Bakgrunnen for at departementet fant behov for en gjennomgang
av mer grunnleggende karakter av reglene om parlamentarisk styreform
i kommuneloven, var en erkjennelse av at kommuneloven hittil neppe
har fanget opp alle særegne spørsmål
som oppstår ved innføring av parlamentarisk styreform
i kommuner og fylkeskommuner. Oslo kommune hadde også påpekt
dette overfor departementet og ved flere anledninger tatt opp spørsmål
om forståelse og anvendelse av regelverket i kommuneloven.
I arbeidet med parlamentarismereglene har departementet hatt
en klar intensjon om at disse reglene i prinsippet skal passe i
enhver kommune og fylkeskommune. Det har derfor vært viktig å ha
et perspektiv ut over Oslo kommune. Da de praktiske erfaringene
med bruk av parlamentarisk styreform hittil bare finnes i Oslo,
fant departementet det likevel naturlig å invitere representanter
fra denne kommunen til et samarbeid om videreutvikling av regelverket.
En arbeidsgruppe bestående av representanter fra administrasjonen
i Oslo kommune (bystyrets sekretariat og to av byrådsavdelingene)
og medarbeidere i departementet utformet grunnlaget for høringsnotatet.
I proposisjonen foretas en samlet gjennomgang av regelverket
i tilknytning til kommunal parlamentarisme. Vedtakelsen av kommuneloven
innebar at det for første gang ble gitt regler av permanent
karakter om denne alternative styringsformen for kommunesektoren.
Departementet har derfor valgt å gi en relativt utførlig
framstilling både av gjeldende rett og de vurderinger som
lå til grunn for departementets forslag til lovendringer
i høringsnotat av september 1997, og som i overveiende
grad følges disse forslagene opp i proposisjonen.
Departementet mottok i alt 68 svar i høringsrunden.
I stor grad har høringsinstansene meddelt tilfredshet med
at reglene gjennomgås samlet. De enkelte lovforslagene
har i stor grad fått høringsinstansenes støtte.
På bakgrunn av den overveiende positive responsen i
høringsrunden, har departementet i all hovedsak lagt forslagene
i høringsnotatet til grunn for lovforslagene i proposisjonen.
På et par punkter er det foretatt lovtekniske endringer,
men uten at dette har betydning for realiteten. Departementet har
også fulgt opp et par av de konkrete merknadene fra høringsrunden og
fremmer forslag til lovendring i tråd med disse. Endelig
har departementet av eget tiltak tatt med en presisering av rådets
rett og plikt til å fremme innstilling til kommunestyret
eller fylkestinget i økonomisaker. Det fremmes også forslag
til en teknisk justering av opplæringsloven.
I proposisjonen er det gitt en omtale av forslag til særregler
for å innpasse kommunalt eller fylkeskommunalt foretak
i parlamentarisk styreform, jf. Ot.prp. nr. 53 (1997-98) Om lov
om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m.m.
(kommunalt og fylkeskommunalt foretak). Lovforslagene tilknyttet
foretak ved parlamentarisme bygger på hovedprinsippene
som ble lagt til grunn i høringsnotatet, men er utarbeidet
i etterkant i påvente av regjeringens behandling av proposisjonen
om foretak. Departementet har ikke sendt disse lovforslagene på høring
da dette ble ansett unødvendig på grunn av reglenes
innhold. Det er også ønskelig å få lovreglene
tilknyttet foretak behandlet i Stortinget samtidig med øvrige endringer
i reglene om parlamentarisk styreform.
Etter høringsrunden har departementet også innarbeidet
et forslag til endret formulering i straffeloven § 79
femte ledd, slik at adgangen til å delegere begjæring
om offentlig påtale på vegne av kommuner eller fylkeskommuner,
følger systemet i kommuneloven. Denne endringen er foretatt
på grunnlag av synspunkter som er fremkommet i høringsrunden.
Etter dette foreslås følgende endringer i kommuneloven
vedrørende parlamentarisk styreform:
Regel om prosedyren ved gjeninnføring
av tradisjonell styringsmodell i tråd med innføring
av parlamentarisme, men likevel slik at det bare kreves vanlig flertall
av kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer (§ 18).
Nye regler for valg, avstemning og saksbehandling ved valg
av råd. Lovforslag i tråd med innholdet i høringsnotatet,
men med visse lovtekniske justeringer (§ 19 nr.
3-nr. 6).
Forslag om at kommunestyret og fylkestinget kan gi rådet
adgang til å opprette særskilte styrer for enkelte
deler av virksomheten i kommunen eller fylkeskommunen. Styrer etter
denne modellen vil ligge i linjen mellom rådet og daglig
leder av den enkelte virksomhet, institusjon e.l. (ny § 20
nr. 3).
Adgang for kommunestyret til å gi kommunerådet myndighet
som fast utvalg for plansaker etter plan- og bygningsloven. Rådets
møter skal i utgangspunktet holdes for åpne dører
når rådet opptrer som planutvalg (plan- og bygningsloven § 9-1).
Klargjøring av retten for rådets leder
til å delta i alle møter i folkevalgte organer,
med unntak av kontrollutvalget (som nå) og kommunestyrets eller
fylkestingets egne organer når disse behandler saker om
organisering av egen eller kommunestyrets/fylkestingets
virksomhet. Ordførers møterett foreslås
ikke å omfatte møtene i rådet. Disse forslagene
er i tråd med høringsnotatet, men møteretten
for rådets leder er nærmere avgrenset i samsvar
med Oslo kommunes høringsuttalelse (§§ 9-4
og 20 nr. 5).
Forslag om særskilte valgbarhetsregler for ansatte i
rådets sekretariat med myndighet delegert fra rådet.
Personer med slik tilknytning til rådet vil etter forslaget
ikke være valgbare til kommunestyret, fylkestinget eller
organer som nevnt i kommuneloven § 14 nr. 1. Det
endelige lovforslaget er utformet i samsvar med forslag fra Oslo
kommune, noe som innebærer at en mindre krets vil bli utelukket
fra valg enn det forslaget i høringsnotatet ville ha medført
(§ 14 nr. 1 bokstav b og valgloven § 13).
Presisering av rådets kompetanse til å opprette
og nedlegge stillinger (§ 24 nr. 1).
Presisering av rådets kompetanse til å avgi
innstilling til vedtak om økonomiplan og årsbudsjett. Forslaget
er ikke tatt med i høringsnotatet, men innebærer
ingen endring i forhold til forståelsen av gjeldende rett
(§§ 44 og 45).
Særskilte regler om foretak ved parlamentarisk styreform.
Den prinsipielt sett viktigste regelen er forslaget om at kommunestyret
eller fylkestinget kan gi rådet adgang til å oppnevne
medlemmer til styret for foretak, slik at rådet får
styringsansvaret i forhold til slike organer. Etter forslaget må likevel
kommunestyret eller fylkestinget selv treffe vedtak om selve opprettelsen
av foretak og fastsette vedtektene. Forslagene innebærer
tillegg til Ot.prp. nr. 53 (1997-98) og berører følgende
paragrafer i kommuneloven: § 62 (ny nr. 2), § 68
nr. 8 og § 70.
Endrede delegasjonsregler i straffeloven § 79 femte
ledd.
Komiteen mener det er viktig å gi
kommunene og fylkeskommunene størst mulig frihet til å organisere
seg slik de selv ønsker. Komiteen mener
også det er svært viktig, og vil være
med på å fornye lokaldemokratiet, dersom det legges
til rette for at fylkeskommunene og kommunene kan organisere seg
mer etter eget ønske. Komiteen mener at
det spesielt i fylkeskommunene, men også i de større
kommunene, kan være behov for i større grad å synliggjøre
hvem som utgjør det ansvarlige flertall og hvem som er
i opposisjon. Innføring av en parlamentarisk styringsform vil
kunne medvirke til dette.
Komiteen vil understreke viktigheten av prinsippet
om åpenhet i forvaltningen.
Komiteen vil vise til departementets brev av 16. februar
1999, som svar på spørsmål fra Erna Solberg
om regelverket for møtevirksomhet i parlamentarisk styrte
kommuner:
«Departementet har lagt til grunn at komiteer
som utgår fra kommunestyret eller fylkestinget og som kun har
en rolle som saksforberedende/innstillende organ til kommunestyret/fylkestinget,
ikke er et organ som nevnt i kommunelovens § 10,
men at bruk av slike komiteer er en arbeidsform for
kommunestyre/fylkestinget. Slike komiteer vil dermed utføre
sine oppgaver på grunnlag av et reglement etter § 39
- fastsatt av kommunestyret eller fylkestinget selv. Departementet
vurderer det imidlertid slik at dersom komiteen har eller kan få beslutningsmyndighet
på grunnlag av delegering fra kommunestyret/fylkestinget,
er komiteen å anse som et fast utvalg - og er dermed undergitt
kommunelovens saksbehandlingsregler m.v.»
Komiteen vil påpeke likheten mellom det
saksforberedende arbeidet som utføres av faste utvalg i kommuner
med parlamentarisk styre og komitéarbeidet i Stortinget.
På samme måte som Stortinget selv fastsetter sin
forretningsorden må kommuner med parlamentariske styre
innrømmes den samme rett innenfor de rammer kommuneloven
setter.
Komiteen forstår lovverket slik at det
er arbeidets karakter som må være førende
for om utvalgsmøter skal være åpene for
offentligheten. Er arbeidet av forberedende art, er dette å betrakte
som møte i henhold til § 39 i kommuneloven
og møtet kan derfor være lukket for offentligheten.
Er arbeidet av besluttende karakter, er møtet å betrakte
som møte i henhold til § 10, og skal
være åpent for offentligheten.
Komiteen mener dette medfører at de kommuner
som har et parlamentarisk styresett må organisere møteavviklingen
i faste utvalg, slik at det er klart hvilke saker som er av saksforberedende
art, og hvilke saker som det skal fattes beslutninger i.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet og Høyre, ønsker å fornye
lokaldemokratiet og mener det er viktig å gi kommunene
og fylkeskommunene størst mulig frihet til å organisere
seg slik de selv ønsker. Flertallet er ikke
enig med Regjeringen i at det skal kreves 2/3 flertall
ved innføring av en parlamentarisk styringsform og vanlig
flertall for å gå tilbake til en formannskapsmodell. Flertallet mener at å skifte
styringsform er en vesentlig endring, og mener det er viktig at
beslutning om dette må vedtas to ganger. Flertallet mener
at begge endringene er av vesentlig art, og derfor skal ha det samme
flertall.
Flertallet viser til brev fra Kommunal- og regionaldepartementet
v/statsråden av 22. februar 1999 som
svar på spørsmål om et eventuelt vedtak
i Stortinget om innføring av parlamentarisk styreform i kommunene
ved simpelt flertall, vil kunne gjelde for innføring av
slik styreform i valgperioden 1999-2003. Fra departementets brev
siteres:
«En lovbestemmelse får virkning
fra tidspunktet for ikrafttredelsen av bestemmelsen. Forslag om
parlamentarisk styringsform må etter kommuneloven være
fremmet og votert over i kommunestyret/fylkestinget i inneværende
valgperiode innen utgangen av 1998, jf kommuneloven § 18
nr. 1. Beslutningen om parlamentarisk styre må så være
fattet og iverksatt innen det andre året i den kommende
valgperioden tar til, jf kommuneloven § 18 nr.
2. Dette vil si at beslutningen må være fattet
og iverksatt innen 31. desember 2000. Dersom en slik lovendring
blir satt i kraft slik at parlamentarisk styringsform kan vedtas
og iverksettes innen utgangen av år 2000, vil den kunne
gjelde for valgperioden 1999-2003.
Jeg tar sikte på å iverksette
lovendringene fra 1. juli i år - forutsatt at
Stortinget behandler proposisjonen nå i vårsesjonen.»
Flertallet mener at vanlig flertall er tilstrekkelig
for å gå over til en parlamentarisk styringsform,
og det samme må gjelde dersom det vedtas å gå tilbake
til en formannskapsmodell.
I dag er Oslo kommune den eneste kommunen som styres etter en
parlamentarisk styringsform. Flertallet er kjent
med at det er mange fylkeskommuner og større bykommuner
som vurderer å gå over til en parlamentarisk styringsform
fra neste valgperiode. Flertallet mener dette kan
være med på å fornye lokaldemokratiet
og ønsker å legge minst mulige hindringer i veien
for en slik organisering. Dersom det kreves 2/3 flertall,
vil en del av disse kommunene ikke gis mulighet, fordi et mindretall
vil kunne stoppe en slik omgjøring.
Flertallet mener at det ikke kan være
riktig at 1/3 av representantene i kommunen/fylkeskommunen skal
kunne stoppe en endring av organisasjonsformen som et flertall ønsker. Flertallet er
ikke kjent med at kommuneloven på noe annet punkt krevet
2/3 flertall ved avstemming.
Flertallet viser også til at ved behandlingen
av kommuneloven i 1992 ga Stortinget tilslutning til Regjeringens
forslag om at kommunen i størst mulig grad har frihet til å organisere
seg politisk og administrativt som de selv ønsker. Flertallet vil
følge opp dette og ikke gjøre det unødig
vanskelig for kommunene/fylkeskommunene å organisere
slik de selv ønsker.
Flertallet viser til forslag under kap. 6.3.1.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter
Regjeringens forslag om endringer i prosedyrebestemmelsene for innføring og
endring av kommunens styringsmodell.
I dag er det bare Oslo kommune som styres etter en parlamentarisk
styremodell. Dette innebærer at erfaringene med denne styringsformen
er begrenset. Disse medlemmer mener den manglende
erfaringsbakgrunnen medfører behov for bred enighet om å innføre
parlamentarisk styringsform. Krav om 2/3 flertall vil sikre
en slik bred enighet.
Disse medlemmer vil påpeke at endringene som
er foreslått i prosedyren for gjeninnføring av
tradisjonell styreform sikrer at de kommuner som innfører
parlamentarisme får erfaring over en så lang periode
at de vil kunne danne seg en oppfatning av om denne styringsmodellen
bør føres videre eller ikke.
Disse medlemmer mener det vil være mindre
omfattende å gå tilbake til en kjent styringsform enn å innføre
en ny styringsmodell. Det vil derfor være tilstrekkelig
med vanlig flertall for gjeninnføring av formannskapsmodellen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil
signalisere en positiv holdning til at flere kommuner og fylkeskommuner
innfører parlamentarisk styreform.
Dette medlem kan ikke støtte forslaget
om at det i parlamentarisk styrte kommuner skal være mulighet
for å legge oppgavene til det faste utvalg for plansaker
til kommunerådet.
Dette medlem viser til Innst. O. nr. 135 (1992-93)
om tilpassing av særlovgivningen til ny kommunelov, der
en samlet komité uttaler:
«Komiteen mener at tungtveiende hensyn tilsier at det
bør være et fast utvalg for plansaker, slik at
totrinns folkevalgt behandling av plansaker sikres. Komiteen mener
det ut fra saksområdets art er særlig viktig at
de berørte interesser blir avveid mot de samfunnsmessige
interesser i en grundig politisk prosess.»
Dette medlem vil vise til at det faste utvalg for
plansaker er tillagt store fullmakter i saker som ofte er prinsipielt
viktig. Dette gjelder f.eks:
Behandling, evt. avvisning, av reguleringsplan fram
til vedtak i kommunestyret.
Mindre vesentlig endring av reguleringsplan, som endelig
vedtas av utvalget.
Bebyggelsesplaner, som endelig vedtas av utvalget.
Utvalget kan vedta midlertidig bygge- og deleforbud.
Utvalget er dispensasjonsmyndighet for en rekke av plan-
og bygningslovens bestemmelser, bl.a. dispensasjon fra arealdelen
av kommuneplanen, reguleringsplan og bebyggelsesplan.
På bakgrunn av den omfattende kompetanse som er lagt
til planutvalget, finner dette medlem det uheldig å legge
disse oppgavene til et ikke-representativt organ som kommunerådet. Dette
medlem finner at hensynet til lokaldemokratiet er best ivaretatt ved
at slike saker behandles i et organ sammensatt ut fra kommunestyrets
sammensetning.
Når det gjelder «bygningssaker» minner dette medlem om
at det her allerede er utstrakte muligheter til å delegere
vedtaksfullmakt til administrasjonen.
Dette medlem vil videre peke på at klager
på vedtak fattet i det faste utvalg for plansaker etter
plan- og bygningsloven, behandles av Fylkesmannen uten forutgående
behandling i annet organ i kommunen. I slike klagesaker er det primært
forholdet til lovgivningen som prøves, mens Fylkesmannen
normalt er meget varsom med å vurdere kommunens skjønnsutøvelse.
Også for å sikre behandling av slike saker i et representativt
sammensatt organ mener dette medlem det vil være
riktig at en også i kommuner med parlamentarisk styreform
beholder det faste utvalg for plansaker som obligatorisk utvalg.