Brev av 25. april 1996 fra Stortingets finanskomité til finansministeren:
Det vises til at komiteen har Ot.prp. nr. 26 til behandling. Det vises videre til vedlagte brev av 23. og 24. april fra stipendiat Jens Petter Berg.
Komiteen tillater seg å be om departementets kommentarer til ovennevnte brev.
Komiteen har i dag vedtatt å utsette avgivelsen av innstilling om denne saken til 2. mai 1996. På bakgrunn av den korte tiden til avgivelse, vil komiteen be om et svar innen tirsdag 30. april.
Vedlegg til brev av 25. april 1996 fra Stortingets finanskomité til finansministeren:
Brev av 23. april 1996 til Stortingets finanskomité fra stipendiat Jens Petter Berg:
Jeg tillater meg på denne måten å legge fram enkelte merknader til regjeringens lovforslag om skattefritak for fordel ved hel eller delvis fri bolig for ansatte i Forsvaret.
1. Saksframstillingen er lang på vei ikke korrekt eller utilstrekkelig
Generelt viser jeg til Dok.nr.1 (1993-1994) s. 38-39 og til Innst.S.nr.117 (1993-1994) s. 10, som inneholder Riksrevisjonens anmerkninger til statens, og i særdeleshet Forsvarets, manglende etterleving av rettsreglene om skattlegging av ansatte med helt eller delvis fri bolig i arbeidsforhold. (De angjeldene sidene er for enkelhets skyld vedlagt dette brevet). Jeg utdyper ellers følgende punkter hvor saksframstillingen i Ot.prp. nr. 26 langt på vei er ikke korrekt eller utilstrekkelig:
1.1 Ikke korrekt/utilstrekkelig om den prosentvise andelen av forsvarets boliger som faktisk bebos av beordringsbefal
I Ot.prp. nr. 26 s. 3 andre sp. tredje siste avsn. heter det at Forsvaret i dag rår over ca 5.000 boliger som blir leid ut til Forsvarets ansatte, at 73 % av disse ansatte er yrkesbefal og 27 % annet personell.
Det som ikke framgår av denne framstillingen, er at hele 47 % av disse boligene er utleid til annet personell enn beordringsbefal, se Dok.nr.3:07 (1994-1995) Antegnelse vedrørende boligvirksomhet i Forsvaret s. 3 andre sp. fjerde avsn.
1.2 Ikke korrekt/utilstrekkelig om Forsvarets manglende etterleving av gjeldende skatteregler mv.
I Ot.prp. nr. 26 s. 3 andre sp. nederst vises det til at Forsvaret gjennom lengre tid har arbeidet med et datasystem for verdsetting av Forsvarets boliger. Deretter står det: « Medan dette arbeidet har pågått, har Forsvaret ikkje innberetta og ikkje krevd førehandsverdsetjing av fordelen ved delvis fri bustad for sine tilsette ». (Min kursivering.)
Realiteten her er at Forsvaret helt fra 1978, dvs. det året det daværende Riksskattestyrets forskrifter om verdsetting av fordelen ved fri bolig i arbeidsforhold tok til å gjelde, har unnlatt å oppfylle sin plikt til å be Oslo likningskontor om å verdsette denne bofordelen, og heller aldri har trukket skatt hos sine ansatte av noen fordel, innberettet noen fordel som skattepliktig inntekt for de ansatte eller beregnet pliktig arbeidsgiveravgift av disse naturalytelsene.
1.3 Ikke korrekt/utilstrekkelig om Riksrevisjonens konstitusjonelle antegnelser i anledning Forsvarets regelbrudd
I Ot.prp. nr. 26 på s. 4 første sp. øverst heter det at « Riksrevisjonen har peika på den manglende førehandsverdsetjinga, og bedt om at slik verdsetjing blir gjennomført ». (Min kursivering.)
I et vedlagte Dok.nr.1 (1993-1994) s. 38-39 framhever Riksrevisjonen at ulovlighetene i Forsvaret ble tatt opp med Skattedirektoratet allerede i 1982, og deretter i 1985 og 1987. Det framgår videre at en mer generell undersøkelse i Riksrevisjonens regi høsten 1992 har avdekket at størstedelen av statens tjeneste- og leieboliger ikke er blitt underlagt verdsettelse. Desisjonsformen « Til observasjon » ble foreslått.
I Innst.S.nr.117 (1993-1994) s. 10 andre sp. andre avsn. viste kontroll- og konstitusjonskomiteen til at den manglende etterlevelse av plikten til å få verdsatt verdien av fri bolig i arbeidsforhold er tatt opp i brev av 11.8.1993 fra Finansdepartementet til Administrasjonsdepartementet. Komiteen uttalte at den « forutsetter at samtlige statlige arbeidsgivere nå er instruert om å følge gjeldende relger », og sluttet seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.
1.4 Ikke korrekt/utilstrekkelig om likebehandlingshensyn som taler mot den foreslåtte skattefritaksbestemmelsen
De her nevnte riksrevisjonsantegnelser om at bare drøyt halvparten av forsvarets boliger leies ut til beordringsbefal, og om at det for fri eller delvis fri bruk av de aller fleste av statens tjeneste- og leieboliger ikke foretas noen fordelsbeskatning, gjør det etter mitt skjønn tvingende nødvendig å drøfte de likebehandlingshensyn som gjør seg gjeldende, før man tar stilling til om det er klok politikk å vedta den foreslåtte skattefritaksbestemmelsen. En slik drøftelse er Ot.prp. nr. 26 dessverre kjemisk fri for.
2. Likhetsgrunnsetningens betydning i forhold til det framlagte lovforslaget
En konsekvens av den foran påpekte sprikende sammensetning av leietakerne til Forsvarets boliger er at man for de anslagsvis 47 % av leietakerne som ikke er beordringsbefal, neppe kan presentere holdbare argumentere for å unnta disse fra den skatteplikt som ellers følger av hovedregelen om skattepliktige fordeler vunnet ved arbeid. Den skatterettslige likehetsgrunnsetningen innebærer nemlig ikke bare at det er skranker for ligningsmyndighetenes skjønnsmessige verdsettelser, f.eks. når formuesverdier fastsettes ved skjønn. Likhetsgrunnsetningen er også en skranke for Stortingets kompetanse som lovgiver: Ulikebehandling må ikke være vilkårlig, grovt urimelig eller ellers mangle en tilstrekkelig saklig forankring. Slik sett er likhetsgrunnsetningen ikke bare en sedvanerettslig forankret grunnorm i vårt skattesystem. I relasjon til Stortingets lovgiverkompetanse er den en norm av konstitusjonell sedvaneretts rang, noe som innebærer at den normalt bare kan endres gjennom reglene for grunnlovsendringer.
Dersom Stortinget slutter seg til regjeringens forslag til lovendring, innebærer mao. likhetsgrunnsetningen trolig at alle andre skattytere også kan kreve seg fritatt for beskatning av fordelen ved fri bolig i arbeidsforhold. Noen slagen landevei mot et slikt ligningsresultat vil disse skattyterne riktignok neppe finne. Derimot vil jeg tro at ganske mange skattytere ville kunne tenke seg å gå domstolenes vei for å oppnå et slikt resultat.
3. Alternativer til regjeringens lovendringsforslag
Etter mitt skjønn burde det være godt grunnlag for å komme fram til andre løsninger enn de som nå er presentert av regjeringen, som kan ivareta beordringsbefalets legitime behov uten å bortradere det lovmessige grunnlaget for hele ordningen med fordelsbeskatning av fri bolig i arbeidsforhold.
Finansdepartementet har i sine tilsvar til Riksrevisjonen så seint som i brev av 19. mai 1992 gjentatt at verdsettelsesordningen i framtiden vil bli knyttet opp mot det bebudete, framtidige system for taksering av bolig- og fritidseiendommer. Ettersom en stortingsmelding om boligtakseringen ventes framlagt om kort tid, er det nærliggende å ikke-behandle lovforslaget, og isteden pålegge regjeringen å vurdere det på ny i sammenheng med denne stortingsmeldingen. Dermed kan Stortinget for første gang få en mulighet til å foreta en breiere politisk vurdering av de nærmere premissene for skattleggingen av ulike former for fri bolig i arbeidsforhold.
Det er på mange måter et paradoks at Stortinget ennå ikke har gitt seg en slik sjanse: sjøl om de berørte skattytere er vesentlig færre enn det antall som berøres av den generelle boligbeskatningen, er de involverte skattebeløp atskillig større for de skattytere det gjelder. Formues- og inntektsbeskatningen samlet for en gjennomsnitts eierbolig gir sjelden en skattebelastning på mer enn i underkant av ca kr 1.000 pr år. Fordelingsbeskatningen for fri bolig i arbeidsforhold kan raskt beløpe seg til et 10-20 ganger høyere skattebeløp.
Sjøl om markedspris bør være utgangspunktet i et reformert system for verdsettingen av fri bolig i arbeidsforhold, må det åpnes opp for å kunne ta høyde for typiske ulemper av praktiskøkonomisk karakter, som f.eks. beordringssystemer i Forsvaret, og boplikt for prester og vaktmestre m.v. Man bør ikke engste seg for å ende opp med at denne naturalytelsen favoriseres skattemessig i forhold til kontantavlønning. Erfaringene gjennom den siste mannsalder er at det bare er staten som tidligere har sett seg tjent med å kompensere for relativt lave lønninger gjennom å yte subsidierte boligytelser til grupper av sine ansatte. Denne politikken med usynliggjøring av skatteutgifter i statsregnskapet er imidlertid ikke lenger gangbar statlig politikk.
Det ville være en lite oppmuntrende melding til de private arbeidsgivere og deres ansatte som i snart 20 år, under trussel om bl.a. tilleggsskatt og straffeansvar, lojalt har innrettet seg etter de gjeldende reglene, om Stortinget nå skulle vedta det framlagte lovforslaget. Hensett til Riksrevisjonens påpeking av det faktum at statsansatte stort sett aldri har måttet skatte av fordelene ved fri bolig i arbeidsforhold, ville et ja til det framlagte forslaget også kunne oppfattes som et nytt eksempel på at det finnes to skattesystemer i Norge; ett for statsansatte, og ett for folket ellers.
Brev av 24. april 1996 til Stortingets finanskomité fra stipendiat Jens Petter Berg:
Under henvisning til mitt notat av i går med kritikk av regjeringens lovendringsforslag i Ot.prp. nr. 26, tillater jeg meg å foreslå følgende alternative ordlyd i sktl. § 42 tredje ledd ny bokstav p (lovutkastet romertall I):
Fordel ved hel eller delvis fri bolig for beordringspliktig befal i Forsvaret for årene 1995, 1996 eller 1997.
Mitt forslag til formulering vil oppfange hensikten med regjeringens forslag, uten å dra med seg de skjemmende konsekvensene ift. likhetsgrunnsetningen, jf. at forslaget ikke gir skattefrihet for de ca 47 % av Forsvarets boliger som ifølge Riksrevisjonen leies ut til andre enn beordringspliktig befal. En god del av disse er nok vanlig sivile ansatte i Forsvaret, men man finner sikkert også ansatte i statsforvaltningen ellers. Etter min mening er det ingen gode grunner som tilsier at disse gruppene skal få nyte godt av det foreslåtte skatteamnestiet.