Den teknologiske utviklingen gjør det nødvendig å gå gjennom
lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting (kringkastingsloven).
Forslagene i proposisjonen representerer deler av Kultur- og kirkedepartementets
oppfølging av Konvergensutvalgets anbefalinger i NOU 1999:26
"Konvergens - Sammensmeltning av tele-, data- og mediesektorene".
Deler av dagens reguleringssystem er basert på sektorlovgivning
som kringkastingsloven, lov 23. juni 1995 nr. 39 om telekommunikasjon
(teleloven), og gjennomføringen av e-handelsdirektivet
(direktiv 2000/31/EF). Ut over dette finnes ingen
samlet lovgivning for multimediatjenester. Tendensen til at sektorgrensene
gradvis viskes ut er en utfordring, fordi deler av dagens reguleringssystem
er basert på sektorlover. På kringkastingssektoren
er tendensene til sektoroppløsning særlig tydelige
i forhold til webcasting (Webcasting er en samlebetegnelse på kringkastingsliknende
tjenester formidlet over Internett) og utviklingen av digitalt fjernsyn.
Grensedragningen mot såkalte informasjonssamfunnstjenester
og andre brukerinitierte tjenester er av stor betydning. Dette skyldes
blant annet at kringkasting og informasjonssamfunnstjenester er
underlagt forskjellig regulering i internasjonale avtaler som Norge
er bundet av.
Et hovedanliggende bak departementets forslag til lovendringer
er å sikre at kringkastingsloven er mest mulig á jour
med den teknologiske og markedsmessige utvikling på feltet.
En generell fare ved all regulering er at den kan forstyrre innovasjonen
på området. Ved utformingen av lovforslaget har
det vært en sentral målsetning at reguleringen
i minst mulig grad skal hemme utviklingen på feltet. Forslagene
i proposisjonen søker å ta hensyn til teknologisk
utvikling gjennom å være teknologinøytrale
der det er hensiktsmessig.
Departementet foreslår at definisjonen av kringkasting
i § 1-1 presiseres ved at det inntas et samtidighetskrav.
Dette vil gi en klarere avgrensning av kringkastingsbegrepet mot
brukerinitierte tjenester. For å sikre en hensiktsmessig
praktisering av loven foreslås det også å ta
inn en generell hjemmel for å unnta enkelte tjenester fra
hele eller deler av loven.
Departementet foreslår videre å innskrenke
den generelle konsesjonsplikten for drift av kringkasting etter § 2-1
til kun å gjelde kringkasting som formidles via trådløse,
bakkebaserte senderanlegg. Det er særlig i denne type nett
at kapasiteten er begrenset. For kringkastingstjenester som formidles
over andre plattformer er det tilstrekkelig med en registreringsordning
som gjør det klart hvem som redaksjonelt er ansvarlig for
sendingen.
Konsesjonsplikten for kringkastingsanlegg etter § 2-2
første ledd blir foreslått innsnevret til bare å omfatte
trådløse, bakkebaserte senderanlegg som hovedsakelig
vil bli benyttet til kringkasting eller lokalkringkasting.
Departementet ser det videre som påkrevet med en ny
hjemmel som åpner for at Kongen kan gi nærmere
regler for elektroniske programguider. Hjemmelen vil gjøre
det mulig å handle raskt dersom det skulle vise seg at
de elektroniske programguidene får en utforming som innebærer
en fare for at norske allmennkringkastere marginaliseres.
Når det gjelder hjemmelen for å pålegge
plikt til videreformidling av allmennkringkasternes sendinger i § 4-3,
legger departementet opp til at denne bestemmelsen ikke lenger bare
skal gjelde kabel-TV-anlegg, men gis en mer teknologinøytral
utforming.
Det blir videre foreslått å overføre
forskriftsmyndighet fra NRK til Kongen gjennom visse endringer i §§ 8-1
til 8-3.
I proposisjonen blir det redegjort for forslag fra Konvergensutvalget
som departementet foreslår ikke gjennomføres.
Dette gjelder blant annet utvalgets forslag om at man bør
ha som et langsiktig mål å arbeide for en samlet
IKT-lov, at alle regler som gjelder NRK spesielt bør samles
i en særlov og at bestemmelsen i § 4-5
som gir myndighetene anledning til å legge ned forbud mot
videresending av visse programkategorier, oppheves.
I proposisjonen redegjør departementet for forslag til
visse endringer i reklameregelverket som departementet tar sikte
på å fremme. Endringsforslagene knytter seg til
forskrift om kringkasting og vil bli sendt på egen høring
dersom Stortinget gir sin tilslutning til prinsippene for revisjon
av regelverket.
Dagens definisjon fremgår av kringkastingsloven § 1-1
første ledd og lyder:
"Med kringkasting menes utsending av tale, musikk, bilder
og liknende med radiobølger eller over tråd, ment
til å mottas direkte av allmennheten."
Definisjonen er teknologinøytral. Dette betyr at den
i prinsippet kan omfatte all webcasting over Internett, forutsatt
at det dreier seg om "utsending av tale, musikk, bilder og liknende"
ment til å mottas "direkte av allmennheten". Definisjonens
reelle omfang er noe uklart fordi det ikke fremgår direkte
om de nye, interaktive tjenester omfattes. Sagt på en annen måte
gir ikke definisjonens ordlyd entydig svar på om moderne
audiovisuelle tjenester som video på forespørsel
og webcasting faller inn under kringkastingsbegrepet.
Konvergensutvalget foreslo en presisering av definisjonen, ved
at det inntas en forutsetning om samtidig mottak. Utvalget ønsket
en slik presisering fordi dette vil gjøre det helt klart
at kringkastingsloven ikke kommer til anvendelse på tjenester
som bestilles individuelt, for eksempel video på bestilling
og Internett-tjenester der den enkelte bruker selv initierer utsendelsen.
Lovens saklige virkeområde ville derved bli klarere, samtidig
som man ville sikre at kringkastingsreguleringen kun omfatter de
konvensjonelle, redigerte kringkastingstjenestene.
Blant de instansene som kommenterte Konvergensutvalgets forslag
til presisering av definisjonen var de aller fleste positive. Det
var imidlertid enkelte som hadde reservasjoner til i hvilken grad
en presisering knyttet til "samtidighet" i mottaket av signalene ville
løse alle avgrensningsproblemer.
Norge har ratifisert Europarådets fjernsynskonvensjon
5. mai 1989 om fjernsyn over landegrensene, som materielt hovedsakelig
er sammenfallende med TV-direktivet.
TV-direktivet er en del av EØS-avtalen og gjennomført
i norsk rett i kringkastingsloven og -forskriften. Direktivets artikkel
1 angir definisjonen av fjernsynssending. Her er det bl.a. fastsatt
at direktivet gjelder førstegangs utsending av fjernsynssendinger beregnet
på allmennheten. Kommunikasjonstjenester som på individuelt
anrop formidler informasjon eller andre meldinger, f.eks. telefakstjenester,
elektroniske databanker og andre lignende tjenester, er ikke omfattet.
Departementet vil understreke at det knytter seg et prinsipielt
skille til hvorvidt en tjeneste er brukerinitiert eller
ikke, og at kringkastingsdefinisjonen hviler på dette skillet.
Departementet er klar over muligheten for at enkelte typer tjenester
som er under utvikling ikke vil være interaktive eller
brukerinitierte og derfor vil omfattes av kringkastingsdefinisjonen, selv
om de ligger langt unna det man tradisjonelt tenker på med
radio- eller TV-sendinger. Omfanget av slike tjenester er foreløpig
beskjedent. Det vil være et skjønnsspørsmål
hvilke tjenester som i utgangspunktet formidles som kringkasting,
men som eventuelt kan anses å være så fjernt
fra tradisjonell kringkasting at de ikke bør omfattes av
definisjonen. Det er vanskelig å ta stilling til dette
før man har sett konkrete eksempler på de tjenester
det siktes til. Utviklingen bør derfor i stedet ses an
og heller vurderes under unntakshjemmelen i § 1-1
sjette ledd. Om karakteren og mangfoldet av slike tjenester på sikt
vil medføre en stor mengde unntak, kan det bli aktuelt å gjennomføre
ytterligere presiseringer av kringkastingsdefinisjonen. På det
nåværende tidspunkt er det etter departementets
syn ikke nødvendig å foreta ytterligere presiseringer.
Uttrykket "ment til" har en historisk forankring. Departementet
mener det vil være uheldig å gå vekk fra
eksisterende formulering. Samtidig er det et viktig poeng at kringkasterens
motivasjon rent generelt ikke bør være avgjørende
for hva som betraktes som kringkasting. Det mest sentrale er at
det teknisk sett er mulig for allmennheten å motta sendingene
direkte og samtidig. Eventuell bruk av lagringsmuligheter påvirker
ikke sendingens rettslige status. For å fange opp alle
tilfeller har departementet tatt inn egnethetskriteriet i definisjonen
som et tillegg til intensjonskriteriet.
Når det gjelder forståelsen av samtidighetskravet vil
departementet vise til at tolkingen av begrepet må ha et
praktisk utgangspunkt. Teoretisk og ytterst minimal forsinkelse
som kan oppstå i selve overføringsprosessen må det
ses bort fra.
Kringkastingsloven § 1-2 fjerde ledd lyder
slik:
"Tele- og datatjenester omfattes ikke av denne lov."
Departementet foreslår å oppheve bestemmelsen. Dette
forslaget er ikke omtalt i høringsnotatet.
Kringkastingslovens virkeområde bygger i utgangspunktet
på positive angivelser. Dermed omfatter loven slik virksomhet
som den selv beskriver. I lys av dette er det unødvendig å presisere
hva som ikke er omfattet.
Etter gjeldende kringkastingslov § 2-1 må alle unntatt
Norsk rikskringkasting ha konsesjon for å drive kringkasting.
NRKs rett til å drive kringkasting følger direkte
av loven. Konsesjonsplikten praktiseres forskjellig alt etter hvilke
plattformer kringkasteren sender over. For kringkasting som distribueres over
kabel eller satellitt har konsesjonsordningen vært utøvet
meget liberalt. For kringkasting som distribueres via bakkesendere
er mulighetene for å få konsesjon mindre. Dette
har sammenheng med mangel på frekvensressurser.
Konvergensutvalget foreslo at konsesjonsplikten for kringkastingsvirksomhet
bør bortfalle når dagens analoge frekvenser kan
frigjøres for digitale sendinger. Utvalget la til grunn
at det på dette tidspunkt ikke vil være vesentlig
knapphet på distribusjonsressurser, og at det derfor heller
ikke vil være grunnlag for å opprettholde en egen
konsesjonsordning (utover en rent teknisk begrunnet konsesjonsordning
knyttet til administrasjonen av frekvenser, som kan forvaltes av telemyndighetene).
Utvalget foreslo samtidig at dersom konsesjonsplikten bortfaller,
bør denne erstattes av en registreringsplikt som kan sikre
myndighetene oversikt over hvem som står ansvarlig for
sendingene.
Av de høringsinstansene som kommenterte Konvergensutvalgets
forslag var de fleste positive.
I høringsnotatet gav departementet uttrykk for at det
fortsatt vil være begrenset tilgang på frekvensressurser
i noe tid fremover. Selv om kapasiteten i et eventuelt digitalt
bakkenett øker, kan det tenkes at etterspørselen øker
tilsvarende fordi potensialet og interessen for å utvikle
nye tjenester også blir større. Uavhengig av dette
vil det gå noe tid før økt frekvenskapasitet
er en realitet. Dagens begrensede kapasitet tilsier føringer
på tildeling av kapasiteten blant annet ut fra kulturpolitiske
hensyn.
Kabelnett og satellitt har større kapasitet. Departementet
foreslo derfor i høringsnotatet å oppheve konsesjonsplikten
for drift av kringkasting som sendes over de sistnevnte plattformene
og å erstatte den med en registreringsplikt. For drift
av kringkasting som distribueres via bakkebaserte, trådløse
senderanlegg ble konsesjonsplikten foreslått opprettholdt.
Departementet er av den oppfatning at generelle regler andre
steder i lovverket ikke i tilfredsstillende grad gir mulighet for å ivareta
viktige kulturpolitiske interesser. Departementet mener videre at
en strengere regulering av sendinger over bakkebaserte nett sammenliknet
med andre plattformer for elektronisk kommunikasjon er nødvendig. Årsaken
er de begrensede frekvensressurser i slike nett, samt den store dekningsgraden
i befolkningen i kombinasjon med muligheten for enkelt og billig
mottak.
Teknologiutviklingen gjør at frekvensressursene stadig
utnyttes bedre. Konsesjonsplikten vil bli vurdert på ny
etter hvert som knappheten blir mindre.
Forslaget om registreringsplikt vil innebære en viss
forskjellsbehandling mellom kringkasting og andre medier. Departementet
anser kringkastingsmediets gjennomslagskraft og tilstedeværelse
i folks hjem for å gjøre forskjellene berettiget.
Videre kan forskjeller begrunnes ut fra de særlige regler
om innholdet av kringkastingssendinger som følger av kringkastingsloven
og av Norges internasjonale forpliktelser. Håndhevingshensyn
tilsier at myndighetene til enhver tid må ha oversikt over
hvem som sitter med det redaksjonelle ansvar for sendingene. Departementet
ser det som mer fleksibelt å etablere en fullmaktshjemmel
enn å innta en bestemmelse om registreringsplikt direkte
i loven. Hvis det på et senere tidspunkt skulle vise seg
at en registreringsplikt likevel ikke er nødvendig, eller
at den bør begrenses, bør det være mulig å gjøre
dette uten lovendring.
Departementet er enig i at det bør fremgå tydeligere
av lovteksten at konsesjonsplikten innsnevres til å gjelde
kringkasting over trådløse, bakkebaserte senderanlegg.
Departementet har derfor foretatt en presisering slik at endringen
kommer klarere frem.
Kringkastingsloven § 2-2 krever konsesjon for opprettelse
og drift av anlegg for kringkasting eller nærkringkasting
eller videresending av kringkasting eller nærkringkasting.
Det kreves i tillegg teknisk konsesjon etter teleloven § 5-3
for bruk av frekvensspekteret.
Konvergensutvalgets forslag: Dagens lovregulering innebærer
et to-sporet system ved at aktører som ønsker å etablere
og drive et senderanlegg må ha konsesjon fra både
tele- og kringkastingsmyndighetene. Konvergensutvalgets utgangspunkt
var at digitaliseringen av nettverkene gjør at det blir
mindre forskjeller mellom kringkastingsnett og telenett. Begge nett er
i stand til å formidle både tele- og kringkastingstjenester
(nettverkskonvergens). Utvalget hevdet at dette tilsier at alle
typer nett bør reguleres mest mulig likt, og helst innenfor
rammene av ett lovverk, for å motvirke at de regulatoriske
rammebetingelsene får uønskede konkurransevridende
virkninger. Utvalget mente en mer enhetlig regulering kan oppnås
ved å oppheve § 2-2 i kringkastingsloven,
og å legge opp til at selve distribusjonen i større
grad reguleres gjennom telelovens bestemmelser.
Ikke mange høringsinstanser kommenterte Konvergensutvalgets
forslag på dette punkt. Av de som gav kommentarer var imidlertid
flertallet positive til at kringkastingsloven § 2-2
oppheves.
I høringsnotatet la departementet til grunn at selv om
digitaliseringen av det bakkebaserte kringkastingsnettet vil føre
til at det kan formidles et langt større antall kanaler
enn i dag, så vil det fortsatt være en knapphet
på frekvenser i bakkenettet. Disse vil fortsatt i noe tid
utgjøre en begrenset ressurs. Ser man noen år
frem i tid kan dette endre seg. Men lovforslaget må ta
utgangspunkt i dagens situasjon. Frekvensknapphet tilsier at det
må finnes hjemmel for å stille kulturpolitisk
begrunnede vilkår. Etter hvert som frekvensknappheten blir
mindre vil konsesjonsplikten bli vurdert på ny.
Dagens regelverk krever at innehaveren av kringkastingsanlegget
også har frekvenskonsesjon etter teleloven. Departementet
anser det som påkrevet å opprettholde dagens ordning.
Slik departementet ser det, faller de to konsesjonsbestemmelsene
i hhv. kringkastingsloven og teleloven naturlig inn i et system
som baserer seg på én regulering for innhold og én
for distribusjon. Det er imidlertid grunn til å understreke
at systemet i praksis vil fungere slik at aktørene vil
oppleve det som én konsesjonsordning, men med hjemmel i
to forskjellige lover. Det følger av forslaget til § 2-2
første ledd andre punktum at frekvenskonsesjonen og anleggskonsesjonen
skal gis samlet og vil utgjøre et integrert hele. Følgelig
kan systemet de to sektorlovene etablerer først og fremst betraktes
som uttrykk for en hensiktsmessig arbeidsdeling internt i forvaltningen.
Departementet legger til grunn at konsesjonsordningen lar seg
opprettholde også under det nye EU-regelverket om elektronisk
kommunikasjon.
Departementet vil understreke at det ikke har vært intensjonen å utvide
området for konsesjonsmyndigheten til også å gjelde
anlegg for elektronisk kommunikasjon som tradisjonelt ikke har blitt
benyttet til formidling av kringkasting. Departementet ser imidlertid
at forslaget i høringsnotatet kan oppfattes som noe uklart
på dette punkt og har derfor inntatt en presisering. Denne
gjør det klart at det kun er trådløse,
bakkebaserte senderanlegg som er omfattet. Videre er det bare anlegg
som hovedsakelig benyttes til å distribuere kringkasting
som vil være konsesjonspliktige.
Departementet foreslår å oppheve bestemmelsens
tredje ledd. Denne forbyr kringkasting eller videresending av signaler
fra kringkastere som ikke har konsesjon. Etter hvert som det blir
mulig å formidle flere kanaler kan et slikt krav bli for
omfattende.
Multipleksing er en prosess hvor lyd, bilde og data for et fjernsynsprogram
eller andre digitale tjenester kombineres og settes sammen med andre
tjenester og andre nødvendige data for videresending i et
digitalt distribusjonsnett. Det finnes ingen regulering av dette
i dag.
I høringsnotatet gav departementet uttrykk for at det
beste vil være om aktørene selv enes om og organiserer
den tekniske delen knyttet til drift av multiplekseren. Dersom samarbeidet
ikke fungerer, kan det imidlertid være behov for regulatoriske
tiltak. Av denne grunn foreslo departementet å gi Kongen
fullmakt til å fastsette nærmere bestemmelser
om organisering av multiplekseren og multipleksoperatørens virksomhet.
Departementets forslag tok sikte på å etablere
en fullmaktshjemmel for gjennom nærmere forskrifter å kunne
regulere multipleksoperatøren i digitale bakkenett for
kringkasting. I utgangspunktet er multipleksing en teknisk prosess
i distribusjonen av kringkastingssignaler. Via forskjellige modeller
for tildeling av frekvenskapasitet kan man imidlertid tenke seg
at multipleksoperatøren får en strategisk viktig posisjon
i nettet. I forbindelse med dette kan det oppstå et reguleringsbehov.
Når det gjelder det planlagte digitale bakkenettet for
fjernsyn antar departementet at den modellen som er valgt, der all
kapasitet i nettet skal tildeles én aktør, ikke
vil medføre noe ytterligere reguleringsbehov. DAB-nettet
som hovedsakelig benyttes til radio bygger imidlertid på en
annen modell. Her er hver enkelt kringkaster tildelt kapasitet.
En slik modell kan kreve nærmere regulering. Foreløpig har
imidlertid ikke behovet vært til stede. Dette kan endre
seg når den kommersielle gjennomslagskraften til digital
radio øker. Denne har foreløpig vært
beskjeden som følge av liten utbredelse av digitalt mottaksutstyr
i befolkningen. Departementet vil være forsiktig med å foreslå regulering
før et konkret behov har avtegnet seg. På dette
grunnlag legger departementet ikke frem noe forslag om en fullmaktshjemmel
for regulering av multiplekseren. Innføring av en slik
fullmaktshjemmel vil bli vurdert på nytt om det avtegner
seg et større behov for slik regulering enn i dag.
Kabeloperatørene har i dag plikt til å formidle NRKs
fjernsynssendinger, TV2s fjernsynssendinger og bakkesendt allment
lokalfjernsyn i sine nett, jf. kringkastingsloven § 4-3
og kringkastingsforskriften § 4-2. De formidlingspliktige
programmene skal formidles over kanaler som er tilgjengelige for
alle abonnenter i nettet. Formålet med bestemmelser om formidlingsplikt
er dels å sikre allmennkringkasterne distribusjon, dels å sikre
forbrukerne visse rettigheter i forhold til tilbudet i nettene.
Konvergensutvalget delte seg i synet på behovet for
formidlingsplikt i fremtiden. En del av utvalget så det
som tvilsomt om ordningen med formidlingsplikt har noen reell betydning.
Dette ble begrunnet med at kabeloperatørene er avhengige
av å kunne tilby sine abonnenter attraktive programmer.
I praksis kan det innebære at de også vil tilby
TV2 og NRK uavhengig av om det foreligger en plikt til dette. Denne
delen av utvalget så det derfor som nærliggende
at allmennkringkasterne uansett vil være sikret distribusjon over
kabelnettene.
En annen del av utvalget la til grunn at det antakelig fortsatt
vil være slik at kapasiteten i kabelnettene vil variere
fra område til område, og at det derfor ikke er
gitt at kabelnettene vil være preget av stor kapasitet
overalt. Denne delen av utvalget anbefalte derfor at ordningen med
formidlingsplikt videreføres.
De som var skeptiske til å oppheve bestemmelsen viste
blant annet til at formidlingsplikten fortsatt sikrer kabelabonnentene
tilgang til allmennkringkasternes sendinger. Flere mente at formidlingsplikten også burde
utvides til å omfatte trådløs distribusjon.
EUs nye direktiver for elektronisk kommunikasjon åpner
for at det pålegges formidlingsplikt. Forutsetningen er
at slike forpliktelser er rimelige og proporsjonale i hvert enkelt
tilfelle.
Av høringsnotatet framgikk det at departementet så det
som for tidlig å oppheve formidlingsplikten i kabelnett
så lenge nettene i hovedsak fortsatt er analoge.
Det kan ikke utelukkes at kapasiteten i kabelnettene kan være
meget høy om noen år. I så fall vil det være
mindre behov for formidlingspliktbestemmelsen i loven. Foreløpig
er imidlertid kapasiteten i kabelnett begrenset. Det er derfor for
tidlig å oppheve formidlingsplikten. Det er et viktig prinsipp
for lovrevisjonen at regelverket ikke bare skal ta høyde
for fremtidig utvikling - det må også stemme overens med
dagens teknologiske landskap. For øvrig vil departementet
vise til at spørsmålet om å innføre
en generell fullmaktshjemmel for å kunne pålegge
videreformidlingsplikt i ethvert nettverk er et annet enn spørsmålet
om dagens formidlingsplikt i kabel skal opprettholdes. Det første
er et spørsmål om myndighetene i det hele tatt
bør ha muligheten til å kunne pålegge
videreformidlingsplikt hvis det anses som nødvendig. Det
andre er et spørsmål om det i dagens situasjon
er nødvendig å ha slik videreformidlingsplikt i
kabel. Forskjellen illustreres for så vidt av at enkelte høringsinstanser
er imot videreformidlingsplikt i kabel, men støtter en
generell hjemmelsfullmakt.
Når det gjelder den historiske bakgrunnen for videreformidlingsplikten,
vil departementet bemerke at det da ordningen ble innført
bare fantes én norsk allmennkringkaster - NRK. NRK hadde
eiermakt i det analoge bakkebaserte sendenettet for kringkasting.
Dette bidro til å sikre formidling av kanalens sendinger.
Andre plattformer som for eksempel satellitt spilte en beskjeden
rolle. I dag er situasjonen endret. Det er flere allmennkringkastingskanaler,
og disse har ikke eiermakt i noe nett. Hovedhensynene bak forslaget
er å sikre allmennkringkasterne distribusjon samt å sikre
seerne et visst tilbud i nettene. Dette utgangspunktet gjør
det velbegrunnet å innføre en teknologinøytral
lovhjemmel for å kunne pålegge formidlingsplikt.
Spørsmålet om hvorvidt kabelselskapene bør være
pålagt formidlingsplikt er en annen vurdering enn om det
bør innføres en generell hjemmel for å kunne
pålegge en slik plikt. Dette er det ikke naturlig å drøfte
nærmere her.
En elektronisk programguide (EPG) er et hjelpemiddel for TV-seerne
til å orientere seg i tilbudet av program og tjenester
i digitale tv-sendinger. En EPG inneholder bl.a. kanal- og programoversikter,
samt søke- og programmeringsmuligheter. Det er ventet at EPG-ene
etter hvert også vil inkludere tilbud om andre tjenester
enn tradisjonell kringkasting (bank, billettjenester etc). Sannsynligvis
vil EPG-ene kunne få stor innvirkning på den fremtidige
bruken av fjernsynsmediet, og utformingen av disse reiser følgelig sentrale
kulturpolitiske problemstillinger. Utfordringen består
særlig i at operatørene av programguidene får
en portvaktsfunksjon som i prinsippet gjør det mulig å promotere
egne programmer og tjenester, på bekostning av andre program-
og tjenesteleverandører. Det er for eksempel sannsynlig
at fremtidens programguider vil omfatte en funksjon der deler av
sendingene automatisk lagres i minnet til dekoderen. Brukerne kan
følgelig få tilgang til et "bibliotek" av ferske
sendinger. Dette reiser spørsmålet om hvem som
skal bestemme hvilke programmer som skal lastes ned. I utgangspunktet
vil en vertikalt integrert systemoperatør ha incentiver
til å prioritere egne kanaler og programmer.
Konvergensutvalget foreslo at det i kringkastingsloven blir inntatt
en generell hjemmel for å regulere utformingen av elektroniske
programguider. Utvalget pekte i sin begrunnelse på EPG-enes
fremtidige innflytelse, og viktigheten av at de aktørene
som opererer selve distribusjonsplattformen ikke misbruker sin posisjon
til å gi egne tjenestetilbud et fortrinn. Videre viste
utvalget til betydningen av å hindre at norske tilbud generelt,
og allmennkringkasterne spesielt, får en marginal plassering
på EPG-ene. Utvalget konkluderte med at det foreløpig
var for tidlig å foreslå konkrete reguleringstiltak.
Det anbefalte derfor bare at det i loven blir tatt inn en generell
hjemmel til å regulere utformingen av EPG-er.
I dagens situasjon er det vanskelig å si eksakt hvorledes
utviklingen vil bli. Departementets prinsipielle utgangspunkt har
vært at ny regulering skal dekke et konkret behov. Enkelte
av høringsinstansene har gitt uttrykk for at det er tvilsomt
om det noensinne vil oppstå et reguleringsbehov. Departementet erkjenner
at det er usikkerhet rundt utformingen av EPG-er og tilsvarende
navigeringsverktøy. Følgelig er også reguleringsbehovet
uklart. På dette området er det imidlertid nødvendig å kunne
reagere raskt hvis det først er behov for inngrep. Det
vil være uheldig hvis forholdene festner seg før
de nødvendige fullmakter for inngrep er på plass.
Departementet ser det derfor som nødvendig og berettiget å lovfeste
en fullmaktshjemmel allerede før det er klart hvorledes EPG-ene
vil se ut.
Etter kringkastingsloven § 1-1 har Kongen hjemmel
til å avgjøre hva som i tvilstilfeller skal regnes for å falle
innenfor definisjonen av kringkasting, kringkaster, lokalkringkasting,
reklame og sponsing.
Departementet presiserte i sitt høringsnotat at unntaksadgangen
er ment å være snever, og den innebærer
således ikke en uthuling av kringkastingsdefinisjonen.
Selv om det åpnes for et visst skjønn vil denne
myndigheten måtte utøves i overensstemmelse med
alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Det er vanlig at forvaltningsorganer
på forskjellige områder utøver en varierende
grad av skjønn, uten at det i seg selv kan sies å ligge
noen fare for forskjellsbehandling i dette. Departementet kan derfor
ikke se at bestemmelsen vil medføre fare for tilfeldigheter
eller ulikheter.
Det er hensiktsmessig at forvaltningen har adgang til å unnta
enkelte tjenester fra lovens bestemmelser, for å sikre
en målrettet og fleksibel håndheving av loven.
Slik er det mulig å unngå regulering av visse
kringkastingstjenester om hensynene bak loven ikke slår
til. I andre tilfeller kan det være mer hensiktsmessig å fatte
vedtak som går ut på at individuelle tjenester
gis unntak fra enkelte lovbestemmelser snarere enn å gi
dispensasjon fra hele loven.
Etter någjeldende bestemmelser i kringkastingsloven
kapittel 8 har NRK hjemmel til å fastsette en rekke forskrifter
om omsetning av materiell, kringkastingsavgift, inndriving mm. Med
hjemmel i § 8-1 gir NRK forskrift om meldeplikt
for overdragelse av kringkastingsmottaker. Etter § 8-2
første ledd gir NRK forskrifter om meldeplikten ved innførsel,
salg, utleie eller utlån av kringkastingsmottaker og antenner.
Etter andre ledd avgjør NRK hva som skal forstås
med tilbehør eller deler til mottaker. I medhold av § 8-3
annet ledd gir NRK forskrift om innkreving av kringkastingsavgift,
tilleggsavgift og renter, og kan etter tredje ledd ved forskrift
eller enkeltvedtak frita for avgifter. I høringsnotatet
gav departementet uttrykk for et ønske om å innføre
et prinsipielt skille mellom NRK som mottaker av kringkastingsavgift og
som regulerende myndighet for kringkastingsavgiften. For å oppnå dette
foreslo departementet at hjemmelen for fastsetting av forskrifter
vedrørende kringkastingsavgift skulle overføres
fra NRK til Kongen. Deretter vil myndigheten bli delegert videre til
departementet eller et underliggende organ.
I tillegg til det som er omtalt ovenfor lanserte Konvergensutvalget
flere andre forslag til endringer i kringkastingsloven. Dette er
forslag som departementet ikke er innstilt på å følge
opp i denne omgang. Departementet har likevel funnet det hensiktsmessig å knytte
enkelte bemerkninger til forslagene.
Dette gjelder forslag knyttet til lovstrukturen på området,
abonnementsvalg i kabelnettet, lovregulering av NRK og forbud mot
videresending av visse sendinger.
Utvalget fremla prinsipielle synspunkter på "arbeidsdelingen"
mellom tele- og kringkastingslovene. Det ble argumentert for at
man på kort sikt bør arbeide for at teleloven
i størst mulig grad skal være en lov som regulerer
distribusjon, mens kringkastingsloven i hovedsak skal regulere innhold.
Departementet mener det er riktig så langt det lar seg
gjøre å bygge på skillet mellom innhold
og distribusjon ved utarbeidelse av ny lovgivning. I forlengelsen
av det som er sagt ovenfor kan departementet ikke se det som hensiktsmessig å arbeide
for en felles informasjons- og kommunikasjonsteknologilov. Departementet
tar følgelig sikte på å fortsette å rendyrke
de prinsipielle skillelinjene som er beskrevet ovenfor.
Et flertall i Konvergensutvalget foreslo at bestemmelsene om
abonnementsvalg, jf. kringkastingsloven § 4-4,
jf. kringkastingsforskriften § 4-3 bør vurderes
opphevet. Valgordningen gir abonnentene mulighet til å bestemme
hvilke kanaler som skal distribueres i kabelanlegg for kringkasting
i tillegg til de formidlingspliktige kanalene.
Departementet konstaterer at valgordningen til nå har
fungert tilfredsstillende og har konkludert med at det er for tidlig å foreslå en
lovendring.
Konvergensutvalget foreslo at alle regler i kringkastingsloven
som gjelder NRK spesielt bør samles i en særlov.
Departementet kan ikke se vesentlige fordeler ved dette. Departementet
har konkludert med at reguleringen av NRK inntil videre bør
følge av kringkastingsloven.
Et flertall i utvalget ønsket å oppheve bestemmelsen
i lovens § 4-5 som gir myndighetene adgang til å legge
ned forbud mot videresending av visse programkategorier. Denne adgangen
gjelder programmer som strider mot norsk lov. Departementet har
i sin vurdering lagt til grunn mindretallets utgangspunkt og følgelig
konkludert med at bestemmelsen bør opprettholdes.
Departementet er innstilt på å gjennomføre
enkelte endringer i reglene om reklame- og sponsing i forskrift
av 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting. Flere av de
nåværende reguleringene bygger på tidligere
drøftinger og prinsipielle standpunkt fra Stortinget. Departementet
har derfor funnet det riktig å orientere Stortinget om
innholdet i de forslagene departementet vil sende på høring.
Departementet mener enkelte av bestemmelsene om reklame og sponsing
ikke har en hensiktsmessig utforming. Alle begrensninger i adgangen
til reklame og sponsing bygger på en balanse mellom forbrukerhensyn
og hensynet til de kommersielle, reklamefinansierte kanalenes konkurranseevne
og økonomi. Målsetningen er å få en
så høy grad av publikumsvennlighet som mulig,
men på en måte som virker minst mulig inngripende
for kringkasterne. Departementet mener at forslagene nedenfor i
større grad ivaretar denne målsetningen enn dagens
regelverk.
Det følger av kringkastingsforskriften § 3-7
at nyhets-, aktualitets- og dokumentarprogram og religiøse
program ikke kan avbrytes av reklameinnslag. Hvis en spillefilm
eller film laget for fjernsyn - herunder fiksjonsbaserte serier
og programmer - avbrytes, kan det sendes reklameinnslag i ett av
avbruddene hvis avbruddet varer i minst 20 minutter. Adgangen til å avbryte
fjernsynsprogram etter EØS" TV-direktiv er mer
liberal. Bl.a. kan nyhets-, aktualitets- og dokumentarsendinger
brytes av reklame eller telekjøp på visse vilkår
dersom varigheten er mer enn 30 minutter.
Kringkastingsforskriften § 3-10 bestemmer at sponsor
kun skal identifiseres muntlig og/eller ved et ikke-bevegelig
bilde av sponsors navn, varemerke eller logo. Tilsvarende forbud
følger ikke av TV-direktivet.
Ved en sammenlikning mellom de norske reglene og TV-direktivet
kan det konstateres at de norske reglene er strengere på flere
områder.
Videresending av fjernsynssendinger i norske kringkastingsnett
fra land som er forpliktet etter TV-direktivets bestemmelser, skal
følge senderlandets lovgivning. Når det gjelder
regler om reklameavbrudd mv. er senderlandenes lovgivning i mange
tilfeller mer liberal enn den norske lovgivningen. Kringkastere
som retter sendinger mot det norske markedet kan dermed få en
konkurransefordel om de er underlagt et annet lands jurisdiksjon.
Reglene om plassering av reklame skal bl.a. sikre at publikum
uforstyrret kan følge med i programmene. Etter departementets
vurdering fremmer ikke de nåværende reglene i
tilstrekkelig grad dette formålet. Kringkastingsforskriften
bestemmer bl.a. at det kan sendes reklame i et avbrudd av en spillefilm,
hvis avbruddet varer i minst 20 minutter. Det er forbudt å avbryte
nyhets- eller aktualitetsprogram med reklame, men det er ikke forbudt å avbryte
sendingene med andre program. En konsekvens av denne reguleringen er
at lengre program, som spillefilmer, ofte avbrytes av program som
omgis av reklamesendinger. Avbruddene blir dermed betydelig lengre
enn om enkeltstående reklameavbrudd hadde vært
tillatt. Dette er uheldig både fra seernes og kringkasternes
synsvinkel og for filmen som verk. For øvrig er det grunn til å bemerke
at regelverket slik det er i dag, gjør det lite attraktivt
for norske kringkastere å sende filmer av lengre varighet,
i og med at filmen ikke genererer inntekter under sending. Departementet
mener det er uheldig hvis dette legger et press på norske
filmprodusenter for å holde filmene under en viss lengde
for at de skal oppnå visningsavtale. Departementet er derfor
innstilt på å foreslå å endre
adgangen til å sende reklame i avbrudd i bl.a. spillefilmer
og i naturlige pauser i lengre programmer, for eksempel i nyhetsmagasiner.
I spillefilmer vil departementet gå inn for at det åpnes
for ett reklameavbrudd. Når det bare er snakk om ett avbrudd
i løpet av hele filmen, vil seerne neppe oppleve det som
mer forstyrrende enn dagens ordning.
I Ot.prp. nr. 63 (1998-1999) foreslo departementet at det burde
gjelde ulike regler for NRK og de kommersielle kringkasterne når
det gjelder sponsoridentifikasjon. De kommersielle kringkasterne
burde kunne bruke bevegelige bilder som sponsoridentifikasjon, mens
dette ikke skulle være tillatt for NRK. Ved Stortingets
behandling av saken gikk flertallet mot departementets forslag,
og dagens regelverk tillater bare at sponsorer identifiseres ved
et ikke-bevegelig bilde. I St.meld. nr. 57 (2000-2001) "I ytringsfrihetens
tjeneste", foreslo departementet at det bør åpnes
for bruk av bevegelige bilder ved identifikasjon av sponsor i lokalfjernsynets
egenproduserte sendinger. Komitéflertallet var enig i dette.
Departementet mener fortsatt at det også bør gjelde
ulike regler for sponsoridentifikasjon i NRK og i de riksdekkende
kommersielle kringkasternes sendinger. Det er imidlertid neppe hensiktsmessig
at det gjelder ulike regler for hhv. lokale og nasjonale kommersielle
aktører. På denne bakgrunn er departementet innstilt
på at det blir åpnet for bruk av bevegelige bilder
i de kommersielle kringkasternes sponsoridentifikasjon, uavhengig
av deres dekningsområde. Regelverket som gjelder for NRK
foreslås opprettholdt slik at NRK fortsatt bare vil kunne
vise stillbilder.