3.1 Sammendrag

3.1.1 Kort om forslaget i Ot.prp. nr. 60 (1995-1996)

I Ot.prp. nr. 60 (1995-1996) ble det foreslått at lovbrytere som på grunn av psykisk utviklingshemming ikke kunne straffes, skulle kunne idømmes særreaksjonen tvungen omsorg.

Den tvungne omsorgen skulle i hovedsak foregå i bolig med heldøgns omsorgstjenester, og i utgangspunktet være den enkelte kommunes ansvar, men suppleres med et statlig ansvar. Det ble foreslått å etablere en statlig fagenhet ved en sentral institusjon hvor den domfelte skulle ha døgnomsorg i det første halvåret etter at dommen var rettskraftig.

3.1.2 Føringene i Innst. O. nr. 33 (1996-1997)

Justiskomiteens flertall var enig i at det burde innføres en særreaksjon kalt tvungen omsorg, men mente denne særreaksjonen bare skal kunne idømmes lovbrytere som er psykisk utviklingshemmet i høy grad (IQ under 55), og at den bør være et statlig ansvar. De ulike fraksjoners synspunkter gjengis i proposisjonen.

3.1.3 Vilkårene for en særreaksjon for utilregnelige psykisk utviklingshemmede lovbrytere

Vilkårene for å idømme en særreaksjon for utilregnelige psykisk utviklingshemmede skal være de samme som for å idømme særreaksjonen overføring til tvunget psykisk helsevern, jf. Ot.prp. nr. 87 (1993-1994) og Innst. O. nr. 34 (1996-1997).

3.1.4 Hovedinnholdet i særreaksjonen for utilregnelige psykisk utviklingshemmede lovbrytere

En oversikt over innholdet i gjeldende regler om sikring er gitt i Ot.prp. nr. 60 (1995-1996). Det er i dag 29 psykisk utviklingshemmede som utholder sikring i kommunale opplegg. Departementet antar at mange av disse har en IQ over 55 og ikke ville vært aktuelle for tvungen omsorg.

En oversikt over gjennomføringen av strafferettslige reaksjoner overfor psykisk utviklingshemmede i Danmark, Finland og Sverige er også gitt i Ot.prp. nr. 60 (1995-1996). Endringer i reglene foretatt etter dette refereres kort i proposisjonen.

Departementet foreslo i høringsbrevet at bestemmelser om særreaksjonen tvungen omsorg dels skulle tas inn i straffeloven § 39 a, dels i forskrifter. En sentral fagenhet skulle ha ansvaret for gjennomføringen av særreaksjonen tvungen omsorg, og særreaksjonen skulle som hovedregel gjennomføres der. Departementet uttalte at det etter en tid kunne vurderes om funksjonen burde spres ved at det opprettes fagenheter på regionalt nivå. Departementet foreslo at fagenheten - i alle fall i første omgang - organisatorisk skulle knyttes til en regional sikkerhetsavdeling.

Stortinget har åpnet for at fagenheten skal kunne inngå avtale med en kommune om at den domfelte skal utholde en del av særreaksjonen i kommunen. Departementet foreslo en slik avtaleadgang. Det kan også være andre aktuelle avtaleparter. Slike avtaler skal være frivillige fra avtalepartenes side, men bør søkes gjennomført der dette framstår som et bedre alternativ for den domfelte enn opphold i fagenheten, og sikkerhetshensyn ikke taler mot det.

De fleste høringsinstansene støtter forslaget om at ansvaret for særreaksjonen tvungen omsorg bør være statlig. 13 av 28 høringsinstanser er generelt positive til at tvungen omsorg skal utholdes i en sentral fagenhet, mens 10 mener at tvungen omsorg helt eller delvis bør gjennomføres på regionalt plan. Fem høringsinstanser går inn for at særreaksjonen bør gjennomføres i kommunen.

Statens helsetilsyn gikk sterkt imot forslaget i Ot.prp. nr. 60 (1995-1996) om kommunalt ansvar for særreaksjonsdømte utilregnelige psykisk utviklingshemmede, men mener at forutsetningene nå er endret, og at erfaringene fra enkelte av de kommunene som har hatt sikringsdømte er gode dersom det stilles tilstrekkelige økonomiske og faglige ressurser til rådighet.

Fem høringsinstanser støtter forslaget om å knytte fagenheten til en regional sikkerhetsavdeling. Fem høringsinstanser ønsker å supplere eller erstatte denne tilknytningen med kompetanse fra den fylkekommunale habiliteringstjenesten. Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom foreslår at kriminalomsorgen kan være tilknytningspunktet for fagenheten.

Et flertall av høringsinstansene er generelt positive til forslaget om at den som er idømt tvungen omsorg kan utholde en del av særreaksjonen utenfor fag­enheten, men det er delte meninger om i hvilken utstrekning og på hvilke vilkår dette skal skje.

Departementet fastholder i hovedtrekk forslaget i høringsbrevet. Særreaksjonen for utilregnelige psykisk utviklingshemmede kalles «tvungen omsorg», og reglene om særreaksjonen gis dels i straffeloven, dels i forskrifter.

Særreaksjonen tvungen omsorg skal være et statlig ansvar, og bør som hovedregel gjennomføres i en fagenhet. Gjennomføring av særreaksjonen utenfor fagenheten kan bare skje etter avtale.

Departementet understreker at det kan være aktuelt å etablere flere fagenheter, men siden det er usikkert hvor mange personer som vil bli idømt særreaksjonen tvungen omsorg, foreslår departementet at det i alle fall i første omgang bare etableres én enhet.

Departementet legger til grunn at fagenheten kan innhente råd blant annet fra den fylkeskommunale habiliteringstjenesten. Det foreslås at den avtalen som skal inngås mellom fagenheten og avtaleparten også bør inneholde et punkt om slik bistand.

Departementet viderefører forslaget om at fagenheten - i alle fall i første omgang - knyttes til en regional sikkerhetsavdeling innenfor det psykiske helsevernet. Fagenheten må knyttes til en større institusjon som kan gi administrativ og faglig støtte, og som har erfaring med kontroll av personer som kan være farlige.

Departementet viderefører også forslaget om at fagenheten kan inngå avtale med en kommune eller andre (for eksempel fylkeskommune eller privatdrevet botilbud) om at en del av særreaksjonen kan gjennomføres der når hensynet til den domfelte tilsier det, og sikkerhetshensyn ikke taler mot. Det foreslås ikke at det settes en normaltid eller lengstetid for oppholdet i fagenheten.

Departementet foreslår nedfelt en aktivitetsplikt for fagenheten til å forsøke å få i stand en avtale når vilkårene for gjennomføring utenfor fagenheten foreligger. Det foreslås også en hjemmel for å la bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 6A om bruk av tvang overfor psykisk utviklingshemmede gjelde tilsvarende ved gjennomføring av tvungen omsorg utenfor fagenheten, jf. pkt 3.1.6 nedenfor. Det understrekes at utgiftene ved en gjennomføring av tvungen omsorg utenfor fagenheten, skal dekkes av staten.

3.1.5 Gjennomføring av særreaksjonen tvungen omsorg i fagenheten

Departementet foreslo i høringsbrevet at fagenheten skulle ha ansvaret for å sette i verk den tvungne omsorgen straks påtalemyndigheten har gitt melding om at dommen er rettskraftig. Bestemmelsene i psykisk helsevernlov kapittel 1 (alminnelige bestemmelser), kapittel 4 (gjennomføring av psykisk helsevern) og kapittel 6 (kontroll og etterprøving) bør gjelde så langt de passer. Blant annet får man et regelverk om adgangen til bruk av tvang, jf. kapittel 4. Det ble imidlertid gjort unntak bl.a. fra reglene om adgang til å gripe inn i retten til å kommunisere med omverdenen, og om tvangsbehandling med medikamenter. Den domfelte må kunne holdes tilbake mot sin vilje og hentes tilbake ved rømning, om nødvendig med tvang.

Den faglig ansvarlige ved fagenheten bestemmer hvordan omsorgen til enhver tid skal gjennomføres. Om innholdet i den tvungne omsorgen uttalte departementet bl.a. at det skal legges stor vekt på sikkerheten, men den domfelte skal også gis opplæring og trening slik at faren for nye alvorlige lovbrudd reduseres. For øvrig skal det legges vekt på at den domfelte gis en mest mulig meningsfull tilværelse.

Noen høringsinstanser er generelt positive til at psykisk helsevernloven kapitlene 1, 4 og 6 skal gjelde under oppholdet i fagenheten. Flere mener det må foretas en avklaring mellom forslaget om anvendelse av psykisk helsevernlov og eksisterende regler i sosialtjenesteloven kapittel 6A om bruk av tvang overfor psykisk utviklingshemmede. Enkelte går imot at psykisk helsevernlov skal gjelde for utilregnelige psykisk utviklingshemmede, andre mener det bør være adgang til tvangsmedisinering.

Departementet viderefører i hovedtrekk forslaget i høringsbrevet. Det legges til grunn at sosialtjenesteloven kapittel 6A ikke gjelder direkte når tvungen omsorg gjennomføres i fagenheten. Departementet har funnet tilknytningen til psykisk helsevernloven mer naturlig bl.a. siden fagenheten foreslås knyttet til en eksisterende sterkavdeling innenfor det psykiske helsevernet. Departementet presiserer at en tilsvarende anvendelse ikke innebærer at psykisk utviklingshemmede anses som sinnslidende. Forskriftshjemmelen departementet foreslår i straffeloven § 39 a bør imidlertid åpne for at kapittel 6A også kan gis tilsvarende anvendelse når tvungen omsorg gjennomføres i fag­enheten.

Departementet har ellers i samråd med Sosial- og helsedepartementet kommet til at det likevel ikke bør gjøres unntak fra reglene om tvangsmedisinering. De nærmere vilkårene for en slik behandling skal fastsettes i forskrift. Det bør også gis forskrifter om bruk av tvangsmidler i fagenheten.

3.1.6 Gjennomføring av særreaksjonen tvungen omsorg utenfor fagenheten

Departementet gikk i høringsbrevet inn for at det bør være adgang til å holde den domfelte tilbake i boenheten, og sikre at han eller hun ikke forlater denne uten tillatelse. Reglene i psykisk helsevernloven kapittel 1 og kapittel 6 skulle gjelde tilsvarende så langt de passer også når den domfelte bor utenfor fagenheten. Derimot skulle bestemmelsene i kapittel 4, som i hovedsak regulerer bruk av tvang, ikke gjelde.

Et flertall i justiskomiteen ville i Innst. O. nr. 33 (1996-1997) gi påtalemyndigheten en adgang til å kreve rettslig prøving av vedtak om å overføre den særreaksjonsdømte fra fagenheten til en kommune. Departementet var usikker på om en slik ordning ville være hensiktsmessig.

En rekke høringsinstanser har tatt opp spørsmålet om anvendelse av sosialtjenesteloven kapittel 6A (Rettigheter og begrensning og kontroll med bruk av tvang og makt mv. overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming). Det er ulike syn på om påtalemyndigheten bør ha adgang til å kreve rettslig prøving av vedtak om å overføre den særreaksjonsdømte fra fagenheten til en kommune.

De fleste høringsinstansene er generelt positive til at utgiftene ved gjennomføringen av særreaksjonen utenfor fagenheten skal dekkes av staten.

Departementet viderefører i hovedsak forslaget i høringsbrevet. Det vil bli foreslått i forskriften om tvungen omsorg at enkelte avgjørelser i forbindelse med opphold utenfor fagenheten skal kunne påklages til kontrollkommisjonen.

Gjennomføringen av særreaksjonen tvungen omsorg er et fullt ut statlig ansvar, og departementet antar derfor at sosialtjenestelovens regler om kommunale tjenester i utgangspunktet ikke gjelder. Departementet har, i samråd med Sosial- og helsedepartementet, kommet til at det ikke nå bør tas inn i loven en bestemmelse om at sosialtjenesteloven kapittel 6A skal gjelde tilsvarende. Disse reglene er midlertidige, og det kan være behov for tilpasninger i forhold til saksbehandlingsreglene som ikke lovteksten bør utvides med. Departementet foreslår at det i stedet gis en bestemmelse om at Kongen i forskrift kan fastsette at bestemmelser i sosialtjenesteloven kap. 6A skal gjelde tilsvarende.

Departementet foreslår ikke at påtalemyndigheten får adgang til å kreve rettslig prøving av vedtak om å overføre særreaksjonsdømte fra fagenheten til en kommune.

3.1.7 Opphør av særreaksjonen tvungen omsorg

Departementet legger til grunn at straffeloven § 39 b skal gi felles regler om opphør av særreaksjonene for utilregnelige lovbrytere, dvs. både for tvungen omsorg og for overføring til tvunget psykisk helsevern.

Tvungen omsorg kan etter forslaget bare opprettholdes når vilkåret om gjentakelsesfare fortsatt er oppfylt. Den domfelte og de andre klageberettigete skal årlig kunne få domstolsprøvd spørsmålet om opphør av særreaksjonen. Og hvert tredje år skal spørsmålet om opphør vurderes av retten. Påtalemyndigheten kan til enhver tid beslutte opphør av reaksjonen.

Flere mener særreaksjonen tvungen omsorg bør gjøres tidsbegrenset, men at det må være mulig for domstolen å beslutte forlengelse av reaksjonen. Departementet viser til at justiskomiteens flertall fullt ut støttet at særreaksjoner for utilregnelige skal være tids­ubestemte.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at lovforslaget omfatter bestemmelser som sterkt griper inn i den enkeltes personlige forhold. Komiteen forutsetter at lovforslaget er i tråd med Den europeiske menneskerettighetskonvensjon.

Komiteen har merket seg at det er noe uenighet blant høringsinstansene om hvem som skal ha ansvaret for gjennomføringen av reaksjonen tvungen omsorg, og om den bør gjennomføres i en sentral fagenhet, på et regionalt plan eller i kommunene. Komiteen har spesielt merket seg at Statens helsetilsyn har endret syn, og nå mener at kommunene bør ha ansvaret for reaksjonen forutsatt at det stilles tilstrekkelige økonomiske og faglige ressurser til rådighet.

Komiteen ser at det kan være gode argumenter for andre løsninger enn det departementet har foreslått, men mener at ansvaret for reaksjonen bør være statlig. Komiteen viser til at flertallet i Innst. O. nr. 33 (1996-1997) mente at staten bør ha hovedansvaret for tiltak som primært har som hensikt å sikre samfunnet mot alvorlige forbrytelser. Videre mente flertallet at det lå klart utenfor kommunenes naturlige ansvarsområde å stå ansvarlig for gjennomføringen av en idømt reaksjon som skal være et alternativ til straff, uansett lovbryterens sinnstilstand og evnenivå.

Komiteen mener de synspunktene som flertallet representerte fortsatt er prinsipielt riktige, og dermed bør være avgjørende for hvor ansvaret plasseres – altså hos staten.

Komiteen er enig i at særreaksjonen tvungen omsorg som hovedregel bør gjennomføres i en fagenhet. Komiteen viser til at departementet har fulgt opp flertallets syn i Ot.prp. nr. 33 (1996-1997) om at det også bør være mulig å gjennomføre særreaksjonen utenfor fagenheten, men at det bare skal gjøres etter avtale med en kommune, fylkeskommune eller andre parter (for eksempel privatdrevet botilbud).

Komiteen understreker at særreaksjonen bare kan gjennomføres utenfor fagenheten dersom sikkerhetshensyn ikke taler mot det, og hensynet til domfelte tilsier det. Komiteen vil videre understreke at jo større gjentakelsesfaren er, jo større krav må det stilles til sikkerhetstiltakene. Komiteen er enig i at alle utgifter ved gjennomføringen av særreaksjonen skal dekkes av staten, også der særreaksjonen gjennomføres utenfor fagenheten. Komiteen mener det ville være prinsipielt galt om andre parter enn staten ble belastet økonomisk for noe som er et statlig ansvar.

Komiteen støtter departementets forslag om at fagenheten bør knyttes til en regional sikkerhetsavdeling innenfor det psykiske helsevernet. Komiteen understreker betydningen av at fagenheten blir knyttet til en større institusjon som kan gi administrativ og faglig støtte, og som har erfaring med kontroll av personer som kan være farlige. Komiteen mener dette er viktig for at særreaksjonen skal gjennomføres på en god måte.

Komiteen støtter departementets forslag om at det ikke settes noen normaltid eller lengstetid for oppholdet i fagenheten, men at dette må settes ut fra en individuell vurdering. Komiteen understreker at det er svært viktig med god ekspertise og høy faglig kvalitet på vurdering av risiko for farlighet for å unngå uriktige beslutninger.

Komiteen støtter forslaget om at den domfelte kan kreve at domstolen årlig vurderer om særreaksjonen kan opphøre.

Komiteen har merket seg at mange høringsinstanser mener at den domfelte til en viss grad bør utholde tvungen omsorg utenfor fagenheten fordi det vil medføre bedre rehabiliteringsmuligheter for den domfelte enn opphold i fagenheten. Komiteen har videre registrert at noen høringsinstanser frykter at etableringen av en sentral fagenhet vil føre til en oppblomstring av vanskelig og utfordrende atferd hos den enkelte, med dertil hørende økt fare for utfordrende og skadelig adferd. Komiteen viser til at flest høringsinstanser likevel slutter opp om forslaget om en sentral fagenhet. Komiteen er enig med departementet i at det kan være aktuelt å opprette flere fagenheter, blant annet for å avhjelpe ulempene i forhold til avstanden til den domfeltes nærmiljø.

Komiteen vil understreke viktigheten av at særreaksjonen iverksettes straks påtalemyndigheten har gitt melding om at dommen er rettskraftig.

Når det gjelder lov om sosiale tjenester og lov om psykisk helsevern, slutter komiteen seg også til departementets forslag om hvilke regler som bør gjelde for særreaksjonen tvungen omsorg.

Komiteen viser til at flertallet ved behandlingen av Innst. O nr. 33 (1996-1997) mente at påtalemyndigheten burde ha en adgang til rettslig overprøving av vedtak om at en særreaksjonsdømt skal overføres fra fagenheten til en kommune. Denne klageadgangen ville komme i tillegg til adgangen til å klage til kontrollkommisjonen. Komiteen har merket seg at bare to høringsinstanser har uttalt seg om dette spørsmålet. Riksadvokaten går imot forslaget om å gi påtalemyndigheten rett til å bringe avgjørelsen inn for en domstol. Riksadvokaten uttaler at man bør være varsom med å gi påtalemyndigheten en form for løpende oppfølgingsansvar for så vidt gjelder sikkerheten ved gjennomføring av særreaksjonen. Det ansvaret er, og bør være, hos den faglig ansvarlige, mener Riksadvokaten. Oslo politidistrikt mener derimot at påtalemyndigheten bør ha adgang til å kreve rettslig prøving av slike vedtak.

Komiteen har merket seg at departementet på dette området ikke følger opp flertallets innstilling i Innst. O. nr. 33 (1996-1997). Når komiteen slutter seg til departementets synspunkt på dette området, legger den avgjørende vekt på Riksadvokatens høringsuttalelse. Komiteen understreker at dersom det skulle vise seg utilfredsstillende at påtalemyndigheten ikke har adgang til rettslig prøving av en slik avgjørelse, bør saken raskt legges fram på ny for Stortinget.

Komiteen støtter departementets forslag om at enkelte avgjørelser i forbindelse med opphold utenfor fagenheten skal kunne påklages til kontrollkommisjonen.

Komiteen er enig i at særreaksjonen tvungen omsorg skal være tidsubestemt. En forutsetning for at særreaksjonen skal kunne opprettholdes, er at faren for gjentakelse fortsatt er oppfylt. Komiteen viser til at den domfelte og andre klageberettigede kan få prøvet spørsmålet om opphør av særreaksjonen ved domstolene hvert år. Komiteen viser også til at retten hvert tredje år skal vurdere spørsmålet om opphør, og at påtalemyndigheten til enhver tid kan beslutte opphør av reaksjonen.