Unionsborgerdirektivet: norsk tolkningspraksis og ny sak for EFTA-domstolen

Hvordan skal EU-traktatens bestemmelser om unionsborgerskap tolkes i Norge når begrepet unionsborgerskap ikke gjenfinnes i EØS-avtalen? EFTA-domstolens tolkningsuttalelser i to saker knyttet til unionsborgerdirektivet (Jabbi og Campbell) er kontroversielle. EFTAs overvåkingsorgan ESA har stilt spørsmål ved om norsk tolkningspraksis er i tråd med EFTA-domstolens uttalelser om krav til «opphold» i unionsborgerdirektivet. Arbeids- og sosialdepartementet sendte nylig et svarbrev til ESA. Ifølge departementet er norske myndigheters praksis i tråd med EFTA-domstolens uttalelser, men at de like fullt skal foreta en vurdering av domstolens siste uttalelse i den såkalte Campbell-saken fra mai i år. Campbell-saken gjelder familiegjenforening mellom EØS-borger og tredjelandsborger. EFTA-domstolen har for tiden også en annen sak om unionsborgerskap og familiegjenforening til behandling, nærmere bestemt om proformaekteskap (Kerim). Unionsborgerskapet i EU og betydningen av dette i EØS er også omtalt i granskningsutvalgets rapport om Nav-saken.

Arbeids- og sosialdepartementet sendte nylig et svarbrev til EFTAs overvåkningsorgan ESA. ESA hadde stilt spørsmål ved om norsk tolkningspraksis er i tråd med EFTA-domstolens uttalelser vedrørende kravet til «opphold» i unionsborgerdirektivet, nærmere bestemt direktivets artikkel 7(1) og (2), som regulerer retten til opphold utover tre måneder. Ifølge departementet er norske myndigheters praksis i tråd med EFTA-domstolens uttalelser, men at de like fullt skal foreta en vurdering av domstolens siste uttalelse vedrørende kravet til opphold i Campell-saken og eventuelt foreta endringer i interne instrukser.

Svarbrevet til ESA er foranlediget av EFTA-domstolens rådgivende uttalelse i sak E-4/19 Campbell fra 13. mai d.å, som omhandlet retten til familiegjenforening mellom en norsk borger og en tredjelandsborger etter unionsborgerdirektivet artikkel 7.

EUs unionsborgerskap innrømmer fri bevegelighet til alle personer uavhengig av om de utøver økonomisk aktivitet eller ikke. EØS-avtalens utgangspunkt er at den frie bevegelighet aktiveres dersom EØS-borgeren utøver økonomisk aktivitet, og unionsborgerskapet som sådan har ingen parallell i EØS-avtalen. EU-domstolen har tidligere kommet til at unionsborgerdirektivets artikkel 7 (1) b, jf. 7 (2) ikke gir noen rett til opphold i unionsborgerens hjemland for en ektefelle fra et tredjeland. Retten oppstår derimot gjennom analogisk anvendelse på grunnlag av traktatreglene om unionsborgerskap, som altså ikke har noen parallell i EØS-avtalen. I sak E-28/15 Jabbi kom EFTA-domstolen like fullt til at samme analogi kunne etableres på et EØS-rettslig grunnlag. Avgjørelsen er kontroversiell, da flere mener at den analogiske konstruksjonen EFTA-domstolen bygger sitt bekreftende svar på, ikke er juridisk holdbar.

I Campbell-saken, som omhandlet rett til fri bevegelighet for ikke økonomisk aktive personer, opprettholdt EFTA-domstolen sin avgjørelse i Jabbi-saken. I premiss 67 uttaler domstolen hva som ligger i direktivets krav til «opphold»:

«Derfor må «opphold» forstås slik at det tillater rimelige perioder med fravær, som kan være arbeidsrelaterte eller ikke, og som i varighet ikke kan være i strid eller uforenlig med reelt opphold. Begrepet reelt opphold innebærer at omstendighetene ved situasjonen sett under ett, er egnet til å etablere eller styrke familielivet mellom EØS-borgeren og tredjelandsborgeren. Dermed kan ikke perioder av fravær, sett isolert eller samlet, ha en varighet eller en art som er til hinder for etablering eller styrking av familielivet».

ESA ønsker å få avklart hvorvidt norsk praksis er i tråd med EFTA-domstolens uttalelser hva gjelder direktivets krav til opphold. Norske myndigheter svarer at praksis fra UDI og UNE er i tråd med EFTA-domstolens uttalelser i de to aktuelle sakene. De informerer imidlertid om at de er i ferd med å vurdere Campbell-uttalelsen og at dette kan medføre noen endringer i Instruks i saker om familiegjenforening etter EØS-regelverket punkt 3.

Nylig ble det i EFTA-domstolen avholdt muntlig høring i en annen sak som omhandler unionsborgerdirektivet, sak E-1/20 Kerim. Det er Høyesterett som har bedt EFTA-domstolen om en rådgivende uttalelse i saken, som også her omhandler retten til familiegjenforening med EØS-borger for tredjelandsborger. Konkret dreier spørsmålet i saken seg om misbruk av rettighetene som følger av de fire friheter. Misbrukslæren er en domstolsskapt lære som er blitt kodifisert i ulike direktiver. For unionsborgerdirektivets vedkommende er læren nedfelt i artikkel 35 og i fortalens betraktning 28.   

Direktivets artikkel 35 Misbrug av rettigheder lyder:

Medlemsstaterne kan træffe de nødvendige foranstaltninger til at nægte, ophæve eller tilbagekalde rettigheder i henhold til dette direktiv, når der er tale om misbrug af rettigheder eller om svig, som f.eks. proformaægteskab. Sådanne foranstaltninger skal stå i rimeligt forhold til misbruget og være omfattet af de proceduremæssige garantier i artikel 30 og 31.

Den domstollskapte misbrukslæren inneholder et objektivt og et subjektivt element.

Det objektive elementet innebærer at selv om de formelle lovfestede vilkår synes å ha blitt overholdt, har det underliggende formålet med reglene ikke blitt overholdt.

Det subjektive elementet krever at det foreligger en misbrukshensikt for å oppnå en uberettiget fordel ved kunstig å etablere de konkrete omstendighetene som kreves for å oppnå den aktuelle rettigheten.

Sentralt i saken er spørsmålet om betydningen av henholdsvis EØS-borgerens og tredjelandsborgerens subjektive hensikt med inngåelsen av ekteskapet, herunder om unionsborgerdirektivet inneholder et strengere skyldkrav enn det som følger av den ulovfestede misbrukslæren, jf. direktivets betraktning 28, som lyder: «For å hindre misbruk av rettigheter eller bedrageri, særlig proformaekteskap eller andre former for opphold som er inngått bare for å utnytte retten til fri bevegelighet og fritt opphold, bør medlemsstatene ha mulighet til å vedta nødvendige tiltak». Til sammenligning følger det av utlendingsloven § 120 sjette ledd at oppholdskort kan nektes utstedt «dersom det er sannsynlig at ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje eller med det hovedformål å skaffe søkeren lovlig opphold innenfor EØS-området».

Spørsmålet er altså om det må påvises at utsiktene til opphold er det eneste formålet som forfølges, eller om det er tilstrekkelig å konstatere at det har vært et hovedformål. Denne problemstillingen har verken EU- eller EFTA-domstolen tidligere tatt stilling til. 

Av rettsmøterapporten fremgår de ulike partenes syn på saken. Norge ved Regjeringsadvokaten anfører at det må være tilstrekkelig at intensjonen om å oppnå en fordel er et hovedformål, og ikke at det er det eneste formålet. En slik tolkning vil best sikre bestemmelsens effektivitet, da et strengere skyldkrav nærmest vil bli umulig for utlendingsmyndighetene å bevise. Danske og polske myndigheter synes å støtte Norge i dette synet.

Ifølge ESA kan begrepet «bare» (på engelsk «sole purpose») både tolkes slik at det viser til «hovedformål», men også som det eneste formålet.

Europakommisjonen anser at når et ekteskap inngås uten noen reell intensjon om et ekteskapelig samliv, ville det være ekstremt formalistisk om en nasjonal myndighet var pålagt å vise at det eneste formålet med ekteskapet var å oppnå en uberettiget oppholdsrett i Norge. Samtidig kan et ekteskap ikke anses som et proformaekteskap bare fordi det medfører en innvandringsmessig fordel, og det at en EØS-borger bevisst søker en situasjon som medfører oppholdsrett i en annen medlemsstat, utgjør ikke i seg selv et misbruk.

Kontaktinfo

Stortingsbiblioteket: bibl@stortinget.no
Ansvarlig: Jeannette Berseth


Sist oppdatert: 23.09.2020 10:42