Brev fra Riksrevisjonen til Barne- og familiedepartementet, datert 1. november 1995.

HØRINGSNOTAT AV 1. SEPTEMBER 1995 OM FORSLAG TIL TILLEGG I § 10 I LOV AV 5. MAI 1995 NR 19 OM BARNEHAGER - KARTLEGGING AV KONTROLLRUTINER I FORBINDELSE MED TILDELING AV TILSKUDD TIL BARNEHAGER, KAP 856 POST 60 OG POST 61

1.

       Ifølge høringsnotat av 1. september 1995 om forslag til tillegg i § 10 i lov av 5. mai 1995 nr 19 om barnehager, er det foreslått å lovfeste både kommunenes og fylkesmennenes plikt til å forvalte de statlige tilskuddsordningene til barnehager og føre tilsyn med disse. Det foreslås også å gi Barne- og familiedepartementet hjemmel til å kunne gi forskrifter om de statlige tilskuddene og tilsynet med disse.

       Riksrevisjonen er ikke formell høringsinstans, men finner det likevel riktig å kommentere lovforslaget sett i lys av at vi nylig har gjennomført en kartlegging av de kontrollrutiner som er knyttet til utbetaling av statlige tilskudd til barnehager. Det vises til pkt 3 nedenfor hvor dette er behandlet.

2. RIKSREVISJONENS KARTLEGGING

2.1 Innledning

       Kartleggingen av kontrollrutiner ved tildeling av tilskudd til barnehager over kapittel 856 er foretatt i 1994 og gjelder tilskudd utbetalt i 1993. Kartleggingen omfatter både post 60 « Driftstilskudd til barnehager » og post 61 « Stimuleringstilskudd ».

       Kartleggingen er gjennomført ved at Riksrevisjonen har utarbeidet spørreskjemaer, basert på etablerte kontrollrutiner på kommune/- og fylkesmannsnivå. Skjemaet er tilsendt og utfylt av 20 tilfeldige utvalgte kommuner/kommunerevisorer og 10 fylkesmannsembeter.

       De etablerte kontrollrutiner er hjemlet i ulike fastsatte retningslinjer fra Barne- og familiedepartementet og ellers i etablert praksis. Det finnes kontrollrutiner på disse nivåer:

       Basert på innkomne svar på spørreskjemaene og egne undersøkelser har vi følgende bemerkninger til kontrollrutinene:

2.2 Kommuner/kommunerevisjonen

       I de fleste kommuner, som var med i undersøkelsen, er det ikke utarbeidet egne retningslinjer for forvaltning av drifts- og stimuleringstilskudd til private eller kommunale barnehager. Det er heller ikke utarbeidet stillingsinstrukser for konsulenter som arbeider med barnehagesaker. Når man tar i betraktning de store statlige tilskudd som overføres til barnehager og det tilsynsansvar som tilligger kommunene, finner vi grunn til å reise spørsmål om det ikke bør etableres faste og entydige retningslinjer og stillingsinstrukser på området.

       I henhold til de etablerte kontrollrutiner skal kommuneadministrasjonen påse at samtlige barnehager, som det søkes statlige tilskudd til, er godkjente og i drift. Herunder skal det kontrolleres at antall barn, alderssammensetning og oppholdstider ligger innenfor rammen av barnehagens godkjenning. Bare et fåtall av de kommuner som ble kontrollert mottar oversikt fra de private barnehager over antall barn, oppholdstider etc. Undersøkelsen viste også at flertallet av kommunene ikke foretar besøk i de kommunale eller private barnehagene for å kontrollere om de faktiske forhold samsvarer med godkjenningsvedtakene. Etter vår vurdering vil stedlige kontroller være den beste måten å foreta ovennevnte kontroller på.

       Ifølge til St.prp. nr. 1 (1992-1993) skal det for barn som deler halvdagsplass gis tilskudd som for ett heldagsopphold. Kun halvparten av de undersøkte kommuner kunne bekrefte at dette ble kontrollert.

       I tilsagnsbrevene til barnehagene var det ikke tatt forbehold om forvaltningens og Riksrevisjonens adgang til å kontrollere at tilskuddene blir brukt etter forutsetningene, jf. bevilgningsreglementets § 17 der det fremgår at dette forbehold skal gjøres kjent overfor mottaker av statstilskudd. Vi er imidlertid kjent med at det nå er tatt forbehold om at det kan føres kontroll med at det statlige tilskuddet kan nyttes etter formålet på årsmeldingsskjemaet, som barnehagen sender inn når den søker om statstilskudd.

       Kartleggingen har vist at det er vanskelig å avstemme det som er utbetalt av statlige tilskudd fra Barne- og familiedepartementet ifølge kommunenes/barnehagenes regnskaper og det som er utgiftsført i statlige regnskaper. Det er i flere tilfeller uforklarte differanser mellom regnskapene og de statlige utbetalinger. Flere av de undersøkte kommuner fører også samleregnskap for alle kommunale barnehager som umuliggjør avstemming.

       De fleste kommunerevisorer som ble undersøkt kontrollerer at utbetalte drifts- og stimuleringstilskudd blir brukt til barnehageformål ved å sammenligne tilsagnsbrev med regnskapene. Bare et fåtall kommunerevisorer kontrollerte at antall barn det er søkt tilskudd for samsvarer med antall barn det foreligger foreldrebetaling fra eller friplasser for. Det er heller ikke utarbeidet spesielle planer for revisjon av tilskudd til barnehagene. Vi finner derfor grunn til å reise spørsmål om ikke faste retningslinjer også på dette området bør etableres.

2.3 Fylkesmannsembetene

       I henhold til de etablerte kontrollrutiner skal regnskap fra alle barnehager i kommunene sendes fylkesmannen. Årsverksskjema fra alle private barnehager var innsendt til alle de kommuner som ble undersøkt, mens regnskap fra kommunale barnehager kun var mottatt i ett tilfelle. For å kunne kontrollere om summen av inntektsførte tilskudd fra staten i kommunale barnehager er i overensstemmelse med utbetalt driftstilskudd til den enkelte kommune, er det nødvendig at regnskapene avstemmes. Det må derfor sørges for at regnskap fra de kommunale barnehager innsendes fylkesmannen for avstemming.

       Fylkesmannsembetenes kontroll av regnskapene fra private barnehager er av svært varierende karakter. Enkelte fylkesmenn kontrollerer at regnskapene er revisorundertegnet, mens andre foretar en tallmessig kontroll. Det bør derfor klargjøres hvilken kontroll fylkesmannsembetene skal foreta av regnskapene.

       Det er også her grunn til å reise spørsmål om ikke faste retningslinjer med hensyn til fylkesmannens kontroll av utbetalt drifts- eller stimuleringstilskudd bør etableres. De faktiske kontrollhandlinger som foretas av fylkesmennene bør også dokumenteres.

       Ved nedleggelse av barnehager sendes ifølge Rundskriv Q-3/93 melding til fylkesmannen som vurderer om tilbakebetaling er aktuelt. Av kartleggingen gikk det frem at det i 1992 og 1993 til sammen ble nedlagt 70 barnehager. Ved henvendelse til Barne- og familiedepartementet har vi fått opplyst at departementet ikke har oversikt over hvor meget som er tilbakebetalt.

2.4 Konklusjon

       Med bakgrunn i forannevnte svakheter som er avdekket under kartleggingen kan ikke kommunenes/fylkesmennenes kontrollrutiner sies å være tilfredsstillende.

3. KOMMENTARER TIL HØRINGSNOTAT AV 1. SEPTEMBER 1995

       Riksrevisjonen ser positivt på foreliggende høringsforslag av 1. september 1995 hvor det foreslås å lovfeste tilsynsplikten med de statlige tilskuddene til alle barnehager. Vi støtter også forslaget om at nærmere bestemmelser knyttet til disse statlige tilskudd og tilsynet med disse fastsettes ved forskrifter.

       Etter dagens ordning er kontrollen med statstilskudd til barnehager delvis fastsatt i ulike retningslinjer fastsatt av Barne- og familiedepartementet og etter langvarig praksis. Som vår kartlegging har vist er resultatet store variasjoner både med hensyn til om kommune/fylkesmann utfører de kontroller som etter dagens ordning skal utføres, og på hvilken måte kontrollen ivaretas.

       Barne- og familiedepartementet legger til grunn i sitt høringsnotat at problemene med dagens forvaltning av tilskudd bare gjelder de private barnehagene. Vår kartlegging har imidlertid også avdekket flere svakheter med forvaltning av tilskuddene til de kommunale barnehager. Blant annet er det svært vanskelig å avstemme utbetalte tilskudd i henhold til barnehagenes regnskap mot det som er utgiftsført i statlige regnskaper. Det er heller ikke etablert faste rutiner eller egne stillingshjemler for de som forvalter tilskuddene i kommunal sektor. Forskriftene bør derfor også omfatte tilsyn med tilskudd i kommunale barnehager.

       Vår kartlegging er stort sett basert på de kontrollrutiner som forelå i 1993 og 1994. Det er ikke vurdert om det bør etableres andre kontroller for å påse at tilskuddene blir brukt etter forutsetningene. Vi er imidlertid kjent med at det vis a vis enkelte private barnehager har vært reist spørsmål om tilsynsansvar knyttet til andre bestemmelser som for eksempel arbeidsmiljøbestemmelser og skatteregler.

       Dersom kommunene skulle sette som vilkår for utbetaling av statsstøtte at også andre bestemmelser enn barnehagelovens bestemmelser må følges, bør slike bestemmelser hjemles i lov. Foreliggende lovforslag åpner imidlertid for en slik mulighet idet departementet gis vidtgående myndighet til å gi forskrifter på området. Vi antar derfor at denne problemstilling bør vurderes ved utforming av forskrifter på området.