremst hensiktsmessig for virksomheter som har inntekter i et marked, og som er i konkurranse med andre produsenter. Det kan også være andre forhold ved virksomhetens karakter, for eksempel et ønske om å sette en hensiktsmessig ramme for statens styring av ulike aktiviteter, som kan begrunne at virksomheter organiseres som egne rettssubjekter. Ettersom Norge ikke har behov for å finansiere store utbygginger med lån, bør slik lånefinansiering av statlige utgifter imidlertid ikke begrunne selskapsorganisering av statlig virksomhet. Selskaper som finansierer statlig aktivitet med lån som senere må betjenes gjennom bevilgninger over statsbudsjettet i mange år framover, er i realiteten ikke annet enn forsøk på å skjule statens utgifter og gjeld. Slik finansiell kreativitet er vi ikke tjent med.

I Sverige har virksomheter som Statens vegvesen og Jernbaneverket inntil nylig kunnet finansiere investeringer ved å ta opp lån i det såkalte Riksgäldskontoret, som er underlagt det svenske Finansdepartementet. Netto utlån innenfor denne ordningen har imidlertid blitt regnet som ordinære utgifter ("over streken") ved beregningen av både statsbudsjettets overskudd og finansiell sparing i offentlig sektor. Svenskene har nå avviklet ordningen med finansiering av investeringer gjennom lån i Riksgäldskontoret med en begrunnelse som er svært lik de prinsipielle innvendingene den norske regjeringen har reist mot låneordninger av denne typen.

Det ser for øvrig heller ikke ut til at land som har utvist stor kreativitet for å holde utgifter og forpliktelser utenfor statsbudsjettet, har gode erfaringer med slikt.