1. Innledning

Lovforslaget i proposisjonen gir nye muligheter for å finansiere utlånsvirksomhet gjennom innhenting av kapital fra verdipapirmarkedet. Forslaget inneholder bestemmelser som legger til rette for at banker, finansieringsforetak og forsikringsselskaper i større grad kan finansiere utlånsvirksomheten ved å utstede obligasjoner i markedet.

For det ene foreslås det regler om finansiering av utlån ved overdragelse av utlånsporteføljen til et spesialforetak (Special Purpose Vehicle - SPV) som på sin side finansierer porteføljekjøpet ved utstedelse av obligasjoner. Det er denne varianten det siktes til med begreper som "securitisation" eller verdipapirisering. Bestemmelsene er utformet slik at den overdragende institusjonen ikke kan påta seg noen form for ansvar for de forpliktelser låntagerne får overfor spesialforetaket etter overdragelsen. Hensikten er å overføre risiko fra den overdragende institusjon til spesialforetaket og obligasjonseierne. Reglene foreslås inntatt som nytt underkapittel V i kapittel 2 i finansieringsvirksomhetsloven (finansvl.).

For det annet foreslås det at kredittforetak skal kunne utstede obligasjoner med særskilt sikkerhet. Denne form for finansiering har gjerne vært omtalt som den såkalte hypotekbankmodellen. Det foreslås ut fra dette bestemmelser som skal sikre at denne type obligasjoner blir særskilt sikre investeringsobjekter. Obligasjonene er sikret med pant i den øremerkede utlånsporteføljen og det stilles en rekke krav til panteobjektet og kredittforetaket mv. Målet er at obligasjonene skal bli attraktive investeringsobjekter gjennom god kredittrating og likviditet. Videre vil det kunne åpnes for lav risikovekting av slike obligasjoner ved beregning av kapitaldekning i finansinstitusjoner, samt en bedre balansestruktur i bankene (bedre samsvar mellom løpetid på innlån og utlån). Reglene foreslås inntatt som nytt underkapittel IV i kapittel 2 i finansvl.

Lovforslaget er basert på Banklovkommisjonens ("Kommisjonen") forslag i NOU 2001:23. Det er særlig finansnæringen som har tatt til orde for å innføre lovregulering om disse forhold. Det er særlig anført et behov for rimeligere og mer langsiktig funding ettersom forskjellen mellom reduserte innskudd fra allmennheten og økte utlån til allmennheten har økt i de senere år. Det har videre vært pekt på behovet for harmonisering av de norske bestemmelsene i tråd med det som opplyses å være vanlig innenfor EØS-området, der så vel verdipapirisering som utstedelse av obligasjoner med særskilt sikkerhet har en viss utbredelse.

Bakgrunnen for lovforslaget (Banklovkommisjonen og Konkurranseflateutvalget) og høringsrunden er omtalt i kapittel 2 i proposisjonen, mens behovet for nye finansieringsformer er omtalt i kapittel 3.

Departementet mener at Konkurranseflateutvalgets anbefalinger, Banklovkommisjonens utredning og tilbakemeldingene fra høringsinstansene viser at det er ønskelig at det gjennom lovgivningen i større grad legges til rette for finansiering av utlån gjennom obligasjonsmarkedet. Departementet legger særlig vekt på de forhold som er nevnt under omtalen av Banklovkommisjonens forslag i kapittel 3.2 i proposisjonen. Departementet har kommet til at det bør åpnes for finansiering av utlån gjennom obligasjonsmarkedet både gjennom verdipapirisering av utlånsporteføljer og gjennom utstedelse av obligasjoner med pant i utlånsportefølje (obligasjoner med særskilt sikkerhet).

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein Rudihagen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, Svein Flåtten, Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen og Per Erik Monsen, fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tørresdal, fra Venstre, May Britt Vihovde, og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen, viser til behovet for konkurransedyktige rammevilkår for norsk finansnæring som per i dag konkurrerer med utenlandske aktører i sitt hjemmemarked. Det blir mer og mer vanlig at norske lånekunder, også forbrukere, tar opp lån direkte i utenlandske kredittinstitusjoner. Det er en forutsetning for å kunne opprettholde en sterk finansnæring at denne har konkurransedyktige rammevilkår i sitt hjemmemarked sammenlignet med utenlandske finansinstitusjoner. Flertallet er derfor positiv til at lovendringsforslaget bedrer muligheten for finansiering av utlån gjennom utstedelse av obligasjoner, ved at verdipapirisering og utstedelse av obligasjoner med særskilt sikkerhet tillates som omtalt i odelstingsproposisjonen.

Flertallet legger også vekt på at lånekunder kan få lavere lånekostnad knyttet til pantelån, på grunn av lavere innlånskostnader hos långiver. Innføring av obligasjoner med lovbestemt fortrinnsrett kan føre til utvikling av et marked med billigere fastrentelån ved boligkjøp og at fastrentelån dermed blir vanligere enn det er i dag. Dette vil gi lånekunder en mer forutberegnelig økonomisk situasjon.

Flertallet viser til at verdipapirisering internasjonalt er etablert som et virkemiddel. Sverige, Finland, England og Frankrike, USA og Canada har verdipapirisering som en del av lovverket for utlånsvirksomhet. Et mindretall i Banklovkommisjonen mener at det ikke bør åpnes for verdipapirisering først og fremst av hensyn til forbrukerne, og at eventuelle spesialforetak for verdipapirisering bør være undergitt tilsyn og kapitalkrav og at hensynet til obligasjonsmarkedet kan ivaretas ved utstedelse av obligasjoner med særskilt sikkerhet. Flertallet viser til at lovforslaget gir forbrukerne rett til aktivt å nekte samtykke til verdipapirisering og at øvrige motforestillinger motveies av betydningen av å sikre konkurransedyktige rammevilkår for norske finansinstitusjoner. For øvrig beholder lånekunden sine rettigheter i henhold til låneavtale og finansavtaleloven.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at i høring i finanskomiteen fremgikk det at verdipapirisering ikke forventes å bli særlig utbredt i Norge på kort sikt, og at ordningen med obligasjoner med særskilt sikkerhet trolig blir mer utbredt.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser imidlertid til at endringer i produkter og markedsforhold skjer relativt raskt i finansmarkedet, og at det derfor er naturlig å etablere et rammeverk for verdipapirisering som er tilgjengelig for det norske finansmarkedet hvis det oppstår behov for det.

Flertallet viser til at lovforslaget med hensyn til finansiering av utlån gjennom at særskilte kredittforetak som kan utstede obligasjoner med pantesikkerhet i utlånsporteføljen (obligasjoner med særskilt sikkerhet) støttes av de fleste høringsinstanser og vurderes som attraktivt av finansnæringen. Det er derfor viktig at denne ordningen nå blir gjort tilgjengelig for norske finansinstitusjoner.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er opptatt av at norsk finansnæring ikke skal ha mindre gunstigere rammevilkår enn konkurrenter i utlandet og av at like konkurransevilkår gir det beste resultatet for norske låntagere.

Disse medlemmer viser til at flere høringsinstanser, bl.a. både Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen i finanskomiteens egen høring, har pekt på at de foreslåtte reglene om verdipapirisering er utformet slik at denne finansieringsmåten ikke vil være en reell mulighet i Norge. Det er altså ikke alene det manglende behovet for å kunne verdipapirisere som gjør at finansieringsmåten er uaktuell. Disse medlemmer går inn for forslaget til underkapittel V om verdipapirisering i finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2, slik at et visst rammeverk, som kan tilpasses senere, kommer på plass.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, og fra Senterpartiet, Morten Lund, mener det knytter seg sterke betenkeligheter til deler av det framlagte forslag til lovendringer. Disse medlemmer vil sterkt fraråde å åpne for verdipapirisering av låneporteføljer i Norge. Både med hensyn til den finansielle stabiliteten, samfunnets og husholdningenes økonomiske risiko og låntakernes rettigheter vil det være et tilbakeskritt om en slik åpning blir vedtatt. De samme innvendingene eksisterer ikke mot forslaget om at kredittforetak skal kunne utstede obligasjoner med særskilt sikkerhet, disse medlemmer kan derfor støtte denne delen av Regjeringens forslag.

Disse medlemmer finner det ikke sannsynliggjort at norske finansinstitusjoners konkurransesituasjon vil bli nevneverdig hemmet av at det ikke åpnes for en lovendring i tråd med Regjeringens forslag. Næringen har selv stilt seg tvilende til i hvor stor grad de nye instrumentene vil bli tatt i bruk i Norge, og av Banklovkommisjonens innstilling går det fram at rettsregler og praksis i andre land er varierende. Disse medlemmer viser til at Finansdepartementet, på spørsmål fra Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe, ikke har greid å framskaffe en liste over hvilke europeiske land som pr. i dag tillater verdipapirisering. Departementet understreker dessuten, i svar av 22. oktober 2002, at betingelsene som myndighetene setter i forbindelse med slike ordninger generelt vil variere fra land til land.

Disse medlemmer vil advare mot den logikk som synes å ligge til grunn for Regjeringens forslag. I odelstingsproposisjonen heter det under kapittel 1 at:

"Det er knyttet visse betenkeligheter, både av prinsipiell og praktisk art, til verdipapirisering, men av konkurransemessige hensyn fremmer departementet likevel forslag om verdipapirisering etter en helhetsvurdering."

Stortinget kan ikke la begrensede endringer i konkurranseevnen til enkeltnæringer være avgjørende for hvilke bestemmelser som skal gjelde i Norge. Disse medlemmer vil understreke at de endringer i lovverk andre land måtte foreta, ikke fratar norske myndigheter verken muligheten til eller ansvaret for å foreta en uavhengig vurdering av det aktuelle spørsmålet. Det er, etter disse medlemmers oppfatning, ingenting i norsk finansnærings situasjon som skulle tilsi at forslaget om verdipapirisering blir vurdert utfra noen andre hensyn enn om et slikt instrument er godt egnet, og ønskelig å innføre, i Norge.

Neste kapittel