Svarbrev dokument 8:12 S (2018-2019)
om mennesker fremfor markeder i barnevernet
Jeg viser til forslag
fra stortingsrepresentantene Freddy André Øvstegård og Audun Lysbakken
om mennesker fremfor markeder i barnevernet. Forslaget ble 19. oktober
oversendt Barne- og likestillingsdepartementet for vurdering.
Det viktigste for
regjeringen er kvaliteten på og innholdet i barnevernets tjenestetilbud,
at barn og unge får rett tilbud til rett tid og at rettssikkerheten
til barn og familier blir ivaretatt på en god måte. For oss er det
ikke viktigst hvem som står for driften, men at barna får det beste
tilbudet. Brukt på en riktig måte, der det tas hensyn til de særtrekk
og kjennetegn som gjelder for barnevernstjenester, vil bruk av private
aktører kunne gi gevinster i form av bedre kvalitet og lavere kostnader.
Målet er å legge
til rette for et mangfold av tilbud for å sikre høy kvalitet, valgfrihet
og tilpasning til det enkelte barns behov. Bruk av private aktører
og markeder er hjelpemidler for å få til dette. De kommersielle
aktørene er viktige bidragsytere i store deler av barnevernet. Dersom
de fases ut, slik forslagsstillerne legger opp til, vil det ha stor
innvirkning for barnevernets mulighet til å utføre sitt samfunnsoppdrag.
En utfasing av kommersielle aktører vil gi risiko for at tilbudet
til barna blir dårligere og at kostnadene for det offentlige vil
øke. Derfor mener jeg at representantforslaget ikke vil være til
det beste for barn som trenger hjelp fra barnevernet.
Både staten og et
stort flertall av kommunene er i dag avhengige av at det offentlige
tilbudet suppleres av private leverandører, herunder også de kommersielle leverandørene.
Samtidig er det åpenbart at det offentlige har, og skal ha, ansvaret
for barnevernet i Norge. Derfor må det offentlige også ha full kontroll
over virksomheten til de private. Vi må være trygge på at kvaliteten på
tilbudet er godt, at ressursbruken er effektiv og at rettssikkerheten
er ivaretatt. Kvaliteten i tilbudet som gis det enkelte barn skal
være uavhengig av eierskap, slik at alle som trenger det skal få
et likeverdig tilbud, uavhengig av hvem som leverer tjenesten.
Departementet har
i forbindelse med barnevernsreformen pekt på at det er behov for
å vurdere rammene for bruk av private aktører i barnevernet, se
nærmere omtale i Prop. 73 L (2016-2017). Departementet legger til
grunn at tydeligere rammer for private aktører skal være på plass
før den nye ansvarsdelingen med økt kommunalt ansvar i barnevernet
trer i kraft, og har flere pågående prosesser knyttet til innretningen
av bruken av private. Jeg kommer tilbake til disse i omtalen av
de enkelte delene av representantforslagene.
De tre
delene av representantforslaget omtales hver for seg under.
Forslag 1: "Stortinget
ber regjeringen sørge for trygghet og forutsigbarhet for barn i
barnevernet ved å avvikle og erstatte anbudskonkurranse og enkeltkjøp
av institusjonsplasser gjennom anbud med kompetanse og kvalitetsbaserte
kontrakter som utvidet egenregi eller andre langsiktige og stabile
kontraktsformer, og at ideelle aktører får fortrinnsrett fremfor
kommersielle aktører, frem til kommersielle aktører er ute av barnevernstjenestene".
Representanter
fra Sosialistisk Venstreparti har fremmet dette delforslaget flere
ganger, senest i Dokument 8:19 S (2017-2018), jf. Innst. 43 S (2017-2018).
Videre fremmet representanter
for Arbeiderpartiet i mars 2018 i Dokument 8:161 S (2017-2018) et
forslag om å sikre at barnevernsinstitusjoner drives av det offentlige
og ideelle aktører. Behandlingen i Stortinget resulterte i et vedtak
om at andelen ideelle på institusjonsområdet skal økes til 40 prosent
innen 2025, uten at andelen offentlige institusjonsplasser reduseres,
jf. vedtak 762 (2017-2018). Dette arbeidet er regjeringen i gang
med, og mitt departement vurderer hvordan vedtaket kan følges opp
på best mulig måte.
Jeg mener at konkurranse
er den beste måten å oppnå et godt og differensiert tilbud til utsatte
barn på. Anbudskonkurranser bidrar til at den som bestiller kan sammenligne
aktører og dermed oppnå ønsket kvalitet til en hensiktsmessig pris.
Dette bidrar igjen til en effektiv bruk av samfunnets ressurser,
slik at vi kan hjelpe flere barn. I Bufetats konkurranser stilles
det absolutte krav til kvalitet, og det legges vekt på faktorer
som bemanningsfaktor og kompetanse, i tillegg til pris.
Mange ideelle virksomheter
har lang erfaring med institusjonsarbeid, og har gode muligheter
for å stille sterkt i en konkurranse. I 2015 inngikk regjeringen
også en samarbeidsavtale med ideelle leverandører om leveranser
av helse- og sosialtjenester. Den nye avtalen innebærer at de enkelte
tjenestesektorene i staten skal videreutvikle kvalitetskriterier
innenfor sine sektorer. Oppfølging av avtalen skjer blant annet
gjennom en tiltaksplan for å bedre de ideelle tjenesteleverandørenes
rammebetingelser. KS er også part i den utvidede samarbeidsavtalen.
Jeg mener dette bidrar til å styrke de ideelle, også innen barnevernet.
Stortinget behandlet
i juni 2017 forslag til endringer i barnevernloven knyttet til ansvarsdelingen
mellom stat og kommune. I
proposisjonen ble det varslet at regjeringen vil komme tilbake til
Stortinget med forslag til endringer som gir kommunene økt valgfrihet
når barn har behov for opphold i en barnevernsinstitusjon. En innsnevring
av institusjonstilbudet til kun å omfatte Bufetats institusjoner,
ideelle institusjoner eller utførelse i utvidet egenregi, vil kunne
gi kapasitetsutfordringer og redusere utvalget av tilbydere som
kommunene skal kunne velge fra når de skal finne et institusjonstilbud best
tilpasset det enkelte barns behov. Dette kan medføre et dårligere
tilbud til barna. Når det gjelder lengden på kontraktene, bør denne
vurderes ved innretting av den enkelte anbudsrunde. I fastsettingen
av løpetiden på kontrakten vil hensynet til forutsigbarhet og stabilitet
for barna og leverandørene måtte veies opp mot hensynet til at vi
til enhver tid ønsker å utfordre leverandørene til å levere god
kvalitet til riktig pris. Dette er vurderinger jeg mener Bufetat
bør gjøre, fordi etaten kjenner behovene best.
Selv om andelen
oppholdsdager i ideelle institusjoner har økt med om lag 5 prosentpoeng
de siste 10 årene, utgjør kommersielle institusjoner nesten en tredjedel
av Bufetats tilbud av institusjonsplasser. Gjennomføring av representantforslaget
vil dermed kreve en stor omstilling, som vil ha omfattende konsekvenser
for barn og unge med behov for barnevernstiltak, samt for ansatte
i og eiere av virksomheter som tilbyr institusjonsplasser. Usikkerheten
som vil oppstå hos de kommersielle leverandørene og deres ansatte,
kan gi risiko for at de ikke klarer å opprettholde et tilbud av
tilstrekkelig kvalitet. I tillegg vil forslaget ha betydelige økonomiske
konsekvenser for staten. Utgiftene vil øke både permanent og i en
overgangsperiode.
I bakgrunnen for
forslaget viser representantene til hensyn som stabilitet, kontinuitet
og trygghet. Som det fremgår over vil ikke dette representantforslaget
bidra til dette, snarere tvert imot. Det er betydelig usikkerhet knyttet
til konsekvensene av forslaget, og jeg mener at det er høy risiko
for at de for barn og unge vil bli negative. Når det allerede foreligger
et vedtak om å øke andelen ideelle til 40 prosent innen 2025, uten
at forslaget var konsekvensutredet, stiller jeg spørsmål ved forsvarligheten
i forslaget som nå foreligger.
Forslag
2: "Stortinget
ber regjeringen fremme forslag til endringer av lovverket for barnevern
for å sikre at offentlige tilskudd i sin helhet kommer barnevernsbarna
til gode, og at disse pengene ikke går til profitt for kommersielle
barnevernsaktører".
Representanter
fra Sosialistisk Venstreparti har fremmet dette delforslaget flere
ganger, senest i Dokument 8:19 S (2017-2018), jf. Innst. 43 S (2017-2018).
Komiteen anbefalte i innstillingen at regjeringen skulle sette ned
et offentlig utvalg som kartlegger pengestrømmer i offentlig finansierte
velferdstjenester. Behandlingen i Stortinget resulterte i vedtak
182: "Stortinget
ber regjeringen sette ned et offentlig utvalg som skal kartlegge pengestrømmer
i offentlig finansierte velferdstjenester, herunder handel mellom
nærstående, bruk av skatteparadis, tynnkapitalisering og utbytte.
Utvalget skal foreslå løsninger som kan sørge for at offentlige
midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd,
og hvordan uønsket skattetilpasning i selskap som i all hovedsak er
finansiert av offentlige midler, kan hindres".
Regjeringen er godt
i gang med dette arbeidet. Nærings- og fiskeridepartementet har
nedsatt et offentlig utvalg, og mandatet for utvalget er vedtatt.
Barne- og likestillingsdepartementet deltar i utvalgets sekretariat.
Utsatte barn og
unge skal få nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Det stilles
omfattende og absolutte krav til kvalitet, for å sikre et forsvarlig
tjenestetilbud. Kravene til kvalitet baseres på beste tilgjengelig
kunnskap om hva som er godt barnevern. Kvalitetskravene er forankret
i barnevernloven, og nærmere regulert i forskrift. Kravene gjelder
for alle institusjoner, uavhengig av hvem som er tilbyder.
Bufetat skal sørge
for at alle barn som har behov for det, får et forsvarlig institusjonstilbud.
Dette gjør etaten ved å etablere og drifte barnevernsinstitusjoner
samt kjøpe institusjonsplasser fra private leverandører ved behov.
Nærmere 60 prosent av oppholdsdagene på institusjon ble i 2017 levert
av private aktører, over halvparten av disse av kommersielle aktører.
De private institusjonene utgjør en viktig del av det statlige barnevernets
gode og differensierte tilbud til barn og unge som trenger institusjonsopphold.
Jeg ser det ikke som et problem at kommersielle aktører har en rimelig
avkastning på å levere tjenester som det offentlige har behov for.
Vi skal ikke betale
mer for tjenester og tiltak enn nødvendig. Derfor anskaffes private
institusjonsplasser gjennom konkurranse, slik det også ble gjort
av den rødgrønne regjeringen. Barnevernstjenester skal leveres effektivt
og med riktig kvalitet. Kravene til kvalitet er fastsatt i konkurransegrunnlaget,
og tjenestene skal tilfredsstille de samme krav til innhold, kvalitet
og kompetanse som de tjenester Bufetat utfører selv. I tillegg må
leverandørene levere forventet kostnadsoversikt ved inngåelse av
avtaler. Bufdir har etablert rutiner for oppfølging av den enkelte
plassering som gir grunnlaget for å vurdere både hva som leveres
til det enkelte barn og at betalingen er i tråd med leveransen.
Bufdir inngikk nye
avtaler med leverandørene om kjøp av institusjonsplasser i 2016.
Til forskjell fra de kontraktene som da løp ut, er de nye rammeavtalene
tydeligere på hva som skal leveres til hvert enkelt barn, og prisstrukturen
er enklere.
Selv om det er gevinster
ved bruk av private leverandører, både de kommersielle og de ideelle,
varslet departementet i Prop. 73 L (2016-2017) Stortinget om at det
er behov for å vurdere rammene for bruk av private, slik at vi er
sikre på at aktørene brukes på en god måte. Jeg har derfor satt
i gang en helhetlig gjennomgang av rammene for det private barnevernet,
der hensikten er å sørge for riktig bruk av disse aktørene, effektiv
ressursbruk og at barna og familienes rettsikkerhet blir godt nok
ivaretatt. Dette arbeidet inkluderer institusjonsområdet, og kan
resultere i justeringer i de juridiske og økonomiske rammevilkårene.
Jeg legger til grunn at rammene skal være på plass før kommunene
gis økt ansvar i barnevernet. I brev av 20. oktober 2017 til Bufdir
har departementet også redegjort i detalj for kommunenes adgang
til å bruke private aktører i barnevernet, og hvordan slik bruk
skal innrettes.
Jeg ønsker ikke
å forskuttere utfallet av de foran nevnte arbeidene. Det er viktig
at det ikke fattes beslutninger som kan ha stor betydning for markedet
og dermed for tilbudet til barna, uten at eventuelle endringer er
godt utredet. Jeg ønsker imidlertid velkommen en diskusjon om hvordan
kommuner, staten og private aktører sammen kan jobbe for at tilbudet
til barn og unge i barnevernet blir best mulig, og hvordan vi får
mest mulig ut av midlene vi bevilger til barnevernet.
Forslag 3: "Stortinget
ber regjeringen sikre at aktører som mottar offentlige tilskudd
til drift av barnevernstiltak, skal ha lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår
på linje med dem som gjelder i offentlige tiltak".
Ingen
private aktører mottar i dag tilskudd fra Bufetat til drift av barnevernstiltak.
Alle økonomiske overføringer til drift av barnevernstiltak skjer
gjennom kjøp av tjenester. Jeg legger til grunn at forslaget fra
representantene også er ment å omfatte leveranser slik de er organisert
i dag.
Alle kontrakter
inneholder en klausul om krav til lønns- og arbeidsvilkår. Kravet
gjelder for alle leverandører og underleverandører som direkte medvirker
til å oppfylle kontrakten, og innebærer at de skal ha lønns- og
arbeidsvilkår som følger av gjeldende landsomfattende tariffavtale
for bransjen.
Tjenester kjøpt
av private aktører, skal være forsvarlige og ha god kvalitet. Private
institusjoner er underlagt de samme kvalitetskravene som statlige
institusjoner, dels ved at de er godkjent i henhold til kvalitetsforskriften
og dels gjennom spesifikke kvalitetskrav som fremkommer av kontrakten. Leverandører
må også gjennom en omfattende godkjenningsordning, der skatte- og
avgiftsinnbetaling, lønns- og arbeidsvilkår og kompetanse hos ansatte
må dokumenteres. Ordningen sikrer at krav til forsvarlig bemanning
er ivaretatt og at leverandørene har lønns- og arbeidsvilkår i tråd
med landsomfattende tariffavtale, slik at staten ved kjøp av tjenester
ikke bidrar til sosial dumping.
Det er i dag krav
til lønns- og arbeidsvilkår i henhold til landsomfattende tariff.
Sammen med godkjenningsordningen bidrar dette til forsvarlig bemanning
i institusjonene. Dersom Bufetat ved kjøp av tjenester skulle stille
krav til lønns- og arbeidsvilkår ut over det som partene i arbeidslivet
har kommet frem til gjennom landsomfattende tariffavtaler, vil det
medføre betydelige merkostnader for Bufetat. Dette skyldes blant
annet at private leverandører vil kunne få økte utgifter ved bruk av
lange turnuser i henhold til medleverforskriften.
Jeg mener dette ikke vil være en god prioritering av samfunnets
og barnevernets ressurser. Dersom vi gjør det vanskeligere for leverandørene
å benytte lange turnuser, vil dette også kunne gå utover tilbudet
til barn og unge i tiltakene. Undersøkelser har vist at barn og
unge som bor i institusjoner med medleverturnus har positive erfaringer
med det, blant annet fordi de ansatte jobber lengre vakter og det
dermed blir færre voksne å forholde seg til for barna.
Representanter fra
Sosialistisk Venstreparti har fremmet dette delforslaget tidligere,
senest i Dokument 8:19 S (2017-2018), jf. Innst. 43 S (2017-2018).
Behandlingen i Stortinget resulterte i vedtak 181, "Stortinget ber regjeringen vurdere
hvordan det kan sikres at aktører som mottar offentlige tilskudd
for drift av barnevernstjenester, har lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår
på linje med det som gjelder i offentlige virksomheter". Dette
vedtaket følges opp av Barne- og likestillingsdepartementet, og det
pågår nå en ekstern utredning som skal se på lønns-, arbeids- og
pensjonsvilkårene i offentlige og private barnevernsvirksomheter.
Problemstillingene vurderes også av utvalget nedsatt av Nærings-
og fiskeridepartementet, omtalt over. Barne- og likestillingsdepartementet har
meddelt Stortinget om dette i Prop. 1 S (2018-2019).
Jeg mener at departementet
har tatt tak i utfordringene som finnes ved bruk av private aktører
i barnevernet, både ved å innhente ny kunnskap og nye vurderinger,
presisere gjeldende rett og ved å igangsette en utredning av fremtidige
rammevilkår for bruk av private i barnevernet. Dette arbeidet bør
gjennomføres uten at det nå fattes vedtak som ikke er konsekvensutredet. Forslagene
er beheftet med betydelig risiko, og kan ha utilsiktede, negative
konsekvenser for barnevernets muligheter til å gi et tilbud tilpasset
barns behov.