Skriftlig spørsmål fra Bjørnar Moxnes (R) til samferdselsministeren

Dokument nr. 15:2333 (2020-2021)
Innlevert: 30.05.2021
Sendt: 31.05.2021
Besvart: 07.06.2021 av samferdselsminister Knut Arild Hareide

Bjørnar Moxnes (R)

Spørsmål

Bjørnar Moxnes (R): Regjeringen har framstilt det som at Høyesteretts vurdering av myndighetsoverføringen med EUs 4. jernbanepakke er i tråd med regjeringens syn. Men i sin betenkning, som konkluderer med at EU vil kunne overprøve nasjonale jernbanemyndigheter, sikkerhetsmyndigheter og domstoler, går Høyesterett lenger enn regjeringen, spesielt med tanke på hvem har siste ord om sikkerheten på norsk jernbane.
Kan statsråden i lys av betenkningen gi en juridisk vurdering av Prop. 101 LS, og hvordan norsk suverenitet og nasjonale interesser ivaretas?

Begrunnelse

Det har vært og er fremdeles stor uklarhet om hvorvidt tilslutning til EUs fjerde jernbanepakke kan fattes etter Grunnlovens § 26. Dette gjorde at Stortinget 17. desember 2020 gjorde vedtak om å be Høyesterett om råd.
Høyesteretts betenkning ble avgitt 26. mars 2021, og kom enstemmig frem til at Stortinget kan gi sitt samtykke til innlemmelse av fjerde jernbanepakke i EØS-avtalen med hjemmel i Grunnloven §26 andre ledd. Men Høyesterett skriver også i sin betenkning følgende, jf. HR-2021-655-P (sak nr. 21-001061SIV-HRET), Dokument 23 (2020–2021):

«Uansett er det sentrale her muligheten for at regelverk kan bli gjort gjeldende i Norge gjennom ERAs vedtak før regelverket er blitt del av EØS-avtalen. Muligheten for at Kommisjonens lovgivningsmyndighet kan få slik virkning, taler i utgangspunktet mot å anse myndighetsoverføringen for lite inngripende, men det må også her foretas en nærmere vurdering av de reelle samfunnsmessige virkningene dette kan ha.
EU-domstolens kompetanse til å overprøve vedtak truffet av EU-organet ERA er avledet av den vedtaksmyndigheten som overføres til ERA. Det samme gjelder kompetansen til den klagenemnden som er opprettet, og som også vil kunne opptre som voldgiftsorgan i visse tvister mellom ERA og nasjonale jernbanesikkerhetsmyndigheter. At vedtak truffet av ERA skulle kunne overprøves av nasjonale domstoler, er formodentlig helt uaktuelt. Vedtak som i dag treffes av norske jernbanemyndigheter, og som kan overprøves av norske domstoler, vil altså i fremtiden bli truffet av ERA med overprøving for EU-domstolen.»

Disse delene av betenkningen vurderer myndighetsoverførelsene åpenbart annerledes enn tolkningen i proposisjonen, som hevder at:

"Det blir ingen endring i jernbanetilsynets adgang til å stanse virksomheten når hensynet til sikkerheten tilsier det, og Statens jernbanetilsyns rolle som sikkerhetstilsyn blir ikke endret."

Høyesterett vurderer altså myndighetsoverføringen annerledes og mer dyptgripende enn regjeringen har lagt til grunn, og i proposisjonen som også Lovavdelingen baserer sine analyser på. Det etterlyses derfor en oppdatert juridisk vurdering fra regjeringen i lys av Høyesteretts betenkning.

Knut Arild Hareide (KrF)

Svar

Knut Arild Hareide: Som representanten Moxnes sikkert har fått med seg, er det i Prop. 101 LS (2019-2020) redegjort nøye for hvordan norsk suverenitet og nasjonale interesser ivaretas. Høyesterett viser flere steder i sin betenkning til departementets fremstilling, uten å gi uttrykk for uenighet.
Jeg er ikke enig med Moxnes i at Høyesterett går lenger enn regjeringen i sitt syn på om EUs organer kan overprøve nasjonale jernbanemyndigheter, sikkerhetsmyndigheter og domstoler, særlig med tanke på hvem som har siste ord om sikkerheten på norsk jernbane. Tvert imot mener jeg Høyesterett legger tilsvarende forståelse for innholdet i jernbanepakken til grunn for sine vurderinger som det Samferdselsdepartementet har gjort i proposisjonen.
Del 6 av Høyesteretts betenkning inneholder selve vurderingen av myndighetsoverføringen. Høyesterett anvender her de samme momentene som departementet gjør i proposisjonen, men har naturlig nok sin egen fremstilling. Jeg mener uansett at Høyesterett i det store og hele har pekt på de samme forholdene som departementet. Den samlede avveiningen av disse momentene slik Høyesterett fremstiller dem, fører til det samme resultatet som departementet.
De siterte delene av Høyesteretts betenkning i representant Moxnes sin begrunnelse av spørsmålet gjelder muligheten for at ERA kan komme til å treffe vedtak basert på regelverk fastsatt av Kommisjonen før dette regelverket er tatt inn i EØS-avtalen. Det fremgår av proposisjonens kapittel 1, 2.1.2, 2.1.4.1, 2.1.4.2 og 2.1.4.3 hvilke regler Kommisjonen kan vedta med hjemmel i de relevante basisrettsaktene i fjerde jernbanepakke. Betydningen dette har for grunnlovsvurderingen går frem i kapittel 17.4.5 i proposisjonen. Som det fremgår av departementets fremstilling, og som jeg også har vært inne på i mine tidligere svar på spørsmål fra komiteen, vil ERA ved utøvelse av myndighet overfor EØS/EFTA-stater også vil være bundet av EØS-avtalen. Hvis ERA i en konkret sak står overfor nye kommisjonsregler som ikke er tatt inn i EØS-avtalen ennå, vil det være nødvendig for ERA å vurdere hvordan de skal forholde seg til det potensielle gapet mellom EU- og EØS-rett. Jeg har derfor vært tilbakeholden med å akseptere premisset om at ERA faktisk kommer til å treffe vedtak basert på de nye kommisjonsreglene før de er tatt inn i EØS-avtalen.
Selv om ERA skulle velge å legge slike kommisjonsregler til grunn, noe som i utgangspunktet taler mot å anse myndighetsoverføringen som lite inngripende, så presiserer også Høyesterett at det må «foretas en nærmere vurdering av de reelle samfunnsmessige virkningene dette kan ha». I denne vurderingen fremholder Høyesterett - hvilket er helt i tråd med mitt syn - at Kommisjonens myndighet vil gjelde et "detaljert teknisk regelverk som på en begrenset måte utfyller mer generelt utformede regler som vil være en del av EØS-avtalen, og som allerede i dag i stor grad er harmonisert gjennom tidligere jernbanepakker. Denne type regler ville utvilsomt ha blitt fastsatt på forskriftsnivå innenfor norsk forvaltningstradisjon - og det gjelder trolig langt på vei også de mer generelt utformede reglene det er tale om. De samfunnsmessige konsekvensene i Norge av muligheten for at ERA treffer vedtak med direkte virkning for Norge basert på slike kommisjonsregler før de tas inn i EØS-avtalen, synes ikke å være store."
Et forhold som jeg derimot oppfatter at Høyesterett omtaler på en noe annerledes måte enn departementet i proposisjonen, omhandler bruk av den såkalte "stoppknappen" til nasjonale myndigheter ved utøvelse av tilsynsaktiviteter, i Norge ved Statens jernbanetilsyn. Dette blir vurdert både av departementet og Høyesterett under momentet mulighet til å avbøte uheldige virkninger av myndighetsoverføringen.
Slike stansvedtak (omtales i direktivet som midlertidige tiltak) treffes med hjemmel i jernbaneloven som i dag, og selve stansvedtaket er gjenstand for nasjonal prøving. Dette gjelder også hvis ERA er uenig i jernbanetilsynets vurdering og anser stansvedtaket som uforholdsmessig. Men hvis det midlertidige stansvedtaket varer lengre enn tre måneder (eller tidligere, hvis det anses nødvendig), må jernbanetilsynet anmode ERA om å begrense eller kalle tilbake sikkerhetssertifikat som ERA har utstedt. Hvis ERA er uenige i at det er grunnlag for tilbakekall, kan den nasjonale myndigheten etter direktivet anmode om at det iverksettes en voldgiftsprosedyre hvis det ikke er mulig å komme frem til en gjensidig akseptabel løsning.
Høyesterett gjengir så hva departementet har skrevet i kapittel 2.1.4.3 på side 17 i proposisjonen, og legger til at "Høyesterett antar for sin del at det ville kunne være illojalt av norske myndigheter å gjeninnføre midlertidige sikkerhetstiltak på et grunnlag som man ikke har vunnet frem med i voldgiftsnemnden. På den annen side kan foretaket som sikkerhetstiltaket var rettet mot, ikke deretter være vernet mot fortsatt tilsyn fra norske myndigheter, som må kunne gripe inn på nytt dersom de relevante omstendighetene endrer seg".
Jeg forstår Høyesterett slik at de her utdyper det departementet har skrevet, nemlig at tilsynsaktiviteter kan gjenopptas, men at jernbanetilsynet lojalt må forholde seg til utfallet i voldgiftsnemnden og må vurdere eventuelle nye tiltak på grunnlag av de nye, konkrete omstendighetene. Utfallet av behandlingen i voldgiftsnemnden er naturligvis en av disse konkrete omstendighetene. Jeg kan ikke se at Høyesterett her gir uttrykk for en videre forståelse av virkningene av myndighetsoverføringen enn departementet. Lojalitetsplikten i EØS-avtalen gjelder gjennomgående og departementet forholder seg til denne i alt sitt arbeid.