Svar
Sigbjørn Johnsen: Skattesystemet påvirker arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. Det er derfor viktig at skattesystemet er utformet med utgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper som sikrer at ressursene i samfunnet utnyttes mest mulig effektivt. Dette kan oppnås ved:
- først å benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter)
- deretter å benytte nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere (for eksempel grunnrenteskatter i petroleumsnæringen og kraftnæringen)
- til slutt å bruke vridende skatter for å oppnå det ønskede skattenivået og mål om omfordeling
De samfunnsøkonomiske kostnadene som oppstår ved vridende beskatning, bør holdes så lave som mulig. Skatte- og avgiftssystemet har siden skattereformen 1992 bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Det bidrar til å holde kostnadene ved beskatning nede og til at skattyterne i stor grad behandles likt. Brede skattegrunnlag, som fanger opp alle typer inntekter, er dessuten en forutsetning for at personer med lik inntekt skal skattlegges likt, og for at progressiviteten i skattesatsene skal føre til bedre fordeling. Endringene i skattesystemet som følge av skattereformen 1992 og endringer i etterfølgende år har utvidet skattegrunnlaget slik at det er blitt bedre samsvar mellom skattbar inntekt og faktisk inntekt. Prinsippet om brede skattegrunnlag fikk fornyet oppslutning i forbindelse med skattereformen 2006.
Unntak og særordninger i skattesystemet for å støtte bestemte grupper, bransjer eller aktiviteter gjør skattesystemet mindre effektivt og mer komplisert. Ofte vil ulike særordninger ha uheldige fordelingsvirkninger siden de i praksis brukes mest av høyinntektsgrupper. For å opprettholde skatteinntektene må andre skatter og avgifter økes, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging øker vanligvis mer enn proporsjonalt når skattesatsene økes. Dersom det er ønskelig å støtte en bestemt aktivitet eller gruppe i samfunnet, er tiltak over budsjettets utgiftsside ofte både mindre kostbare og mer effektive fordi de kan målrettes.
Ved vurdering av de økonomiske virkningene av skattelettelser er det viktig å skille mellom de langsiktige, strukturelle virkningene av endringer i skattesystemet, og etterspørselsvirkningene av at skattendringen ikke er provenynøytral. Slike etterspørselsvirkninger har en også ved andre former for ekspansiv budsjettpolitikk.
En ufinansiert skattelette eller en ufinansiert økning i statlige overføringer til husholdningene, dvs. en skattelette eller utgiftsøkning som ikke finansieres gjennom økninger i andre skatter eller kutt i utgifter, vil bidra til å øke husholdningenes disponible inntekt og svekke statens budsjettbalanse. Økte inntekter i privat sektor vil på kort sikt øke samlet etterspørsel og aktivitet i økonomien. Dermed øker også skatteinntektene, og den initiale svekkelsen av statsbudsjettet dempes. Aktivitetsutslaget vil blant annet avhenge av hvor mye ledige ressurser det er i økonomien. I en høykonjunktur vil aktivitetsutslaget være lite, mens det i en lavkonjunktur kan være stort.
Over tid må alle skattelettelser finansieres gjennom økte skatter eller reduserte utgifter. Det vil isolert sett redusere etterspørselen etter varer og tjenester, og således motvirke utslaget på aktivitetsnivå og budsjettbalanse av den initielle skattelettelsen.
Skattelettelser som er ”ufinansierte” og dermed tillates å slå ut i statens budsjettbalanse, vil over tid påføre staten økte rentekostnader/reduserte kapitalinntekter. At virkningene på budsjettbalansen av en ufinansiert skattelettelse over tid går fra å være positive til å bli negative, er blant annet illustrert i Cappelen m.fl. (2010): Effekter av Dynamisk skattepolitikk, Samfunnsøkonomen 64 (4), 4-14. Ved å kombinere Statistisk sentralbyrås modeller LOTTE-Arbeid og MODAG anslår forskerne at om lag 35 prosent av den initiale budsjettsvekkelsen (5 mrd. kroner) av å redusere satsen i trinn 1 i toppskatten kommer tilbake til offentlig sektor når de ser på budsjettbalansen de første årene, jf. tabell 5 i Cappelen m.fl. Denne effekten skyldes i stor grad etterspørselsvirkningen av den ufinansierte skattelettelsen (ekspansiv budsjettpolitikk), og anslaget bygger på at det er ledige ressurser i økonomien.
Tabellen viser videre at den offentlige budsjettbalansen svekkes betydelig over tid. Etter om lag 7 år vil budsjettbalansen svekkes mer enn den initiale svekkelsen (negativ ”selvfinansieringsgrad”). Dette er illustrert i figur 1.
De positive effektene på arbeidstilbudet som modellanalysene viser, gir permanente dynamiske effekter og bidrar til en viss selvfinansiering av lavere satser i personbeskatningen. Så lenge selvfinansieringsgraden ikke er hundre prosent, vil imidlertid statens fordringsbalanse svekkes, og dermed reduseres statens netto finansinntekter. Etter noen år er denne effekten så stor at den samlede selvfinansieringsgraden blir negativ ifølge beregningene.
Lenke til figur:
http://www.stortinget.no/dok15-201112-654-vedlegg
Figur 1: Andel av den initiale budsjettsvekkelsen av å redusere satsen i trinn 1 i toppskatten som vil komme tilbake til offentlig sektor.
Kilder: Cappelen m. fl. (2010) og Finansdepartementet.
Cappelen m.fl. viser til at etter 5 år ville nettofordringene i offentlig forvaltning bli redusert med vel 16 mrd. kroner, og bare rentebelastningen av dette vil da være nesten 1 mrd. kroner årlig i økt budsjettunderskudd. Underskuddene vil ikke kompenseres av stadig nye ”dynamiske” skatteeffekter over tid.
I Cappelen m.fl. er det som en teknisk forutsetning lagt til grunn at arbeidstilbudseffektene, som beregnes i LOTTE-Arbeid, slår fullt ut allerede første året. Med mer realistiske forutsetninger om innfasing av arbeidstilbudseffektene ville selvfinansieringsgraden blitt noe lavere i de første årene. I tillegg har Cappelen m.fl. valgt en skatteendring (redusert sats i trinn 1 i toppskatten) som gir særlig store arbeidstilbudseffekter. Ifølge Cappelen m.fl. gir økt personfradrag negativ arbeidstilbudseffekt i LOTTE-Arbeid, mens økt innslagspunkt i toppskatten bare gir litt over halvparten så sterk arbeidstilbudseffekt som redusert sats i trinn 1 i toppskatten. Dette indikerer at selvfinansieringsgraden ved redusert sats i trinn 1 i toppskatten ikke kan brukes som et generelt anslag på selvfinansieringsgraden ved ufinaniserte skattelettelser.
I budsjettsammenheng er det lite hensiktsmessig å kjøre makromodellen MODAG på en enkelt skatteendring. MODAG bør fortrinnsvis brukes til å analysere virkningene av hele statsbudsjett hvor det både tas hensyn til skatteendringer og endringer på utgiftssiden. Fremskrittspartiet oppgir i sitt alternative budsjettforslag for 2012 at forslaget gir en samlet brutto skatte- og avgiftslettelse på om lag 21,3 mrd. kroner bokført i 2012. Om lag 15 mrd. kroner av dette ble ifølge forslaget finansiert gjennom kutt i statens utgifter i 2012. Hvis man legger dette til grunn, ga Fremskrittspartiets alternative budsjettforslag en ufinansiert lettelse (dvs. svekkelse av statsbudsjettet) på om lag 6,3 mrd. kroner i 2012. Fremskrittspartiet anslår om lag 5,3 mrd. kroner kommer tilbake i form av økt skatt fordi aktiviteten i økonomien øker. Det utgjør om lag 84 pst. av den initiale svekkelsen av budsjettet. Det høye anslaget kan skyldes at en ikke har tatt hensyn til etterspørselseffektene av de utgiftsreduksjonene som foreslås.
Den langsiktige, permanente virkningen av en skattelette på offentlige budsjetter avhenger av hvordan skatteletten er utformet. En lette i skatten på arbeidsinntekt vil dels øke realinntekten etter skatt (inntektsvirkning) og dels gi mer igjen etter skatt for hver ekstra arbeidstime (substitusjonsvirkning). I tillegg kan skatteendringen føre til at enkelte ønsker å tre inn på arbeidsmarkedet (deltakervirkning). Inntektsvirkningen trekker i retning av redusert arbeidstilbud (økt fritid), mens substitusjonsvirkningen og deltakervirkningen trekker i retning av økt arbeidstilbud. Virkningene er forskjellige for ulike skatteendringer, og avhenger bl.a. av størrelsen på inntekts-, substitusjons- og deltakervirkningen for individer på ulike inntektsnivåer. Selv når virkningene på arbeidstilbudet kan antas å være betydelige, er det imidlertid stor usikkerhet knyttet til både hvor store virkningene er og hvor fort de kommer.
Generelt vil finansielle tilpasninger til en skatteendring kunne skje forholdsvis raskt, mens realøkonomiske tilpasninger tar lengre tid. For eksempel ble utbyttene mer enn halvert fra 2000 til 2001 som følge av den midlertidige utbytteskatten i 2001, mens innføring av utbytteskatt med skjerming fra 2006 reduserte utbyttene med over 90 pst. fra 2005 til 2006. Derimot vil det ta tid før for eksempel endringer i avskrivningssatser vil påvirke investeringene. Det er også rimelig å anta at det vil ta tid før endringer i inntektsbeskatningen vil slå ut i varig endret arbeidstilbud. Som hovedregel er derfor departementets beste anslag på arbeidstilbudsvirkningen av en endring i inntektsskatten null første året.
En avgiftsendring vil påvirke prisene på varer og tjenester forholdsvis momentant, noe som igjen vil påvirke etterspørselen etter de avgiftsbelagte varene og tjenestene. Denne tilpasningen antas å komme raskt og er innarbeidet i departementets provenyanslag.
Ikke alle skatteletter vil utløse positive dynamiske virkninger. En skatteendring som unntar inntekter eller øker forskjellen mellom det skattemessige og økonomiske resultatet, kan føre til uheldige tilpasninger, for eksempel ved at investeringer vris fra samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter til samfunnsøkonomisk ulønnsomme prosjekter. En slik skatteendring vil svekke verdiskapingen i økonomien.
Finansdepartementet innarbeider dynamiske virkninger av skatteendringer i provenyanslagene når de dynamiske virkningene av skatteendringene er vesentlige, og antas å komme raskt. Dette er særlig aktuelt for større endringer i skatteregelverket, slik som for eksempel Skattereformen 1992, jf. omtale i St.meld. nr. 1 (1991-92) Nasjonalbudsjettet 1992, avsnitt 4.3.3:
"Flere av forslagene vil bidra til å endre skattyternes tilpasninger, (…) Slike endringer, som delvis vil være et resultat av forbedringer i skattesystemet, kan skje raskt ved at rent skattemotiverte tilpasninger som i dag foretas, ikke lenger er lønnsomme etter reformen. På noe sikt vil reformen klart føre til bedre utnyttelse av økonomiske ressurser og dermed økt verdiskaping i samfunnet. Dette vil også bidra til økte offentlige skatteinntekter. I noen grad har en i anslagene nedenfor tatt hensyn til virkninger på skatteinntektene av endringer i skattyternes tilpasning."
I de årlige budsjettene innarbeides aktivitetsutslaget av det finanspolitiske opplegget i de makroøkonomiske anslagene. De kortsiktige virkningene av en skattelette på aktiviteten i økonomien vil dermed i utgangspunktet fanges opp i anslaget for det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Ved beregning av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet korrigeres det for konjunkturelle svingninger i skatter og avgifter og utgifter til ledighetstrygd. Siden det er betydelig usikkerhet om hvor raskt og sterkt endringer i budsjettet vil slå ut i varige endringer i f.eks. arbeidstilbud og sysselsetting, er departementet forsiktig med å justere anslagene for den underliggende utviklingen i skatteinntektene. Etter hvert som eventuelle positive dynamiske effekter kommer til syne, vil anslagene for strukturelle skatteinntekter oppjusteres. Det vil gi større handlingsrom i budsjettene for en gitt strukturell budsjettbalanse.
Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet samarbeider om å bedre metode- og modellgrunnlaget for analyser av norsk økonomi. Et resultat av dette arbeidet er modellen LOTTE-Arbeid som i større grad gjør det mulig å anslå varige virkninger på arbeidstilbudet av enkelte skatteendringer. Også den makroøkonomiske modellen som benyttes til analyser på kort sikt (MODAG), er under kontinuerlig utvikling. Det må imidlertid påregnes at usikkerheten omkring både kortsiktige og langsiktige budsjettanalyser vil fortsette å være stor. Erfaringene fra utviklingen med oppbygging av underskudd i statsbudsjettene i andre OECD-land tilsier at det bør legges stor vekt på forsvarlige budsjettanslag som ikke foregriper ønskelige, men usikre, effekter av både skatteendringer og andre tiltak i budsjettet.
Nedenfor kommenteres mulige adferdsvirkninger mv. av hver enkelt skatte- og avgiftsendring det spørres om. Dette er isolerte betraktninger om de enkelte forslagenes virkning på atferd og ressursbruk. Det er sett bort fra forslagenes virkning på samlet etterspørsel og aktivitet i økonomien samt virkninger av nødvendig inndekning for å opprettholde budsjettbalansen.
Enkelte av forslagene kan isolert sett ha gode virkninger på ressursbruken, herunder bidra positivt til arbeidstilbudet (for eksempel redusert toppskattesats) og sparingen (for eksempel redusert sats i formuesskatten). Men det er ingen av skatteforslagene som har en slik karakter at det er forsvarlig å legge inn selvfinansierende virkninger (for eksempel begrunnet med økt arbeidstilbud) første året. På avgiftssiden er det som nevnt tatt hensyn til adferdsendringer i departementets provenyanslag. Flere av forslagene vil redusere skatteinntektene samtidig som de isolert sett har små virkninger på ressursbruken. Det gjelder for eksempel lettelser gjennom BSU og IPA.
Departementet antar at spørsmålet gjelder FrPs forslag om å heve nedre grense for grunnrenteskatt til 10 000 kVA. Regjeringen foreslo ikke en slik økning i statsbudsjettet 2012. Forslaget ble i forbindelse med spørsmålsrunden til statsbudsjettet 2012 anslått å gi et provenytap på om lag 45 mill. kroner påløpt. Dette provenytapet ville blitt bokført i 2013 siden kraftverkene er etterskuddspliktige. Enkelte kraftverk over 5 500 kVA betaler i dag ikke grunnrenteskatt fordi de har opptjent negativ grunnrenteinntekt før inntektsåret 2007. Gammel negativ grunnrenteinntekt kan framføres med rente og kommer til fradrag i senere år. Dersom nedre grense i grunnrenteskatten for kraftverk heves til 10 000 kVA, vil kraftverk med gammel negativ grunnrenteinntekt under denne grensen ikke lenger være omfattet av grunnrenteskatten. Departementet har derfor anslått at provenytapet som følge av økt nedre grense til 10 000 kVA på lengre sikt vil øke til 65 mill. kroner årlig. Hvor lang tid dette vil ta, avhenger av hvor raskt kraftverkene ville kommet i grunnrenteskatteposisjon med gjeldende regler.
Dersom den nedre grensen heves til 10 000 kVA, forsterkes insentivene til tilpasninger fordi det blir privatøkonomisk lønnsomt å tilpasse større kraftanlegg enn med gjeldende regler. For en gitt strukturell budsjettbalanse må videre inntektsreduksjoner i en isolert sett nøytral grunnrenteskatt erstattes av andre, vridende skatter. Også dette innebærer et samfunnsøkonomisk effektivitetstap. I anslagene er det ikke tatt hensyn til disse effektene. Det er heller ikke tatt hensyn til provenytapet fra framtidige utbygginger av kraftverk mellom 5 500 kVA og 10 000 kVA. Dette taler isolert sett for at provenytapet på sikt kan være noe høyere.