I Gul bok 2004 ble det lagt til grunn følgende
praktiske tilnærming til budsjettframskrivingene:
– Utgifter
til store regelstyrte ordninger framskrives med de utgiftskonsekvenser
som følger av regelverket. Skatte- og avgiftsinntekter
framskrives basert på gjeldende eller foreslåtte
satser.
– Utgifter til store enkeltstående
investeringer framskrives i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder
der flere enkeltinvesteringer inngår i en større
investeringsramme, videreføres rammen uendret eller i takt
med eksplisitte politiske forutsetninger.
Det skal korrigeres for engangsutgifter og engangsinntekter
i budsjettforslaget for kommende år. Store tiltak på utgifts-
eller inntektssiden som forutsettes satt i verk et stykke ut i kommende
budsjettår, framskrives med helårsvirkning. For øvrig
videreføres utgifter og inntekter med i hovedsak uendret
nivå.
I Gul bok 2004 ble det også lagt opp
til at det etter en konkret vurdering kan være aktuelt å ta
hensyn til foreliggende planer der den politiske behandlingen tilsier at
konsekvensene bør innarbeides for å gi et realistisk bilde
av det budsjettpolitiske handlingsrommet. Flertallet i finanskomiteen
uttalte at det er viktig å få oversikt over vekst
i utgifter som følge av vedtatte opptrappingsplaner mv.
og redusert vekst i utgiftene som følge av at planer mv.
avsluttes. I arbeidet med framskrivingene er det lagt grunn at det
bare er de framtidige konsekvensene av vedtak som er en del av Regjeringens budsjettforslag
i Gul bok, som skal synliggjøres. Dette innebærer
at det som hovedregel ikke innarbeides konsekvenser av målsettinger
om vekst og opptrapping av innsatsen på ulike områder.
Framskrivingene gir dermed en oversikt over antatte, framtidige
budsjettkonsekvenser av Regjeringens konkrete bevilgningsforslag.
Det er et vesentlig gap mellom det budsjettpolitiske handlingsrommet
i årene framover og de politiske målsettingene,
slik disse er kommet til uttrykk i for eksempel politiske intensjonserklæringer,
stortingsmeldinger og flertallsmerknader i Stortinget. En av målsettingene med å synliggjøre
de framtidige budsjettkonsekvensene av Regjeringens budsjettopplegg,
er å legge til rette for en hensiktsmessig og realistisk
prioritering i tråd med de politiske målsettingene
og de økonomiske utsiktene. Hensikten er ikke å binde
opp den framtidige handlefriheten i budsjettpolitikken ytterligere.
Det er derfor viktig at framskrivingene gir et nøkternt
og realistisk bilde av de framtidige konsekvensene av Regjeringens
forslag til statsbudsjett for neste år. Det legges derfor
til grunn at budsjettall som uttrykker ambisjoner om framtidig satsing,
ikke innarbeides i budsjettframskrivingene. Sammen med presentasjonen
av de flerårige budsjettframskrivingene vil det imidlertid
gis en kort omtale av målsettinger Regjeringen og Stortinget på ulike
måter har gitt uttrykk for innenfor ulike politikkområder.
Budsjettmessig oppfølging av disse målsettingene
må innarbeides i framtidige budsjettforslag.
Beregningene av det korresponderende strukturelle, oljekorrigerte
budsjettunderskuddet, sammenstilt med forventet utvikling i avkastningen
fra Petroleumsfondet, vil gi et utgangspunkt for å vurdere
handlingsrommet i budsjettpolitikken de nærmeste årene.
Dette vil gi en mer systematisk og helhetlig framstilling enn tidligere
av de framtidige budsjettkonsekvensene Regjeringen og Stortinget
må forholde seg til i budsjettarbeidet. Framskrivingene
vil dermed gi et bilde av det budsjettpolitiske handlingsrommet
som eventuelle nye satsinger og videre opptrapping av igangsatte
planer må innpasses innenfor. Med omfattende målsettinger
og planer vil det dermed kunne framkomme et vesentlig behov for
omprioriteringer på budsjettets utgiftsside. I proposisjonen
redegjøres det videre for ulike bevilgningstyper.
Komiteen tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser
til at Stortinget behandlet oppfølgingen av statsbudsjettutvalgets
innstilling i Budsjett-innst. S. nr. 6 (2003-2004). Disse medlemmer mener
at Regjeringen i hovedsak har fulgt opp flertallet innstilling,
men ikke på alle punkter. Disse medlemmer vil
peke på at flertallet ba om at de framtidige budsjettkonsekvensene
blir presentert på en måte som gjør det
lett å få oversikt over handlingsrommet i statsbudsjettet
de nærmeste årene.
Disse medlemmer mener at det
ville vært enklere å få en slik oversikt
dersom anslagene for framtidig utgiftsutvikling ble sett i sammenheng
med anslagene for framtidige inntektsutvikling, blant annet utviklingen
i skatteinntektene og i bruk av oljeinntektene. Disse medlemmer mener
videre at det ville være interessant å få en
oversikt over langsiktige budsjettmessige forpliktelser som følger
av konkrete planer som opptrappingsplanen for psykiatri, langtidsplanen
for forsvaret, mål for opptrapping av innsatsen i Forsvaret,
barnehageforliket, Nasjonal transportplan og målene for
opptrapping av innsatsen innenfor forskning og bistand. Disse
medlemmer mener videre at det ville vært ønskelig
med en gjennomgang av økonomiske bindinger knyttet til
påbegynte utbyggingsprosjekter på samferdselssektoren,
dersom disse skal ha en rasjonell framdrift. Disse medlemmer savner
videre en gjennomgang av effekten av tiltak som tidligere er satt
i verk for å redusere statens kostnader på sikt.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre er fornøyd med den
forbedrede informasjonen som følger av at Regjeringen i
St.prp. nr. 1 nå har begynt å presentere flerårige budsjettfremskrivninger.
Dette gir et bedre informasjonsgrunnlag for å vurdere det økonomiske
handlingsrommet i budsjettpolitikken de nærmeste årene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til sine merknader under kapittel 7 i denne innstilling.
De flerårige konsekvensene av forslaget
til statsbudsjett for 2005 vil innebære en vesentlig vekst
i utgiftene i perioden. På inntektssiden, utenom skatter
og avgifter, er det større stabilitet, selv om enkelte
inntekter settes vesentlig ned som følge av ekstraordinære
utbyttebetalinger og inntekter fra eiendomssalg i 2005.
Det anslås en utgiftsvekst på om
lag 4,5 mrd. kroner i 2006, ytterligere 4,7 mrd. kroner og 4,8 mrd.
kroner i henholdsvis 2007 og 2008. Dette er lavere enn den automatiske
utgiftsveksten som følge av videreføring av regelverk
mv. de siste årene. I noen grad skyldes dette at anslagene
for vekst i folketrygdens utgifter er vesentlig lavere enn den årlige
realveksten i folketrygden i perioden 2002-2005. Det kan heller
ikke utelukkes at det i de flerårige framskrivingene kan
være en tendens til at utgiftene anslås noe lavt.
Dette kan bl.a. skyldes uforutsette hendelser som bidrar til å endre
tallene. Videre vil det normalt være tiltak som fases ut (f.eks.
bygg), noe som bidrar til reduserte utgifter i de flerårige
framskrivingene. Slike tiltak vil imidlertid ofte erstattes av andre
tiltak, uten at dette framkommer av beregningene. Et viktig formål
med flerårig budsjettering er nettopp å vise handlingsrommet
for slike nye tiltak i framtidige budsjettår.
På inntektssiden er det i tallene forutsatt
langt færre tiltak som har budsjettmessige konsekvenser
i årene framover. Totalt ligger det an til en inntektsreduksjon på om
lag 2,3 mrd. kroner under departementene i 2006, men ingen vesentlig
ytterligere reduksjon i 2007 eller 2008. Inntekter fra skatter og
avgifter er ikke medregnet i disse tallene.
Samlet viser tallene dermed økte utgifter
og reduserte inntekter på til sammen knapt 7 mrd. kroner
fra 2005 til 2006. Ytterligere budsjettsvekkelse i 2007 og 2008
utgjør om lag 5 mrd. kroner i forhold til året
før.
Forutsatt uendret reelt nivå på det
strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet fra og med 2005
fram til 2009, vil veksten i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien
isolert sett bidra til økt handlingsrom i budsjettpolitikken.
Basert på den trendmessige aktivitetsveksten i fastlandsøkonomien
gjennom de siste 30-40 år, kan veksten i skatteinntektene
anslås til 10-12 mrd. kroner pr. år i tiden framover.
For 2006 trekkes veksten noe ned, ettersom den påløpte
skatteletten i 2005 er litt større enn den bokførte,
jf. nærmere omtale i avsnitt 3.2.5 i Nasjonalbudsjettet
2005.
Økte utgifter og reduserte inntekter
som følge av videreføring av eksisterende regelverk
mv., bidrar, som nevnt ovenfor, til å redusere handlingsrommet
i budsjettpolitikken. I tillegg trekker økte reallønninger
i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere
enn prisveksten for skattegrunnlagene. Ved en videreføring
av dagens aktivitetsnivå anslås denne effekten å legge
beslag på i størrelse 1-2 mrd. kroner av handlingsrommet
i budsjettpolitikken.
Samlet viser framskrivingene at handlingsrommet
i budsjettpolitikken i utgangspunktet er nær null i 2006 og
svært begrenset i 2007 og 2008, før det tas hensyn til
nye satsinger eller videre oppfølging av allerede varslede
satsinger, jf. omtale i avsnitt 11.5 i proposisjonen. I vurderingen
av handlingsrommet i 2007 og 2008 må det understrekes at
usikkerheten i anslagene øker jo lenger fram i tid en kommer.
Budsjettframskrivingene viser at det vil være nødvendig
med vesentlige omprioriteringer på budsjettet for å finne
rom for nye og allerede varslede satsinger innenfor rammen av en
opprettholdbar bruk av petroleumsinnteker. Det vises til proposisjonen
for nærmere omtale av flerårige budsjettkonsekvenser
for følgende saker:
– Utgiftsveksten
i folketrygden
– Finansieringsordninger under
EØS-avtalen
– Frittstående skoler
– Statens lånekasse for
utdanning
– Fondet for forskning og nyskaping
– Bosetting av flyktninger og
tiltak for innvandrere, Integreringstilskudd
– Rammetilskudd til kommunesektoren,
innbyggertilskudd
– Oppstartingstilskudd, tilskudd
til kompensasjon for utgifter til renter og avdrag
– Bostøtte
– Rentekompensasjon for skoleanlegg
– Pionérdykkere i Nordsjøen
– Sykehusinvesteringer
– Barnehager og kontantstøtte
– Restrukturering av Mesta AS
– Statsbygg/bygg utenfor
husleieordningen
– Statens Pensjonskasse
– IT-prosjekter under Finansdepartementet
– Merverdiavgiftskompensasjon
– Fond for gassteknologi
– Inntekter
Komiteen tar dette
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser
til sin merknad under punkt 8.1.2.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til sine merknader under kapittel 7 i denne innstilling.
Det legges som nevnt ovenfor til grunn at det
kun er de framtidige konsekvensene av vedtak som er innarbeidet
i Regjeringens budsjettforslag til Stortinget som skal synliggjøres.
Politiske målsettinger som er kommet til uttrykk i for
eksempel intensjonserklæringer, stortingsmeldinger, flertallsmerknader
i Stortinget mv., er derfor ikke tatt inn i tallmaterialet. Enkelte
av disse satsingene er forholdsvis konkrete når det gjelder
framtidige bevilgningsbehov. Av slike utgiftssatsinger kan nevnes
opptrappingsplanen for psykiatri, langtidsplanen for Forsvaret,
målsettingen om opptrapping av forskningsinnsatsen og bistanden,
nasjonal transportplan og barnehagesatsingen. På andre
områder er det varslet økt innsats uten nærmere
angivelse av bevilgningsmessige konsekvenser.
Oppfølging av disse satsingene i tråd
med målsettingene vil kreve til dels kraftige bevilgningsøkninger. Tallene
som er presentert i dette kapitlet og omtalen av handlingsrommet
i budsjettpolitikken på mellomlang sikt i Nasjonalbudsjettet
2005, viser at det vil bli krevende å finne rom for disse
satsingene og at det vil være nødvendig med vesentlige
omprioriteringer på budsjettet.
Komiteen tar dette
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser
til sin merknad under punkt 8.1.2.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til sine merknader under kapittel 7 i denne innstilling.