Til Stortinget

1. Innledning

Stortinget har sluttet seg til mål og prinsipper for statens betaling for ulønnsomme posttjenester fremmet i St.meld. nr. 17 (1991-1992) og St.meld. nr. 41 (1995-1996), jf. Innst. S. nr. 144 (1991-1992) og Innst. S. nr. 285 (1995-1996).

Siden 1993 har Stortinget bevilget midler til kjøp av ulønnsomme posttjenester. Bevilgningen, som for 1998 utgjorde 580 mill. kroner, skal sammen med monopoloverskuddet fra Postens enerettstjenester dekke merkostnadene ved å opprettholde servicenivået der det ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt.

Posten har i de senere årene gjennomført omfattende omstruktureringer, spesielt i nettstrukturen. Servicenivået skal opprettholdes uavhengig av omstruktureringen.

Posten har frihet til å velge de kombinasjonene av betjeningsformer som er mest effektive og best egnet i de enkelte områder. Myndighetenes oppgave er å føre det overordnede tilsynet med at servicegraden blir opprettholdt.

Formålet med denne undersøkelsen har vært å undersøke om Samferdselsdepartementet følger opp at servicenivået i de ulønnsomme delene av postnettet blir opprettholdt. Det er undersøkt om det er etablert en målsetting for tilskuddet til kjøp av ulønnsomme posttjenester, om det er utarbeidet tilfredsstillende oppfølgingskriterier, og om det er etablert systemer for rapportering. Videre er det undersøkt om bevilgningen forvaltes i samsvar med Stortingets forutsetninger.

2. Oppsummering av undersøkelsen

Riksrevisjonens undersøkelse er i hovedsak gjennomført ved dokumentanalyse av stortingsdokumenter, regelverk, korrespondanse og møter med departementet og Post- og teletilsynet.

2.1 Samferdselsdepartementets tilskuddsforvaltning

Samferdselsdepartementet har som tilskuddsforvalter plikt til å formulere mål, påse at det blir utarbeidet oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen, og å innhente rapporter om resultatene i henhold til disse kriteriene.

Undersøkelsen viser at departementet ikke har etterprøvd hvilke resultater som er oppnådd gjennom dette tilskuddet, og om resultatene er i samsvar med Stortingets forutsetninger. Departementet har ikke etablert et system som gir tilstrekkelig informasjon til å vurdere om det gis et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet.

Undersøkelsen viser at det ikke er utarbeidet oppfølgingskriterier i henhold til tilskuddsordningens målsetting. Det er heller ikke utviklet et rapporteringssystem som viser utviklingen i servicenivået i ulike deler av landet.

I St.meld. nr. 41 (1995-1996) ble Stortinget orientert om en plan om å redusere antallet postkontorer fra ca. 2 200 til ca. 900. En slik omstrukturering av postnettet innebar en økt risiko for at servicenivået i de ulønnsomme delene av postnettet ble svekket. Departementet hadde ikke før omstruktureringen av postnettet utarbeidet kriterier for måling av servicenivå i distriktene.

Etter departementets oppfatning var det helt sentralt at den offentlige betalingen ble knyttet til servicenivået på en slik måte at det ble samsvar mellom de krav som stilles til Posten, og de ressurser som tilføres. Undersøkelsen viser at når statens betaling for det ulønnsomme nettet beregnes, tas det utgangspunkt i det servicenivået som eksisterer når beregningene foretas, og ikke i det Stortinget har satt som pålagt krav til servicenivå. Ifølge Posten vil det knyttes stor usikkerhet til å beregne den offentlige betalingen i forhold til Stortingets krav, fordi mye vil måtte baseres på skjønn.

Når den offentlige betalingen ikke er knyttet til det fastsatte servicekravet, mister departementet muligheten til å kontrollere om bevilgningen er tilstrekkelig til å opprettholde servicenivået i ulønnsomt nett. På tilsvarende måte mister departementet muligheten til å redusere tilskuddet dersom servicenivået blir for høyt.

2.2 Beregning av statens betaling

Det er utviklet en modell med formål blant annet å beregne størrelsen på det statlige tilskuddet for ulønnsomme posttjenester for å stimulere til effektiv og rasjonell drift. Undersøkelsen gir ikke noe entydig svar på om denne forutsetningen er oppfylt.

Planlagte omstillinger og rasjonaliseringstiltak er lagt inn i den statlige betalingen som fastsettes i forkant hvert år.

Modellen for beregning av den offentlige betalingen tar ikke hensyn til en eventuell fordel Posten måtte ha ved å være representert i hele landet. Prinsipielt bør fordelen innarbeides i modellen.

2.3 Kryssubsidiering

Ordningen med betaling for ulønnsomme posttjenester skal ikke føre til kryssubsidiering av konkurranseutsatte tjenester i de lønnsomme delene av postnettet. For å avgjøre om det foreligger kryssubsidiering, må tilsynsmyndighetene klargjøre hva som regnes som kryssubsidiering, og stille krav til regnskapssystemene som er nødvendige for å føre kontroll og avdekke brudd på reglene. Undersøkelsen viser at det ved utgangen av 1998 ikke var etablert systemer som kan dokumentere at det ikke forekommer kryssubsidiering av konkurranseutsatte produkter og tjenester.

Post- og teletilsynet er i ferd med å utarbeide særskilte regnskapsregler som blant annet skal sikre at nødvendig dokumentasjon er på plass i forhold til kravet om at like konkurransevilkår er overholdt. Videre har Deloitte & Touche, på vegne av Samferdselsdepartementet, kvalitetssikret beregningene i forbindelse med budsjettproposisjonen for 2000. Disse tiltakene skaper større åpenhet og tiltro til Postens produktregnskap.

3. Samferdselsdepartementets kommentarer

Samferdselsdepartementet har i brev av 16. juli 1999 avgitt uttalelse til rapporten.

3.1 Generelt

Departementet er enig i at det ikke er blitt utarbeidet oppfølgingskriterier for ordningen med kjøp av posttjenester. Dette skyldes at departementet i sitt arbeid med å utvikle systemer for måling av servicenivået så langt har lagt mest vekt på å følge opp servicenivået på landsbasis, uten noe særskilt skille mellom lønnsomme og ulønnsomme deler av postnettet. Samferdselsdepartementet vil i tiden framover vurdere å få utviklet bedre systemer som også ivaretar behovet for rapportering/oppfølging av forholdet mellom lønnsomme og ulønnsomme deler av postnettet.

Departementet er enig i at det vil være viktig å gjennomføre evalueringer med jevne mellomrom for å få informasjon om de fastsatte målsettingene for ordningen med statlig kjøp av posttjenester oppnås.

Samferdselsdepartementet vil i det videre arbeidet vurdere om Posten kan ha økonomiske fordeler av å være landsdekkende, og i så fall vurdere om modellen for beregning av den offentlige betalingen i tilstrekkelig grad tar hensyn til denne fordelen.

Videre vil Samferdselsdepartementet følge opp Post- og teletilsynets arbeid med å utarbeide særskilte regnskapsregler som blant annet skal sikre at nødvendig dokumentasjon er på plass i forhold til kravet om at like konkurransevilkår er overholdt.

4. Riksrevisjonens bemerkninger

Undersøkelsen viser at Samferdselsdepartementet ennå ikke har utarbeidet oppfølgingskriterier og rapporteringsrutiner som samsvarer med Stortingets intensjon med tilskuddsordningen.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil vurdere å få utviklet bedre systemer som også ivaretar behovet for rapportering/oppfølging av forholdet mellom lønnsomme og ulønnsomme deler av postnettet.

Riksrevisjonen er enig med Posten i at det kan være stor usikkerhet knyttet til å beregne den offentlige betalingen direkte ut fra de pålagte krav til servicenivået, fordi mye vil måtte baseres på skjønn. Etter Riksrevisjonens vurdering vil en klargjøring av servicebegrepet, utarbeidelse av oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen, og innhenting av rapporter om resultatene i henhold til disse kriteriene styrke mulighetene til å foreta en reell avveining mellom størrelsen på bevilgningen og de kravene som stilles til tjenestenes kvalitet.

Riksrevisjonen har merket seg at Samferdselsdepartementet i det videre arbeidet vil vurdere om Posten kan ha økonomiske fordeler av å være landsdekkende, og i så fall vurdere om modellen for beregning av den offentlige betalingen i tilstrekkelig grad tar hensyn til denne fordelen.

Undersøkelsen viser at det ved utgangen av 1998 ikke var etablert systemer som kan dokumentere at det ikke forekommer kryssubsidiering av konkurranseutsatte produkter og tjenester. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil utarbeide særskilte regnskapsregler som blant annet skal sikre at nødvendig dokumentasjon er på plass i forhold til kravet om at like konkurransevilkår er overholdt. En uavhengig verifisering av produktregnskapet vil også bidra til å skape større åpenhet og tiltro til at det etablerte systemet vil dokumentere at det ikke forekommer kryssubsidiering.

5. Samferdselsdepartementets svar

Saken har vært forelagt Samferdselsdepartementet som i brev av 1. oktober 1999 bl.a. har svart:

«Samferdselsdepartementet er enig i at det ikke er blitt utarbeidet oppfølgingskriterier for ordningen med kjøp av posttjenester som fullt ut tilfredsstiller de krav som er skissert i Riksrevisjonens rapport. Posten har nylig informert departementet om at arbeidet med dette vil bli utført i løpet av 2000.

… departementet vil i tiden framover arbeide videre både med utvikling av beregningsmodellen og med å få utviklet systemer som bedre ivaretar behovet for rapportering/oppfølging av forholdet mellom lønnsomme og ulønnsomme deler av postnettet.

Samferdselsdepartementet … finner det naturlig å komme med rapportering av resultatene av ordningen med kjøp av posttjenester i … stortingsmeldingene om Postens virksomhet, som fremmes annet hvert år.»

6. Riksrevisjonens uttalelse

Riksrevisjonen konstaterer at Samferdselsdepartementet er enig i at det ikke er utarbeidet tilfredsstillende oppfølgingskriterier og resultatoppfølgingssystemer for ordningen med kjøp av posttjenester.

Rikrevisjonen har merket seg at departementet vil arbeide videre med utviklingen av beregningsmodellen og med å få utviklet systemer som bedre ivaretar behovet for rapportering/oppfølging av forholdet mellom lønnsomme og ulønnsomme deler av postnettet. Riksrevisjonen ser positivt på at departementet arbeider for å bedre oppfølgingen av tilskuddet og at departementet vil rapportere nærmere om resultatene av ordningen til Stortinget.

7. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Inger Lise Husøy, Ottar Kaldhol, lederen Jørgen Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra Høyre, Elisabeth Aspaker, og fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen, viser til at ordningen med betaling for ulønnsomme posttjenester er viktig virkemiddel for å sikre gode og likeverdige posttjenester til alle deler av landet.

Komiteen konstaterer at Samferdselsdepartementet etter ca. 7 års erfaring med tilskuddsordningen ennå ikke har etablert oppfølgingskriterier og et tilfredsstillende system for tilbakerapportering av resultater. Som en konsekvens har departementet ikke kunnet etterprøve hvilke resultater som er oppnådd gjennom tilskuddet og om disse er i samsvar med Stortingets forutsetninger. Heller ikke har departementet kunnet fastslå om servicenivået i det ulønnsomme postnettet er på samme nivå som før omstruktureringen av postnettet eller om det gis et likeverdig tjenestetilbud til de ulike deler av landet. Dette er spesielt uheldig på bakgrunn av den betydelige omstrukturering av postnettet som er gjennomført med betydelig risiko for å svekke servicen for de ulønnsomme delene.

Komiteen er kjent med at departementet i tiden fremover vil vurdere å få utviklet bedre systemer som også ivaretar behovet for rapportering og oppfølging av forholdet mellom lønnsomme og ulønnsomme deler av postnettet og forutsetter at dette arbeidet gis høy prioritet.

Komiteen viser til at både Riksrevisjonen og Posten mener det kan være stor usikkerhet knyttet til å beregne den offentlige betalingen direkte ut fra de pålagte krav til servicenivået, fordi mye vil måtte baseres på skjønn. Komiteen er enig i at en klargjøring av servicebegrepet, utarbeidelse av oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen, og innhenting av rapporter om resultatene i henhold til disse kriteriene, styrker mulighetene til å foreta en reell avveining mellom størrelsen på bevilgningene og de kravene som stilles til tjenestens kvalitet.

Komiteen er tilfreds med at departementet vil utarbeide særskilte regnskapsregler som blant annet skal sikre at nødvendig dokumentasjon er på plass i forhold til kravet om at like konkurransevilkår er overholdt.

Komiteen er kjent med at departementet i tiden fremover vil vurdere å få utviklet bedre systemer som også ivaretar behovet for rapportering og oppfølging av forholdet mellom lønnsomme og ulønnsomme deler av postnettet og forutsetter at dette arbeidet gis høy prioritet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittsparitet og Høyre vil peke på de store metodeproblemer som knytter seg til beregningen av omkostningene ved statens kjøp av ulønnsomme posttjenester. Det er vanskelig å vite om staten betaler riktig pris for de ulønnsomme tjenester så lenge tjenestene ikke er konkurranseutsatte. Disse medlemmer mener at disse problemene neppe lar seg løse på en tilfredsstillende måte uten at utførelsen av ulønnsomme posttjenester settes ut på anbud.

Komiteens medlem fra Høyre viser i denne forbindelse til Høyres særmerknader om dette i Budsjett-innst. S. nr. 13 for henholdsvis 1998-1999 og 1999-2000.

8. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og til det som står foran, og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Dokument nr. 3:6 (1999-2000) - om Riksrevisjonens undersøkelse av statens kjøp av posttjenester - vedlegges protokollen.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 10. februar 2000