I tillegg til å videreføre formålene
i gjeldende rett mente utvalget at også miljøhensynet
burde fremkomme i lovens formålsbestemmelse, og fremmet
forslag om dette i lovutkastets § 1.
De uttalelser som er kommet i forhold til formålsbestemmelsen
har i det alt vesentlige vært knyttet til selve oppbyggingen
av bestemmelsen uten at det materielle innholdet har vært
kommentert.
Departementet har på bakgrunn av høringskommentarene
foretatt endringer i utvalgets opprinnelige forslag til formålbestemmelse
som var meget detaljert.
Formålsbestemmelsen angir nå bare hvilke verdier
loven ivaretar. Ut fra at arbeidet med brann- og eksplosjonsvern
som regel også vil ha en positiv effekt for miljøet,
finner departementet at det er systematisk riktig å nevne
miljø som en av de verdier som skal vernes mot brann og
eksplosjon. Loven vil være sekundær i forhold
til forurensningsloven, og kan ikke hjemle forebyggende og beredskapsmessige
tiltak som kun er begrunnet i miljøhensyn. Derimot vil
man ved valget mellom løsninger som er sikkerhetsmessig likeverdige
måtte velge de mest miljøvennlige. Lovens formålsbestemmelser
er inntatt i § 1.
Utvalgets forslag tar utgangspunkt i at brann- og eksplosjonsvern
fortsatt skal sikres gjennom systematisk helse-, miljø-
og sikkerhetsarbeid i offentlig og privat virksomhet. Utvalget valgte å presisere
selve internkontrollplikten direkte i loven.
Departementet støtter dette. Et så grunnleggende prinsipp
som plikten til et systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid
bør nedfelles direkte i loven, og ikke kun være
avledet gjennom forskrifter. Departementet støtter også utvalget
i at det kan gi en sikkerhetsmessig gevinst ved å innføre
en mulighet for å kreve systematisk helse , miljø-
og sikkerhetsarbeid også overfor andre enn virksomheter.
Dette er reflektert i lovutkastet § 8.
Komiteen er enig i at prinsippet om
systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet i offentlig
og privat virksomhet nedfelles direkte i loven.
Komiteen mener det er viktig at internkontrollplikten
fremkommer direkte i loven og at tilsynsvirksomheten baseres på internkontrollprinsippet.
Dette betyr at virksomhetene må kunne dokumentere overfor
tilsynsmyndighetene at loven og forskriftene blir fulgt opp. Gjennom å plassere
ansvaret for sikkerheten hos virksomhetene stimuleres nytenking
og kreativitet i arbeidet med å fremme økt sikkerhet.
Komiteen vil påpeke at det i høringene
med Norsk Brannbefals Forbund kom fram at det er tilfeller der nødretten
kommer i konflikt med ulike verneregler i AML og internkontrollforskriften.
Problemet kan oppstå i nødsituasjoner både
i forbindelse med effektiv slokking og ved øvelser. Det
er uklart om dette kan få rettslige konsekvenser for den
ansvarlige. Komiteen ber Regjeringen avklare dette
spørsmålet og komme tilbake til Stortinget med
forslag der pålagt ansvar og regelverk ikke er i innbyrdes
motstrid.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil påpeke
at dersom en skal nå målet om økt sikkerhet
må både internkontrollen og myndighetstilsyn og
kontroll styrkes. Risikoen for å bli tatt i ulovligheter
er en viktig forebyggende faktor. Myndighetene må følge
opp ordninger med internkontroll med ulike kontrolltiltak slik at
alvorligheten i påleggene understrekes og ulovligheter
oppdages. Det er viktig at det etableres en dialog mellom brannmyndigheten
og virksomhet ved etablering av internkontrollsystemer.
Utvalget mente at risikoanalyser i større grad enn i
dag må benyttes som et verktøy i forhold til sikkerhetsmessige
beslutninger, og være et viktig element i pliktsubjektenes
dokumentasjon av sikkerhet. Gjennom systematisk bruk av slike analyser
vil man bedre kunne belyse viktige forhold i beslutningsgrunnlaget, og
dermed redusere sannsynligheten for at ulykker skjer og at konsekvensene
av eventuelle ulykker minimeres.
Risikokartlegging og analyse av forskjellige ulykkesscenarier
vil også være viktig i forhold til beslutninger
om bemanning, utrustning og kompetanse innen både offentlig
og privat beredskap.
Under henvisning til kartleggingen av svakhetene ved den eksisterende
lovgivning gikk utvalget generelt inn for at den nye loven må legge
til grunn at det er den konkrete risiko som skal være avgjørende
for tilsynsfordeling, for hvordan tilsynet skal legges opp, om det
er behov for særskilte tillatelser og for hvem som i tilfelle
skal gi disse.
Utvalget merket seg at godkjennings- og tillatelseskravene i
gjeldende lovgivning i stor grad har vært oppfattet som
et hinder for et effektivt tilsyn, og la derfor bare i beskjeden
grad opp til særskilte godkjenningsordninger direkte i
loven. Imidlertid mente utvalget at det på områder
hvor det foreligger en særskilt risiko fortsatt kan være
behov for tillatelser og godkjenningsordninger, for eksempel i forbindelse
med bedrifter som kan representere en stor ulykkesrisiko eller i
forbindelse med eksplosiver.
Utvalget pekte på at enkelte objekter har potensial for
storulykke og representerer en særlig utfordring i beredskapssammenheng.
Utvalget foreslo i overensstemmelse med dette en klar presisering
om at loven kommer til anvendelse på slike objekter både
i forhold til forebyggende og beredskapsmessige tiltak. Utvalget
understreket betydningen av at denne type objekter blir underlagt
systematisk og kvalifisert tilsyn for å redusere risikoen
for alvorlig ulykke.
Tradisjonelt har brannvesenenes tilsyn vært innrettet
mot de såkalte særskilte brannobjekter, dvs. objekter
hvor en brann vil kunne medføre mer enn alminnelig fare
for tap av menneskeliv eller for store konsekvenser for øvrig.
En del anlegg og innretninger er imidlertid sårbare i forhold
til brann og eksplosjon i kraft av den betydningen de har i den
lokale infrastruktur, selv om det ikke knytter seg en særlig
personrisiko til disse. Utvalget mente at også slike såbarhetsaspekter
kan tilsi behov for et særskilt tilsyn, og foreslo at kommunene
ved utvelgelsen av objekter hvor det skal gjennomføres
særskilt brannteknisk tilsyn også skal kunne legge
vekt på slike forhold.
Departementet peker på at kvalifiserte risikovurderinger
i forhold til forebyggende og beredskapsmessige tiltak er en grunnleggende
forutsetning for at virksomhetene skal kunne etablere de riktige
tiltak på en kostnadseffektiv måte. Dersom myndighetenes
begrensede tilsynsressurser skal utnyttes mest mulig effektivt må disse
settes inn på de områder hvor risikoen er størst,
og hvor tilsynet kan føre til en størst mulig reduksjon
i risikonivået innen realistiske økonomiske rammer.
Departementet støtter derfor utvalget i at regulering og
tilsyn på brann- og eksplosjonsvernområdet i fremtiden
i større grad må baseres på risikobetraktninger.
Selv om det legges opp til at virksomhetene selv skal gjennomføre
de nødvendige tiltak uten på forhånd å ha
vært i kontakt med DBE; peker departementet på at
forvaltningen har en generell veiledningsplikt, og at det fortsatt
vil være muligheter for virksomhetene til å konsultere
myndighetene i forbindelse med valg av sikkerhetsmessige løsninger.
Det at virksomhetene i større grad enn tidligere blir tvunget
til å finne egne løsninger innen rammen av mer
funksjonelt utformede regler og innen en gitt sikkerhetsmessig ramme,
anser departementet som en fordel fordi det fremmer nytenkning og
kreativitet. Departementet vil for øvrig understreke at
det ikke er tale om å fjerne tilsynsordningene, men om
en mer selektiv bruk av ressursene. Ressursene konsentreres om de
virksomheter som representerer den største risiko uten
at tilsynet nødvendigvis behøver å være
frekvensbasert. Det sier seg selv at tilsynsordningen må evalueres
jevnlig og justeres dersom utviklingen i skadetallene skulle indikere
behov for dette.
Lovutkastet reflekterer disse synspunkter bl.a. gjennom kravet
om risiko- og sårbarhetsanalyse i § 9, kravet
om identifikasjon av særskilte brannobjekter i § 13
og kravene til sikkerhet i virksomheter i kap. 4.
Komiteen er enig i at risikovurderinger
og risikoanalyser skal være det viktigste grunnlaget for
de sikkerhetsmessige beslutninger og tiltak i virksomhetene. På samme
måte skal risikoanalyse være den viktigste dokumentasjon
for virksomhetenes HMS-arbeid overfor tilsynsmyndighetene.
Komiteen vil presisere viktigheten av at det blir foretatt
en kvalifisert sikkerhetsvurdering i de respektive virksomheter.
Det må anses som overordnet viktig at det stilles krav
til sikkerhetsanalysenes kvalitet og innhold. Dårlige risikoanalyser
vil gi svekket sikkerhet og tilsyn. Hele lovreformen avhenger av
en god kvalitetssikring av risikoanalysene.
Komiteen viser til at det pålegges virksomhetene
et eget ansvar til å utarbeide risikoanalyser for å vurdere
sikkerhetsrisikoen. På bakgrunn av sikkerhetsanalysenes
sentrale rolle i den nye loven må det utarbeides forskrifter
og eventuelle veiledninger som angir kriterier for en korrekt risikovurdering.
De enkelte virksomhetene må kunne forholde seg til et felles
verktøy som beskriver hvordan man foretar en korrekt risikovurdering.
På denne måte oppnås en mer lik risikovurdering
over hele landet.