IT-systemene som benyttes i trygdeetaten, er blant de største og mest komplekse i offentlig sektor. Som følge av Stortingets behandling av Innst. S. nr. 276 (1995-1996), jf. St.prp. nr. 65 (1995-1996) Trygdeetatens EDB-system, prisstopp på legemidler, ny ledelsesstruktur ved Rikshospitalet m.m., startet trygdeetaten en gradvis modernisering av trygdeetatens IT-system.
I forbindelse med moderniseringen har det i de senere årene vært satset store beløp på fornyelse av trygdeetatens IT-systemer. Utgiftene til drift og investeringer til IT økte fra ca. 300 mill. kroner i 1998 til ca. 500 mill. kroner i 2004.
Som ledd i moderniseringen har Rikstrygdeverket igangsatt en rekke IT-prosjekter som er planlagt å gi vesentlige nytteeffekter for trygdeetaten. IT-systemene er forventet å gi effektiviseringsgevinster som kortere saksbehandlingstid og besparelser i årsverk, og kvalitative forbedringer som bedre statistikk og styringsdata. En modernisering av IT-systemene vil dessuten gjøre hverdagen enklere for 8 000-9 000 ansatte i trygdeetaten som er avhengige av systemene i sitt daglige arbeid, og dermed bidra til en forbedret tjenesteytelse.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å belyse trygdeetatens arbeid med å realisere nytteeffekter fra IT-prosjekter. I undersøkelsen er det kartlagt hvordan de forventede nytteeffektene fra prosjektene er beskrevet, og hvilke forutsetninger som er lagt til grunn for disse nytteeffektene. Videre er det undersøkt hvordan trygdeetaten sikrer at nytteeffekter blir realisert og dokumentert.
Undersøkelsens problemstillinger er
belyst ved hjelp av intervjuer og dokumentanalyse. For å undersøke trygdeetatens
arbeid med realisering av nytteeffekter ble følgende fire
IT-prosjekter valgt ut for nærmere gjennomgang:
– "Elektronisk
innsending av sykmeldingsattest og legeerklæring"
– "Batch-utbetaling av sykepenger"
– "Ny rutine for helsetjenester"
– "Ny applikasjon på hjelpemiddelområdet"
Prosjektene ble valgt ut på bakgrunn
av at Rikstrygdeverket ved oppstarten av disse fire prosjektene
hadde angitt store forventede nytteanslag, og at realiseringen av
disse nytteeffektene var knyttet opp mot automatisering, forenkling,
endring av arbeidsprosesser og ressursdisponering i ytre etat.
Prosjektene ble i undersøkelsen brukt
til å belyse trygdeetatens arbeid med å utarbeide
realistiske nytteanslag ved oppstart av et prosjekt og forutsetningene for
disse nytteanslagene. Videre ble det undersøkt hvilket
arbeid som blir gjort fra trygdeetatens side for å sikre
at nytteeffekter fra IT-prosjekter blir realisert og synliggjort.
For å undersøke dette ble generelle dokumenter
som overordnede plan- og styringsdokumenter og prosjektspesifikke
dokumenter som prosjektdirektiv og statusrapporter gjennomgått.
Det ble også foretatt intervjuer med representanter fra
Rikstrygdeverket, tre fylkestrygdekontor, syv hjelpemiddelsentraler
og tre trygdekontor.
For å få informasjon om hvordan
Arbeids- og sosialdepartementet følger opp at trygdeetaten
realiserer nytteeffekter fra IT-prosjekter, ble det gjennomført
intervjuer med representanter fra departementet og Rikstrygdeverket.
I tillegg ble departementets styringsdokumenter og Rikstrygdeverkets
hel- og halvårsrapportering til departementet gjennomgått.
Videre er undersøkelsen basert på en
gjennomgang av ulike stortingsdokumenter, offentlige utredninger og
trygdeetatens IT-strategi og IT-handlingsplaner.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at IT-prosjektene i undersøkelsen ved oppstart hadde vesentlig
høyere kvantitative nytteanslag enn det var rimelig å forvente. Disse
utgjorde dermed i liten grad et realistisk beslutningsgrunnlag ved
valg av IT-løsning. Alle IT-prosjektene i undersøkelsen
var i tillegg forventet å gi kvalitative nytteeffekter.
Eksempler på slike forventede kvalitative nytteeffekter
er bedre statistikk- og styringsdata, innfrielse av krav fra økonomireglementet og
en generell forbedring av saksbehandlingskvaliteten i trygdeetaten.
I prosjektet "Elektronisk innsending av sykmeldingsattest
og legeerklæring" ble det i beslutningsgrunnlaget for oppstart
av prosjektet vist til en forventet effektiviseringsgevinst på ca.
200-300 årsverk. Det ble her gjort oppmerksom på at
dette estimatet var historisk. I en rapport fra Rikstrygdeverket
av august 2002, ett og et halvt år etter oppstart av prosjektet,
ble effektiviseringsgevinsten nedjustert til ca. 105 årsverk.
For prosjektet "Batch-utbetaling av sykepenger"
ble det i beslutningsgrunnlaget for oppstart av prosjektet anslått
at prosjektet ville frigjøre ca. 250-300 årsverk
i ytre etat. Det ble her gjort oppmerksom på at beregningene
var rundt 15 år gamle, og at de derfor ikke ble ansett
som realistiske. I en rapport fra Rikstrygdeverket av august 2002
ble effektiviseringsgevinsten nedjustert til ca. 65 årsverk.
På dette tidspunktet var allerede IT-løsningen
satt i drift.
For prosjektet "Ny rutine for helsetjenester"
ble det i beslutningsgrunnlaget for oppstart av prosjektet angitt en årlig
besparelse på 100 årsverk (ca. 70 mill. kroner). I
et senere prosjektdirektiv blir det påpekt at denne effektiviseringsgevinsten
var urealistisk. Rikstrygdeverket har i intervju oppgitt at det
er sannsynlig at det i stedet blir brukt mer ressurser på dette
området enn før systemet ble innført.
Rikstrygdeverket mener imidlertid at det er oppnådd kvalitative
gevinster som for eksempel en mer enhetlig saksbehandling og innfrielse av
kravene i økonomireglementet.
For det siste prosjektet "Ny applikasjon på hjelpemiddelområdet"
var det utarbeidet en kost-/nytte-analyse før
valg av IT-løsning. Denne indikerte en effektiviseringsgevinst
på 362 mill. kroner. Etter valg av løsning betraktet
Rikstrygdeverket estimatet som urealistisk. I et senere prosjektdirektiv
blir det vist til at en arbeidsgruppe skulle utarbeide et nytt gevinstestimat. Da
IT-løsningen var ferdigutviklet, forelå det imidlertid
ikke noe nytt estimat.
Realistiske nytteanslag er viktig ved valg av
løsning og ved planlegging av gevinster. I undersøkelsen
reises det spørsmål om trygdeetaten bør
legge større vekt på å utarbeide realistiske
og oppdaterte gevinstestimater før nye IT-prosjekter settes
i gang.
Ved arbeid med å realisere nytteeffekter
av IT-prosjekter er det generelt anbefalt at det utarbeides gevinstrealiseringsplaner.
Disse skal blant annet inneholde konkrete mål med tidsfrist
for realisering av nytteeffekter, krav til oppfølging og
hvem som har ansvaret for å ta ut nytteeffektene. Undersøkelsen
viser at trygdeetaten ikke utarbeider gevinstrealiseringsplaner. Rikstrygdeverket
har opplyst at det legger føringer overfor fylkestrygdekontorene,
men ansvaret for realiseringen av nytteeffekter fra IT-prosjekter
blir i betydelig grad overlatt til ytre trygdeetat.
To av prosjektene i undersøkelsen,
"Elektronisk innsending av sykmeldingsattest og legeerklæring"
og "Ny applikasjon på hjelpemiddelområdet", er
moderniseringsprosjekter. Denne typen moderniseringsprosjekter er
kjennetegnet ved at de har større gevinstpotensial, men
også større risiko for at nytteeffekter ikke nås.
Undersøkelsen viser at det for disse prosjektene har vært
mangler når det gjelder risikohåndtering, kommunikasjon
og oppfølging.
Når det gjelder prosjektet "Elektronisk
innsending av sykmeldingsattest og legeerklæring", var
det pr. desember 2004 kun to prosent av fastlegene som sendte inn
blanketter elektronisk til trygdeetaten til tross for at IT-løsningen
var ferdig utviklet høsten 2003. Rikstrygdeverket og departementet
var allerede ved oppstarten av prosjektet i november 2000 kjent
med risikoen for at legene ikke ville ta løsningen i bruk
dersom det ikke ble gitt økonomisk kompensasjon for oppkobling
til helsenettet. Først i oktober 2004 ga Sosial- og helsedirektoratet
et tilbud til fastlegene om at de kunne få dekket investeringsutgiftene
til førstegangs oppkobling til helsenettet.
I prosjektet "Ny applikasjon på hjelpemiddelområdet"
ble hjelpemiddelsentralen i Buskerud valgt som pilot ved innføringen
av IT-systemet. Her ble det identifisert problemer blant annet ved
at arbeidsprosessene tok vesentlig lengre tid enn tidligere. Rikstrygdeverket besluttet
at innføringen av IT-systemet likevel skulle fortsette.
Etter at ytterligere syv hjelpemiddelsentraler hadde erfart liknende
problemer som i Buskerud, utsatte Rikstrygdeverket innføringen
av IT-systemet ved de øvrige hjelpemiddelsentralene.
For det samme prosjektet viser undersøkelsen
at det ikke var samsvar mellom det faktiske kompetansenivået
i hjelpemiddelsentralene og de forutsetningene om kompetanse som
Rikstrygdeverket hadde lagt til grunn. Videre kommer det fram i
undersøkelsen at hjelpemiddelsentralene hadde ønsket
mer veiledning og oppfølging fra Rikstrygdeverket ved innføringen
av IT-systemet. Hjelpemiddelsentralene mente også at oppfølgingen
i større grad burde vært knyttet til rutiner og
oppgaver. På bakgrunn av hjelpemiddelsentralenes opplevelse
av innføringsprosessen, reiser undersøkelsen spørsmål
om det er behov for at Rikstrygdeverket i større grad legger
til rette for at IT-systemer som blir innført, tas i bruk
som forutsatt. Det ville samtidig sikre at IT-systemene brukes på en
mer likeartet måte slik at forventet nytteverdi blir realisert.
På bakgrunn av det som er nevnt om
Rikstrygdeverkets planlegging og oppfølging av nytteeffekter
fra IT-prosjekter, reises det i undersøkelsen spørsmål
om Rikstrygdeverket har gjort tilstrekkelig for å sikre
at IT-prosjektene bidrar til at nytteeffekter blir realisert som
forutsatt.
I undersøkelsen framheves det at risikohåndtering, god
kommunikasjon og tett oppfølging er viktige forutsetninger
for at nye IT-løsninger skal kunne bidra til mer effektiv
ressursbruk og bedre oppgaveløsning. Trygdeetaten er ifølge
sin moderniseringsstrategi i en fase hvor det skal utvikles ny IT-støtte
til fagområdene. Nytteeffekter av slike moderniserte saksbehandlingsløsninger
er i stor grad knyttet til endringer av arbeidsprosessene i ytre
etat. Trygdeetaten vil ifølge moderniseringsstrategien
samtidig satse på stadig mer avansert elektronisk samhandling.
Både nye saksbehandlingsløsninger og elektronisk
samhandling har et stort gevinstpotensial, kvalitativt og kvantitativt,
men risikoen for at nytteeffekter ikke oppnås, er samtidig
høy. Risikohåndtering, god kommunikasjon og tett
oppfølging vil derfor bli stadig viktigere i trygdeetatens arbeid
med å realisere nytteeffekter fra IT-prosjekter.
Ifølge krav til styring i staten skal
virksomhetene rapportere om måloppnåelse og resultater
internt og til overordnet myndighet. Det skal gjennomføres
evalueringer i alle virksomheter for å få informasjon
om effektivitet, måloppnåelse og resultater. Frekvens
og omfang av evalueringene bestemmes ut fra virksomhetens egenart,
risiko og vesentlighet.
I perioden 2000-2004 rapporterte Rikstrygdeverket til
departementet om i hvilken grad målene i IT-satsningen
var nådd. Eksempelvis ble det rapportert om gjennomføringsgrad
av tiltak i IT-planene. For årene 2002-2004 rapporterte
Rikstrygdeverket på formen "målene er nådd/målene
er delvis nådd". Det ble rapportert generelt om god måloppnåelse.
Undersøkelsen reiser spørsmål ved om
det foreligger tilstrekkelig informasjon som muliggjør
en kvalifisert oppfatning fra Rikstrygdeverkets side av hvilke nytteeffekter
som ble realisert, og som kan identifisere årsaker til
eventuelle avvik.
Arbeids- og sosialdepartementet har uttalt at
det kan bli aktuelt å gjennomføre evalueringer
av måloppnåelse i IT-prosjekter i trygdeetaten,
men at dette hittil ikke har vært gjennomført.
Ettersom IT er et sentralt virkemiddel i moderniseringen av trygdeetaten,
framheves det i undersøkelsen at departementet bør
vurdere aktuelle tiltak som kan gi kunnskap om nytteeffekter oppnådd
av IT-satsningen.
Undersøkelsen viser at Rikstrygdeverket
ikke opererer med egne resultatkrav for IT-prosjektene, og at det ikke
er noe krav om å rapportere eller dokumentere i hvilken
grad IT-prosjektene har bidratt til resultatforbedring eller kvalitetsheving.
Mål- og resultatstyringssystemet forutsetter målkrav
og resultatoppfølging. Undersøkelsen reiser derfor
spørsmål om trygdeetatens praksis på dette
området er i samsvar med prinsippet om mål- og
resultatstyring.
Arbeids- og sosialdepartementet uttaler at undersøkelsen
peker på mange viktige og aktuelle forhold som departementet
vil følge nøye opp og ha mye oppmerksomhet rundt
i årene som kommer. Riksrevisjonens rapport er, ifølge
departementet, i så måte et svært viktig
dokument i trygdeetatens og departementets forbedringsarbeid på dette
området.
Departementet mener at Riksrevisjonen synes å ha konsentrert
seg om IT-prosjektene har oppnådd "økonomiske
gevinster" i form av innsparinger på administrasjonsbudsjettet
eller reduserte årsverk. Dette gir ifølge departementet
et for snevert og skjevt bilde av de reelle forholdene. Departementet
mener at Riksrevisjonen ikke i tilstrekkelig grad har vurdert om
disse prosjektene har vært vellykket ut fra alle de målene
som ble satt for prosjektene, herunder kvalitative og eventuelle
kvantitative mål. Departementet gir uttrykk for at Rikstrygdeverket
ikke satte i gang disse prosjektene alene for å oppnå "økonomiske
gevinster", men at det også var andre viktige mål
for IT-prosjektene.
Departementet gir videre uttrykk for at det
er viktig at kvalitative mål styrer IT-virksomheten i trygdeetaten,
det vil si at det gjennomføres IT-prosjekter som gir bedre
service og lettere adgang til informasjon samt at IT-systemene er
utformet slik at sikkerhetskrav og krav til personvern ivaretas.
For brukerne av trygdeetatens IT-tjenester er det som oftest viktigere å få god
service og kvalitet i etaten, enn at IT-løsningene drives
billigst mulig.
Departementets erfaring er at planlegging, fastsettelse
og realisering av "gevinster" er vanskeligere i statlig sektor enn
i private virksomheter hvor de fleste forhold kan uttrykkes i økonomiske
termer. Departementet understreker at dette likevel ikke må føre
til at gevinstplanlegging og -realisering i trygdeetaten blir så "vanskelig"
at man unndrar seg fra å bruke de metoder og virkemidler
som har vist seg effektive i privat sektor, så langt det
lar seg gjøre. Dette gjelder ifølge departementet
blant annet å konkretisere gevinster, tydeliggjøre
forutsetningene for gevinstene og sikre at disse oppfylles, lage
konkrete planer for realisering av gevinster, fatte nødvendige
beslutninger for å sikre at gevinstrealiseringen blir gjennomført
som planlagt, og følge opp at gevinster blir realisert
og dokumentert.
Departementet presiserer at etaten framover
skal arbeide med konkretisering av gevinstmål, målemetoder
og dokumentasjon om faktiske gevinster og klargjøre hvem
som har ansvar for realiseringen og rapporteringen til departementet.
Departementet har i tildelingsbrevet til Rikstrygdeverket for 2005
understreket at det skal fokuseres på gevinstrealiseringer,
og at planverket for dette skal videreutvikles.
Departementet opplyser at det har vært
et kontaktmøte med Rikstrygdeverket 12. mai
2005 hvor gevinstrealiseringer i IT-prosjekter ble drøftet.
Departementet understreket i dette møtet at det er sentralt
at etaten planlegger konkrete gevinstrealiseringer slik at ressurser
kan frigjøres til andre formål. Departementet
understreket videre at alle IT-prosjekter skal ha realistiske mål,
at måloppnåelse skal dokumenteres, og at resultatene
skal rapporteres til departementet.
Riksrevisjonen har merket seg at Arbeids- og
sosialdepartementet uttaler at rapporten peker på mange
viktige og aktuelle forhold som departementet vil følge nøye
opp i årene som kommer, og at rapporten vil være et
viktig dokument i trygdeetatens og departementets forbedringsarbeid
på dette området. Riksrevisjonen registrerer også at
det allerede er tatt konkrete initiativ fra departementets side
overfor Rikstrygdeverket.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse
har vært å belyse trygdeetatens arbeid med å realisere
nytteeffekter fra IT-prosjekter. Riksrevisjonen er enig med departementet
i at det ofte er andre grunner enn rent økonomiske til
at prosjekter blir igangsatt. Riksrevisjonen har derfor i undersøkelsen
tatt utgangspunkt i de nytteeffektene trygdeetaten selv har oppgitt
som forventede nytteeffekter av de ulike prosjektene. For alle disse
prosjektene er det forventet både kvalitative og kvantitative
nytteeffekter, og det er følgelig ikke bare "økonomiske
gevinster" som er vurdert, men også andre nytteeffekter
som for eksempel kvaliteten på statistikk- og styringsdata
og på registre.
Undersøkelsen viser at trygdeetaten
ved oppstart av IT-prosjektene har presentert ambisiøse
nytteanslag, men at disse ofte har vært lite realistiske.
For de fire IT-prosjektene i undersøkelsen ble nytteanslagene
etter hvert vesentlig nedjustert, men dette skjedde lenge etter
at prosjektene ble igangsatt. Undersøkelsen viser også at
det er mangler ved risikohåndtering, kommunikasjon og oppfølging
av IT-prosjekter i trygdeetaten. Etter Riksrevisjonens vurdering
er klare og realistiske mål en forutsetning for et forsvarlig
beslutningsgrunnlag og god planlegging. Det kan også reises
spørsmål om Rikstrygdeverkets rutiner og prosedyrer
har fungert på en tilfredsstillende måte for å sikre
effektiv ressursbruk og bedre oppgaveløsning.
Riksrevisjonen vil framheve at mål-
og resultatstyringssystemet forutsetter målkrav og resultatoppfølging.
Det framkommer i undersøkelsen at målkravene som
fastsettes, er lite realistiske, og at det i betydelig grad mangler
faktisk dokumentasjon på oppnådde effektiviseringsgevinster
og kvalitative forbedringer av IT-satsningen, blant annet som grunnlag
for resultatrapporteringen til departementet. Riksrevisjonen vil
på bakgrunn av undersøkelsen reise spørsmål
om prinsippene bak mål- og resultatstyring i tilstrekkelig
grad er ivaretatt på dette området fra Rikstrygdeverkets
side.
"(…) Departementet er enig i at risikohåndtering, god
kommunikasjon og tett oppfølging vil bli stadig viktigere
i årene fremover. Departementet har merket seg Riksrevisjonens
bemerkninger, og vil ta hensyn til disse ved gjennomføringen
av fremtidige IT-pro-sjekter.
For øvrig
viser departementet til at det allerede er startet en oppfølging
av Riksrevisjonens rapport. Jeg viser i denne forbindelse til vårt
brev av 7.06.2005."
Riksrevisjonen konstaterer at Arbeids- og sosialdepartementet
deler Riksrevisjonens vurderinger med hensyn til betydningen av
risikohåndtering, god kommunikasjon og tett oppfølging
ved innføringen av nye IT-løsninger.
Undersøkelsen viser at det er svakheter
ved mål- og resultatstyringen på IT-området
i trygdeetaten. Riksrevisjonen vil framheve nødvendigheten
av at IT-prosjekter har realistiske og oppdaterte mål for å sikre
riktig valg av IT-løsning og hensiktsmessig planlegging. Riksrevisjonen
vil videre understreke at det er viktig å evaluere hvilke
nytteeffekter nye IT-løsninger har gitt virksomheten.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
vil ta hensyn til Riksrevisjonens bemerkninger ved gjennomføringen
av framtidige IT-prosjekter, og at departementet allerede har tatt
konkrete initiativ overfor Rikstrygdeverket. Etter Riksrevisjonens
vurdering er det viktig å forbedre Rikstrygdeverkets rutiner
og prosedyrer på dette området for derigjennom å forbedre måloppnåelsen
og sikre god ressursbruk.