7.1 Sammendrag

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen, jf. St.meld. nr. 29 (2000- 2001). Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Utøvelsen av pengepolitikken skal være framoverskuende og bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke kan sies å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Verdien av norske kroner styrket seg markert gjennom 2001 og 2002. Målt ved industriens effektive kronekurs (konkurransekursindeksen) styrket kursen seg med nesten 14,5 pst. i denne toårsperioden. Så langt i år har kronekursen svekket seg med i overkant av 5 pst.

Den nominelle styrkingen av kronekursen har bidratt til en klar svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen. Denne svekkelsen er vesentlig større enn det som anslås å følge av innfasingen av oljeinntektene fram til 2010 i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken.

Også Holden II-utvalget mener at styrkingen av kronen har vært kraftigere enn det som er forenlig med en balansert utvikling i norsk økonomi framover. Utvalget mener at en lønnsvekst mer på linje med utviklingen hos handelspartnerne gir rom for en reversering av den nominelle kronekursen. Utvalget understreker at det ikke skjedde noe regimeskifte i den faktiske bruken av oljeinntekter med innføringen av handlingsregelen. Den økte bruken av oljeinntekter i perioden fram mot 2010 er begrenset, både absolutt og sett i forhold til våre egne erfaringer over de siste 20 årene. Utvalget mener derfor at den isolerte effekten på norsk økonomi av den økte bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet som følger av handlingsregelen, kan ha blitt overvurdert av mange observatører.

Utvalget advarer samtidig mot å åpne for en systematisk sterkere økning i bruken av oljeinntekter enn det som følger av handlingsregelen. Det vil kunne føre til fortsatt sterk krone og svak konkurranseevne, og dermed bidra til for rask nedbygging av konkurranseutsatt sektor. I tillegg påpeker utvalget at en slik politikk vil gjøre det vanskeligere å møte økningen i pensjonsutgiftene i årene framover.

Handlingsregelen for budsjettpolitikken innebærer en forsiktig og gradvis økning i bruken av oljeinntektene, og de nødvendige omstillingene kan derfor skje gradvis og over flere år. Dersom handlingsrommet i hovedsak brukes til å redusere skatter og avgifter, vil svekkelsen av konkurranseevnen kunne bli beskjeden. Dessuten er det norske inflasjonsmålet noe høyere enn forventet, gjennomsnittlig prisstigning hos våre handelspartnere, noe som over tid reduserer behovet for en nominell styrking av kronekursen.

Norges Bank hevet styringsrenten med 0,5 prosentpoeng på sitt hovedstyremøte 3. juli 2002. Banken begrunnet i stor grad rentehevingen med resultatene fra fjorårets lønnsoppgjør og utsiktene til høy lønnsvekst de nærmeste årene. Renteøkningen fra juli ble reversert på hovedstyremøtet 11. desember 2002, da styringsrenten ble satt ned med 0,5 prosentpoeng, til 6,5 pst. Banken endret samtidig sin vurdering av risikobildet framover, og uttrykte at det med uendret rente er mer sannsynlig at inflasjonen på to års sikt blir lavere enn 2,5 pst. enn at den blir høyere. Bakgrunnen for rente­nedsettelsen var bl.a. ytterligere styrking av kronekursen gjennom høsten i fjor, lavere vekst i internasjonal økonomi og tegn til at utviklingen i norsk økonomi kunne bli noe svakere enn det Norges Bank tidligere ventet. Norges Bank har redusert styringsrenten med til sammen 1,5 prosentpoeng i år, til 5,0 pst. Styringsrenten ble satt ned med 0,5 prosentpoeng på bankens rentemøter 22. januar, 5. mars og 30. april 2003. På rentemøtet 30. april 2003 varslet banken at renten vil kunne bli satt ytterligere ned.

7.2 Komiteens merknader

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre tar dette til etterretning.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil understreke at pengepolitikken er et viktig element i den økonomiske politikken. Sammen med finanspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet skal pengepolitikken bidra til å stabilisere utviklingen i norsk økonomi, og unngå store svingninger i aktiviteten.

Disse medlemmer viser til at pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting, jf. St.meld. nr. 29 (2000-2001). Disse medlemmer vil understreke at utøvelsen av pengepolitikken må bygge på helheten i forskriften, slik at også hensyn til stabilitet i kronekurs og utviklingen i sysselsetting vektlegges. Norges Banks operative mål er en lav og stabil inflasjon som over tid er nær 2,5 pst. Disse medlemmer mener at formuleringen av det operative målet gir Norges Bank den nødvendige fleksibilitet til å ta hensyn til stabilitet i valutakurs og produksjon. Inflasjonen skal være nær 2,5 pst. "over tid", noe Norges Bank har tolket som rundt 2 år fram i tid. Det gir rom for perioder med avvik fra målet, dersom hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting tilsier det. Videre heter det i forskriften at inflasjonen skal være "nær" 2,5 pst., presisert til +/- 1 prosentpoeng rundt målet. Også denne formuleringen gir rom for fleksibilitet.

Disse medlemmer viser til at konkurranseevnen svekket seg med 16 pst. gjennom 2001 og 2002, først og fremst på bakgrunn av en kraftig styrking av kronen. Det er rimelig å anta at den sterke kronen har sammenheng med økende rentedifferanse i forhold til utlandet, selv om det er mange forhold som påvirker valutakurser. Svekket lønnsomhet i konkurranseutsatt sektor har ført til økt ledighet. Nedbygging og utflagging av bedrifter og arbeidsplasser er i stor grad en irreversibel prosess. Når vi vet at Norge på lang sikt er avhengig av å ha en valuta-genererende sektor av et visst omfang, gir denne utviklingen grunn til bekymring.

Disse medlemmer mener at pengepolitikken ikke kan bære hele ansvaret for den økonomiske utviklingen den siste tiden. Finanspolitikken har et hovedansvar for å stabilisere økonomien. Regjeringen valgte å bruke 6 mrd. kroner ekstra i Revidert nasjonalbudsjett 2002, selv om temperaturen i økonomien fortsatt var høy. I ettertid har det vist seg at skatteinntektene i 2002 ble langt lavere enn det Regjeringen la til grunn. Lønnsveksten i 2002 var på 5,7 pst., den høyeste reallønnsveksten siden midt på 1970-tallet. Fra 1996 til 2002 vokste timelønnskostnadene i norsk industri med til sammen 18 pst. mer enn hos våre handelspartnere. Den internasjonale lavkonjunkturen har vist seg å være mer alvorlig og langvarig enn det mange trodde for ett år siden. Alle disse forhold har bidratt til at Norge nå er inne i en lavkonjunktur med sterkt økende ledighet.

Disse medlemmer vil understreke at pengepolitikken må ta hensyn til at vedvarende store utslag i valutakursen kan innebære betydelige og langvarige realøkonomiske kostnader for konkurranseutsatt sektor, og etter hvert for økonomien som helhet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet tar Regjeringens omtale av pengepolitikken til orientering, men vil samtidig peke på at mandatet for pengepolitikken fortsatt fremstår som uklart. Problemet er at selv om man slår fast at Norges Banks operative målsetting er en inflasjonsrate på 2,5 pst., så inneholder forskriften også en formulering hvor målet om prisstabilitet tilsynelatende sidestilles med målsetting om kursstabilitet og hensynet til den realøkonomiske utviklingen. Selv om Norges Banks tolkning av mandatet har vært klart fra første dag, ser disse medlemmer at sentralbanken gang på gang utsettes for angrep fra politikere og organisasjonslivet med den begrunnelse av banken fokuserer for mye på den operative målsettingen og ikke tar i betraktning forskriftens innledende og bredere formulering. Dette skaper problemer mht. pengepolitikkens troverdighet, og det bakes en viss usikkerhetspremie inn i norske renter.

Videre vil disse medlemmer hevde at Regjeringen i altfor sterk grad mener at det er en klar og naturlig sammenheng mellom rentenivå og kronekurs, noe som ikke kan påvises empirisk. Det er etter disse medlemmers oppfatning mange grunner til at den norske kronekursen har holdt seg sterk over lengre tid, og det er like sannsynlig at kronekursen vil holde seg sterk selv om renten vil bli satt ytterligere ned som at den vil svekke seg. At Regjeringen også hevder at dagens pengepolitiske regime må henge sammen med handlingsregelen, er også en betydelig overdrivelse.

Disse medlemmer viser til at Norge sett i internasjonal sammenheng har hatt svært høy rente. Det vakte oppsikt da Norges Bank satte opp renten med 0,5 prosentpoeng i juli 2002. I de fleste andre industrialiserte land hadde man da for lengst begynt å sette rentene ned som følge av den internasjonale lavkonjunkturen. Helt frem til desember lå styringsrenten i Norge på 7 pst. Norges Banks begrunnelse for å holde renten høy var å unngå en prisdrivende "kjøpefest" i kjølvannet av lønnsoppgjøret i 2002. Norges Bank endret syn senhøstes i fjor, og satte ned renten med 0,5 prosentpoeng i desember 2002. Siden har renten blitt redusert ytterligere.

Disse medlemmer vil hevde at skiftet i pengepolitikken i desember i all hovedsak skyldtes at Norges Bank mente at norsk økonomi var på vei inn i en lavkonjunktur, med svak vekst i produksjonen og stigende ledighet. Det var heller ingen indikasjoner på at inflasjonen ville akselerere. Tallene som siden har kommet fra Statistisk sentralbyrå bekrefter denne utviklingen. Kjerneinflasjonen er nede på 1,6 pst.; bruttonasjonalproduktet anslås til kun å vokse med 0,1 pst. i 2003; og arbeidsledigheten har økt til over 100 000 personer.

Disse medlemmer viser til at sentralbanksjefen i sin tale til Centre for Monetary Economics 3. juni 2003 uttalte at:

"(…)perioder med lettelser i pengepolitikken vil (…) vare ved og hovedstyret i Norges Bank vil også nøye vurdere å ta større skritt i rentesettingen."

Som begrunnelser viste sentralbanksjefen blant annet til vedvarende lave internasjonale renter, lav norsk prisstigning, økende ledighet, fallende boligpriser og at statsbudsjettet ikke vil stimulere økonomien. Etter disse medlemmers vurdering kan dette oppfattes som at man vurderer at økonomien er i dyp lavkonjunktur. Med de lave anslagene på veksten i produksjon som Statistisk sentralbyrå opererer med, kan man heller ikke utelukke mulighetene for at økonomien går inn i en periode med negativ vekst i bruttonasjonsproduktet. Negativ vekst betyr lavere levestandard for folk flest.

Disse medlemmer viser til at Regjeringen stadig hevder at lav rente er en viktig målsetting i den økonomiske politikken, og rentekuttene tidligere i år har vært tatt til inntekt for at Regjeringen fører en sunn økonomisk politikk. Disse medlemmer mener dette ikke er opplagt. Lav rente skyldes ofte at økonomien er i krise. Uavhengig av inflasjonsutsiktene svinger nemlig renten med konjunkturene: I gode tider, med mye investeringer, er renten høy, og i dårlige tider, med lite investeringer, er renten lav. Lavere rente nå skyldes en kombinasjon av liten økonomisk aktivitet og lav prisstigning. Hvis renten i løpet av høsten skulle bli satt markant ned, vil det antakelig medføre at markedet oppjusterer forventet inflasjon, og dermed kan fort forventet realrente bli lik null. Etter disse medlemmers oppfatning vil ikke det fremstå som en vellykket økonomisk politikk.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti konstaterer at Norges Bank dessverre har hatt en for enøyd forståelse av sitt mandat, noe som har medvirket til en rente som har vært mye høyere enn den hadde trengt å være, med påfølgende sterk kronekurs. Deres mål er å holde den underliggende inflasjonen i Norge på 2,5 pst. I april lå den på 1,6 pst., og estimatene tyder på at den underliggende inflasjonen vil holde seg lav framover. Det betyr at renta i Norge våren 2000 lå altfor høyt, og mye tyder på at den har gjort det også i tida som har gått etter det.

Disse medlemmer påpeker at det er vanskelig å si at omleggingen av norsk pengepolitikk har vært vellykket. Etter omleggingen som formelt skjedde ved utforming av nytt mandat for Norges Bank våren 2000, har pengepolitikken fått ansvaret for å stabilisere den økonomiske utviklingen i Norge. Problemet er at sentralbanken har en økonomisk forståelse som tilsier at det er verre med inflasjon enn med arbeidsledighet, samtidig som inflasjonsfaren ofte overdrives. I tillegg er det åpenbart at de tror på økonomiske teorier som ikke gir rom for en konjunkturstabiliserende og inntektsutjevnende finanspolitikk.

I utøvelsen av pengepolitikken er det en avveining mellom stabilisering av inflasjonen og stabilisering av produksjonen. Med Norges Banks egne ord høres det slik ut:

"Pengepolitikken kan brukes kraftig for raskt å bringe inflasjonen på plass, men med store svingninger i realøkonomien som konsekvens; eller mer gradvis med mindre utslag i realøkonomien, men hvor prisstigningen tillates å avvike fra målet over noe lengre tid. På kort sikt vil det dermed være en avveining mellom produksjons- og sysselsettingsutviklingen og variasjonen i inflasjonen rundt inflasjonsmålet." (Jarle Bergo, i Penger og Kreditt 3/02.)

Dersom man kun har fokus på inflasjonsmålet, vil det bety vesentlig større variasjon i produksjon og arbeidsledighet. Ensidig fokus på produksjonsstabilitet vil bety langt større variasjon i inflasjonen. I praksis vil dette være umulig pga. problemer knytta til lønns- og prisspiraler. Mellom disse ytterpunktene finnes det mange mellomløsninger, og disse medlemmer understreker at avveiningen mellom disse i stor grad er et politisk valg.

Etter omleggingen av pengepolitikken har vi fått langt større variasjon i valutakursen. Renta er sentralbankens virkemiddel for å nå målet om stabil inflasjon. Innstrammingseffekten ved renteøkning virker i stor grad gjennom valutakursen, blant annet ved at styrket valutakurs påvirker konkurranseutsatt sektor, gjennom svekket konkurransekraft med utenlandske bedrifter. Dette forsterkes ytterligere av euroen, der færre valutaer forventes å skape større spekulasjonsmotiverte svingninger mellom de gjenværende valutaer.

Disse medlemmer påpeker at omleggingen medfører en klarere definering av sentralbanksjefens rolle som overdommer i den økonomiske politikken. Dersom Regjeringens egne økonomiske prognoser eller særlig SSB sine prognoser hadde vært lagt til grunn, hadde det vært grunnlag for lavere rente enn i dag. Dersom partene i arbeidslivet eller Stortinget - etter Norges Banks oppfatning - opptrer uansvarlig, vil pengepolitikken brukes til å stramme inn. Sjøl om et flertall på Stortinget skulle ønske å føre en mer ekspansiv politikk, for eksempel for å redusere antall arbeidsløse, kan vi med den foreslåtte ansvarsfordelingen oppleve at dette motarbeides av Norges Bank gjennom høyere rente.

Disse medlemmer understreker at konsekvensene av denne feilslåtte politikken nå er svært synlige. Den stramme pengepolitikken har medført høy kronekurs, og dette har preget norsk økonomi sterkt. Rentedifferansen til resten av Europa har vært svært høy, og det har gjort norske kroner attraktive. Bakgrunnen for dette kan vi delvis finne i høyere kostnadsvekst i Norge enn i landene rundt oss, men en stor del av ansvaret må også legges på en pengepolitikk som har lagt for stor vekt på hensynet til stabil inflasjon, på bekostning av målet om lav arbeidsledighet. Konsekvensen er omfattende industridød og akselererende tap av arbeidsplasser i konkurranseutsatt sektor. Dette gir også ringvirkninger inn i øvrige deler av økonomien.

Disse medlemmer registrerer at pengepolitikken det siste halve året heldigvis er blitt lagt om i ekspansiv retning. Dette har ført til en svekkelse av kronekursen, sjøl om mye gjenstår før den er tilbake på nivået den lå på før styrkingen begynte. Men dette illustrerer også problemet med å la pengepolitikken stå for aktivitetskorrigeringen i økonomien. Innstramming gjennom høyere rente virker primært via styrket valuta. Det betyr at det i hovedsak er konkurranseutsatt sektor som må ta støyten. Dette har vært svært synlig det siste året. Det er ikke så vanskelig å stramme inn på denne måten, men når det blir behov for å stimulere økonomien får vi store problemer. Næringer som skal selge sine produkter på verdensmarkedet kan ikke bygges opp i takt med konjunktursvingningene. Det tar vesentlig lengre tid. Slike næringer er derfor helt avhengige av mer stabile rammevilkår enn dagens pengepolitikk vil gi dem. Disse medlemmer understreker at det derfor er nødvendig med en omlegging av pengepolitikken slik at hensynet til inflasjon ikke veier tyngre enn hensynet til en stabil økonomisk utvikling og lav arbeidsledighet. Det innebærer også at finanspolitikken må brukes mer aktivt for å stabilisere økonomien.

Medlemen i komiteen frå Senterpartiet er nøgd med at Noregs Bank på tampen av 2002 aktivt endra sin rentepolitikk, og sette ned styringsrenta med 0,5 prosentpoeng. Problemet med politikkskiftet er at det kom for seint. I tillegg er det sjølvsagt alvorleg at rentepolitikken til sentralbanken er den viktigaste årsaka til svekka kostnadsmessig konkurranseevne grunna ei markert realappresiering av den norske krona.

Denne medlemen viser til at Karl Popper argumenterte for at opne, kritiske ordskifte konstituerer den komparative føremonen til demokratiske styresett. Slike opnar spesielt for læring av feil. Formelt sett har Noregs Bank styrt etter eit eksplisitt inflasjonsmål i to år, og uformelt sidan 1999. Senterpartiet sin popperianske posisjon er at nett penge- og valutapolitikken ikkje bør immuniserast frå ordskifte generelt og politisk-faglege innvendingar spesielt. Tvert imot kan slike danne grunnlag for identifisering av manglar ved den noverande politikken, og i tillegg gje peikepinnar om mogelege, konstruktive politikkskift. Denne medlemen viser elles til sine kommentarar under punkt 2.2. om den mogelege motsetnaden mellom eit uttalt inflasjonsmål og omsynet til konkurranseevne i ein liten, open økonomi som den norske.

Denne medlemen ynskjer å skissere to andre, potensielt sett problematiske sider ved den noverande pengepolitikken. Det fyrste gjeld høvet til å evaluere Noregs Banks rentepolitikk i ljos av faktisk, realisert inflasjon. Utøvinga av rentepolitikken er framtidsretta, og i regelen fastsett ut frå verknaden på sannsynleg inflasjonsrate to år fram i tid. Det prinsipielle og politiske problemet med evalueringar av rentepolitikken er at dei naudsynleg vil vere usikre og tentative. Årsaka til dette er at realisert inflasjon to år etter ei bestemt rentefastsetjing typisk er ein funksjon av eit vell av andre årsaksfaktorar, inklusive ytterlegare renteendringar så vel som uventa sjokk. Eitt viktig moment i så måte gjeld den faglege usemja som rår i høve til kor raskt einskildendringar i renta får fullt gjennomslag i økonomien. Den sentrale aspektet er likevel at avvik mellom prognosen til Noregs Bank på eitt tidspunkt og faktisk utfall to år seinare alltid kan (bort-) forklarast, noko som i vitskapsfilosofien er omtalt som Duhem-Quine-tesen. Éin variant av denne tesen er at ein korkje logisk sett eller med visse kan identifisere den eller dei spesifikke faktorane som driv avvik mellom forventa og realisert utfall.

Denne medlemen vil også peike på at Noregs Bank i røynda styrer etter ein ikkje-observerbar inflasjonsstorleik sidan sentralbanken pliktar å styre etter ein underliggjande kjerneinflasjon. Utrekningar av denne fordrar utøving av skjønn i form av val av ein korrigeringsmetode i høve den ordinære konsumprisindeksen (KPI). Spesielt korrigerer Noregs Bank for endringar i avgifter og energiprisar. Implisitt i dette valet må vere ei overtyding om at slike endringar ikkje fører til ein varig effekt på inflasjonen. Dén premissen er derimot langt frå opplagd. Til dømes kan effektane av oljeprissjokka på 70- og 80-talet gje grunnlag for andre slutningar.

I det offentlege ordskiftet er det elles KPI som er det konvensjonelle inflasjonsmålet, og som ålmenta typisk vil oppfatte som sjølve mælestokken for prisauke i økonomien. Forskar Hilde C. Bjørnland ved Universitetet i Oslo har derimot vist at nett den inflasjonsindikatoren som Noregs Bank styrer etter, er den som utviser minst samvariasjon med KPI av dei pris–vekstindikatorane som SSB reknar ut.